As ONGs, juristas e demais cidadãos envolvidos nos movimentos sociais em busca de grandes mudanças políticas de atendimento a infância e juventude, que considerasse os integrantes dessas categorias sujeitos de direitos, reivindicavam alterações no tocante ao atendimento nas áreas social, jurídica e política. Munidos de vasta documentação e estudos que comprovavam a ineficiência do modelo correcional e repressivo ainda vigente na década de 1990, afirmavam que os especialistas (educadores, psicólogos, sociólogos, dentre outros) rotulavam crianças através de diagnósticos, que as instituições de internação não protegiam a criança pobre, que não havia trabalho adequado para reverter à condição “irregular” do adolescente, que o internamento não resolvia o problema de aliciamento, drogadição e prostituição e, enfim, que o sistema vigente era ineficaz, custoso e até prejudicial á vida infantojuvenil por ele atendida.
Na Lei Maior brasileira, publicada em 1988 e ainda vigente, já havia artigo que enfatiza a proteção e assistência à infância, pois o Art. 6° enquadrava-as como direito social no seguinte texto: “São direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma dessa constituição”. Entretanto, ainda faltava uma lei específica para infância e juventude detalhada o suficiente para que fosse possível garantir prioridade de atendimento a esse público e, principalmente, com critérios claros no tocante ao atendimento não apenas social e político, mas também jurídico revendo as lacunas deixadas pelo Código dos Menores. De modo que possibilitasse outro olhar aos “menores”, que os concebessem realmente como seres em desenvolvimento e não estáticos, pessoas temporariamente “irregulares” com
possibilidades concretas de mudança, cidadãos de direitos e deveres que necessitam de apoio e amparo para o crescimento físico e psicossocial salutar; desmistificando rótulos e objetivando determinações passíveis de efetivação que pudessem ser cobradas do poder público.
A Constituição Federal, também intitulada de Carta Magda, Lei Fundamental, Estatuto Básico, Lei Maior, dentre outras nomenclaturas, é a norma de ordem superior do Estado. Ou seja, a lei maior que rege a nação brasileira, dispondo sobre a organização do país, garantias e direitos individuais, e outros assuntos relevantes para sociedade (FÜHRER, FÜHRER, 2007). Logo, todas as outras leis (emendas constitucionais, leis complementares, leis ordinárias, leis delegadas, decretos legislativos, medidas provisórias, resoluções, normas e atos administrativos normativos), posteriormente elaboradas, devem estar em harmonia com o texto constitucional para que possuam eficácia e aplicação legal. Assim, o ECA foi aprovado para complementar o texto constitucional, sem se opor ao mesmo em suas determinações em substituição ao Código dos Menores.
O ECA pode ser considerado um marco histórico na construção de uma nova ideia de cidadania no tocante a juventude, pois foi elaborado em processo de democratização política do Brasil, constituindo-se um instrumento de desenvolvimento social ao invés de controle social. E, nessa perspectiva, buscou-se desabsolutizar estereótipos substituindo nomenclaturas já carregadas de preconceitos por outras mais amenas como: “pena” por “medida socioeducativa”, “crime” por “ato infracional”, “menor” por “adolescente”, considerando o jovem em conflito co a lei como pessoa em desenvolvimento (MIRAGLIA, 2007).
O ECA está constituído de 267 artigos divididos em dois livros, o primeiro possui três títulos: 1- das disposições gerais, 2- dos direitos fundamentais, e 3- da prevenção; e o segundo possui sete títulos que tratam: 1- da política de atendimento, 2- das medidas de proteção, 3- da prática do ato infracional, 4- das medidas pertinentes aos pais ou responsáveis, 5- do conselho tutelar, 6- do acesso à justiça, 7- dos crimes e das infrações administrativas. Esta lei clara, detalhada e específica visa regulamentar sobre a proteção integral à criança e ao adolescente.
A aprovação do Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA) foi, a primeira vista, saudada por todos aqueles que almejavam mudanças contundentes na esfera política e social. Para alguns, inclusive, o ECA representava uma revolução demasiadamente positiva por ser considerado por muitos um instrumento extremamente relevante ao passo que considerava os
menores de idade sujeitos de direito que deveriam ser assistidos com absoluta prioridade, observando sua condição de ser em desenvolvimento. Como ressalta documento oficial do governo:
Estatuto da Criança e do adolescente (ECA), instituído pela Lei nº 8.069, de 13 de julho de 1990, contrapõe-se historicamente a um passado de controle e de exclusão social sustentado na Doutrina da Proteção Integral. O ECA expressa direitos da população infanto-juvenil brasileira, pois afirma o valor intrínseco da criança e do adolescente como ser humano, a necessidade de especial respeito a sua condição de pessoa em desenvolvimento, o valor prospectivo da infância e adolescência como portadoras de seu povo e o reconhecimento de sua situação de vulnerabilidade, o que torna as crianças e os adolescentes merecedores de proteção integral por parte da família, sociedade e do estado; devendo este atuar mediante políticas públicas e sociais na promoção e defesa de seus direitos (SINASE, 2006).
O velho paradigma de situação irregular gerado no decorrer do Código de Menores de 1979 é, então, substituído, dando lugar à inclusão social. O ECA finalmente se adequava a Declaração Universal dos Direitos da Criança:
Art. 4º É dever da família, da comunidade, da sociedade em geral e do Poder Público assegurar, com absoluta prioridade, a efetivação dos direitos referentes à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao esporte, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária.
Parágrafo único. A garantia de prioridade compreende:
a) primazia de receber proteção e socorro em quaisquer circunstâncias; b) precedência de atendimento nos serviços públicos ou de relevância pública;
c) preferência na formulação e na execução das políticas sociais públicas; d) destinação privilegiada de recursos públicos nas áreas relacionadas com a proteção à infância e à juventude.
Diante do exposto no artigo supracitado, fica evidente que “a criança e o adolescente” passava a ganhar mais notoriedade, o que refletiu em ações práticas que acarretaram melhorias no tocante a assistência desse público, no entanto, não produziu mudanças radicais, as ações foram sendo paulatinamente efetivadas e os esforços para a adaptação ao cumprimento do Estatuto ainda permanece até os dias atuais. Pois, “muito embora o ECA apresente significativas mudanças e conquistas em relação ao conteúdo, ao método e a gestão, essas ainda estão no plano jurídico e político conceitual, não chegando efetivamente aos seus destinatários” (SINASE, 2006).
O que se pode perceber, na segunda década do século XXI, é que há muito os adolescentes e as crianças vinha sendo alvos de interesse social, de debates e escritos legais, e de preocupação das elites. Ocorre que tal atenção demonstra caráter político com cunho
filantrópico, pois o foco principal esteve voltado para solidariedade com os meninos e meninas pobres, que não se enquadravam no mercado capitalista e permaneciam á margem da sociedade. Desse modo, visava-se, antes de tudo, controlar a população pobre, ociosa, vadia e perigosa, com propostas assistenciais que não supriam a carência de uma política social contundente que promovesse condições equitativas de desenvolvimento, formação e vida para todos.
O ECA foi elaborado com foco na criança e jovem como ser social sujeito de direitos e, através desta concepção, superava-se o paradigma do mero assistencialismo filantrópico, corresponsabilizando família, sociedade em geral e poder público na promoção e defesa dos direitos infantojuvenil. Pilotti, resume o exposto:
En primer término, se confiaba que la reforma legislativa actuaría como un poderoso agente de cambio social, capaz de transformar a los menores en niños ciudadanos, particularmente a partir de la promulgación en Brasil del Estatuto da Criança e do Adolescente y la posterior aprobación, a nível internacional, de la Convención sobre los Derechos del Niño. En segundo lugar, este nuevo marco jurídico, inspirado en gran medida en la doctrina de los direchos humanos, brindaba la plataforma para impugnar y exigir câmbios al agotado y desacreditado aparato estatal y plantear, simultáneamente, nuevos abordajes basados en la activa participación de la sociedad civil y los gobiernos locales en la protección integral de la infancia9 (PILOTTI, 2009, p. 12).
Diante dessa nova “plataforma” legal, muitas mudanças no “esgotado e desacreditado aparelho estatal” foram sendo pleiteadas pela população, ampliou-se a participação da sociedade civil e dos governos locais acarretando algumas alterações significativas mediante a tentativa de implantação prática das determinações. Entretanto, a euforia de conquista e resolução dos problemas relacionados à infância e juventude esbarrou em inúmeros empecilhos, e a administração pública ainda não consegue assegurar de fato todas as garantias constitucionais.
9 No primeiro momento, confiava-se que a reforma legislativa atuaria como um poderoso agente de
mudança social, capaz de transformar os menores em meninos cidadãos, particularmente a partir da promulgação no Brasil do Estatuto da Criança e do Adolescente e posterior aprovação, a nível internacional, da Convenção sobre os Direitos da Criança. Em segundo lugar, este novo marco jurídico, inspirado em grande medida na doutrina dos direitos humanos, fornecia a plataforma para impugnar e exigir mudanças no esgotado e desacreditado aparelho estatal e pleitear, simultaneamente, novas abordagens baseadas na ativa participação da sociedade civil e dos governos locais na proteção integral da infância. (Tradução da autora).
Muitas políticas tentam sanar o tão grave problema da juventude pauperizada, negligenciada ou desencaminhada, com programas municipais, estaduais e federais como determina o artigo 87 do ECA:
Art. 87. São linhas de ação da política de atendimento: I - políticas sociais básicas;
II - políticas e programas de assistência social, em caráter supletivo, para aqueles que deles necessitem;
III - serviços especiais de prevenção e atendimento médico e psicossocial às vítimas de negligência, maus-tratos, exploração, abuso, crueldade e opressão;
As políticas sociais básicas não contemplam toda a população necessitada e o constatado, na maioria dos casos, são apenas ações pouco articuladas decididas verticalmente no âmbito do poder, que não envolvem os possíveis beneficiados nas tomadas de decisões, ou, quando muito, estes são utilizados para legitimar as decisões previamente formuladas. Políticas com sérias falhas na implantação que amenizam problemas, mas os solucionam, deixando lacunas no que concerne a qualidade dos serviços e capacidade real de prevenir a exploração, maus tratos e negligência, e suprir com qualidade as necessidades básicas como proteção, saúde e educação.
O que se observa é que a situação da criança e do adolescente, com seus avanços e retrocessos, não mudou o suficiente para sanar as expectativas emergidas com a publicação do ECA. A reprodução da situação de exclusão vivenciada pelos pobres desde o Brasil colônia, onde para criança desfavorecida economicamente a opção é vender muito cedo sua força de trabalho, ingressando precocemente no trabalho desqualificado e com baixa remuneração, bem como, contentar-se com a educação escolar elementar ainda persiste. Ao contrário de outros, “bem nascidos”, que podem prolongar a vida acadêmica, frequentar um ensino de melhor qualidade e, consecutivamente, ingressar nos melhores postos profissionais. Sabe-se que atualmente, essa afirmação não poderá, jamais, ser tomada como regra geral, e que muito se evoluiu no quesito universalização da educação, mas ainda há clara e notória diferença no que tange a prerrogativa legal de “igualdade de condições para acesso e permanência na escola” e direito a “educação de qualidade para todos” como será discutido mais a diante (LDB 9394/96).
Fato marcante na história do Brasil relacionada à assistência aos menores é que esta sempre esteve com foco voltado para os pobres e miseráveis, reproduzindo-se sob variadas
maneiras, direcionada para institucionalização e domesticação, sem oportunizar real igualdade de condições. Como preconiza Arantes:
É sem perder de vista este fio condutor, esta marca inalgural que não cessa de se reproduzir, que podemos falar de rupturas e descontinuidades das práticas que incidiram sobre a crianças no Brasil e mesmo de uma história específica da criança – lembrando que tal história, na medida em que privilegie as estratégias institucionais em relação à criança pobre, muito dificilmente deixará de se confundir com uma história de assistência (ARANTES, 2009, p. 175).
Assistir, acolher, cuidar e internar são verbos amplamente utilizados na assistência institucionalizada, mas, ao longo da história, pareceu que as instituições só possuíam portas de entrada. Pois a autonomia, liderança, criticidade, capacidade de criar e inovar, educação de ponta, dentre outros construtos importantes não aparecem no vocabulário das políticas públicas ou regimentos das instituições receptoras, principalmente daquelas destinadas aos infratores das leis.
Evidentemente, o ECA trouxe avanços pertinentes, principalmente no tocante ao jovem em conflito coma lei, porque busca superar a visão limitada que resume o jovem ator de ação infracional ao ato ilícito por ele praticado, superando a conotação meramente coerciva da medida socioeducativa. A situação do jovem em conflito com a lei não deve restringir a aplicabilidade dos direitos constitucionais – vida, saúde, liberdade, respeito, dignidade, convivência familiar e comunitária, educação, cultura, esporte, lazer, profissionalização e proteção no trabalho – porque o jovem não perde o direito de usufruir do princípio da prioridade absoluta. Inclusive, os artigos 230 a 236 e 246 do ECA trazem normas que responsabilizam a administração ou o agente que incidir em postura autoritárias e contrárias a lei.
As restrições impostas aos jovens atores de atos infracionais devem ser determinadas por lei ou decisão proferida por juiz competente, respeitando o princípio da brevidade, excepcionalidade e respeito à condição peculiar de pessoa em desenvolvimento. Priorizando medidas em regime aberto, bem como o convívio social, as medidas socioeducativas, principalmente a privação de liberdade, demandam aplicação em casos imprescindíveis, pelo menor tempo possível. Assim, as instituições de acolhimento, que em determinado período histórico pareciam possuir somente porta de entrada, passam, a partir de então, a priorizar o acompanhamento do processo judicial e proporcionar a saída, mais breve, do jovem interno, respeitando as decisões judiciais.
Corroborando com o fortalecimento do vínculo comunitário e familiar, o ECA preconiza a descentralização do atendimento (Art. 88, inciso I) com escopo de possibilitar que as práticas de atendimento à criança e ao jovem sejam realizadas no município em que vive, preservando as relações interpessoais. Importa esclarecer que a municipalização expressa aqui não significa descentralização política predatória como em determinadas teorias do Direito Administrativo, porque o atendimento se dá em regime de colaboração entre as esferas administrativas e os limites geográficos não visam somente proliferar unidades de internação, mas, principalmente, possibilitar a ressocialização no seio da comunidade materna na qual o jovem já está inserido. O financiamento do atendimento socioeducativo também é partilhado entre os entes federativos, e como o ECA determina “prioridade absoluta às crianças e adolescentes”, permanece claro a obrigação governamental de destinação privilegiada de recursos públicos para essa área.
De acordo coma lei, fica respeitada a capacidade do jovem de cumprir à medida socioeducativa, que deve ser aplicada mediante a avaliação preliminar das circunstâncias e da gravidade da infração, bem como das necessidades pedagógicas do jovem na escolha da medida a ele aplicada, com preferência pelas que fortaleçam o vínculo familiar e comunitário (Art. 100 e 112, ECA). Objetiva-se possibilitar o pleno desenvolvimento como pessoa e a inclusão social do modo mais célebre.
Articulando a política de aplicação das medidas socioeducativas às demais políticas públicas, os programas de atendimento socieducativo precisam efetivar serviços voltados para atender os direitos dos jovens. A operacionalização das medidas envolve profissionalização, escolarização, promoção da saúde, assistência jurídica e a efetivação de outras garantias, não se limitando a punição. Inclusive, garantindo atendimento especializado para pessoas com deficiência (Art. 227).
Mesmo com os avanços obtidos pelo ECA para assegurar atendimento ás crianças e adolescentes em sua maioria pobres e atores de atos infracionais, na prática, infelizmente, o constatado é que a privação de liberdade persiste como medida socioeducativa amplamente utilizada, mesmo com as recomendações em contrário. Posto que, evidencia-se no Brasil que a questão da infância não tem sido colocada numa perspectiva de estado de direito, mas tem se centrado no autoritarismo, clientelismo, repressão e concessões limitadas pessoais e arbitrárias visando, principalmente, a manutenção da ordem pelo disciplinamento (FALEIROS, 2010).
A relação entre cidadania e ordem acaba por gerar uma política repressiva que considera a criança como menor ou incapaz, oscilando entre o atendimento jurídico em centros educacionais de ressocialização, regeneração, e o atendimento assistencialista em abrigos, albergues ou vinculados a Organizações Não Governamentais (ONGs). Onde a participação e o direito das crianças e jovens não estão refletidos na valorização da autonomia, na solidariedade social ou no dever do Estado em proporcionar seus direitos de cidadãos, mas, principalmente, em disciplinar para obediência e aceitação das regras sociais mesmo diante de tamanhas desigualdades sociais.
Fundamentando-se em teorias nas quais os direitos legais são “normas programáticas”
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, e apoiadas no princípio da “reserva do possível” 11, defende-se a idéia de que como o Estado não possui recursos para efetivar os direitos legais, logo, nada se pode fazer, além de tentar por méritos próprios superar todas as dificuldades e heroicamente ascender socialmente de maneira legítima, ou, simplesmente, conformar-se com a falta de sorte de ter nascido pobre e aceitar que um emprego formal, nos mais baixos escalões da esfera social, já se configura motivo de enorme satisfação, orgulho e dignidade, nada mais devendo se desejar.
Interessa refletir sobre o que o ECA determina acerca das medidas de proteção aos menores:
Art. 98. As medidas de proteção à criança e ao adolescente são aplicáveis sempre que os direitos reconhecidos nesta lei forem ameaçados ou violados: I - por ação ou omissão da sociedade ou do Estado;
II - por falta, omissão ou abuso dos pais ou responsável; III - em razão de sua conduta.
De acordo com o Estatuto, a criança e jovem devem usufruir das medidas de proteção sempre que violados seus direitos pelo estado ou por seus pais, mas a realidade mostra uma massa populacional significativa em regime de miséria e pobreza com inúmeros direitos violados: atendimento a saúde precário, falta de escola próxima a residência e estabelecimentos de ensino com ínfima qualidade, sem moradia, com alimentação inadequada, obrigadas a trabalhar muito cedo, dentre outras mazelas. Diante desses
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Segundo Rodrigues (2010), “norma programática” é um vocábulo empregado especificamente para certas normas constitucionais. Indica um comando constitucional que não tem exigibilidade imediata, mas que assinala um propósito de Estado, que é o de evoluir para a condição em que se possa oferecer o que a norma programática promete. Há controvérsias sobre a exigibilidade das normas programáticas.
11 “Reserva do possível” configura-se um construto segundo o qual nenhuma norma pode obrigar à
prática do impossível, defendendo a não exigibilidade de algumas normas constitucionais por considerá-las impossível de aplicação prática em curto prazo (RODRIGUES, 2010).
acontecimentos, nenhuma medida enérgica parece ser efetivada, são direitos programáticos! Mas quando o jovem, em razão de sua conduta indesejada socialmente infringe as normas legais, não tardam as medidas a serem aplicadas.
Transcorridas mais de duas décadas da aprovação do ECA, o caráter disciplinar, repressivo e punitivo permanece vivo e o sistema de reclusão e internamento continua falho se levado em consideração o objetivo proposto de ressocialização, tendo em vista os altos índices de reincidência (OLIVEIRA, ASSIS, 1999; FLECK, KORNDÖRFER, CADAVIZ, 2005; RODRIGUES, 2010) dos egressos do sistema e, principalmente, quando se analisa os depoimentos e histórias de vidas dos próprios usuários desse sistema, como serão pontuados mais adiante nos resultados desta pesquisa.
Diante do visível fracasso do atendimento a juventude em conflito com a lei, o ECA volta a ser debatido no bojo da sociedade, onde alguns propõem encrudecimento das medidas socioeducativas e redução da idade penal, e outros que criticam tais proposições com alegação de que essas determinações apenas serviriam para aumentar o número de “encarcerados” e o custo com um sistema fadado ao fracasso por resultados medíocres, defendendo medidas sociais de prevenção. Comungando com esse postulado o SINASE firma:
A discussão aprofundada e contínua com a população em geral, por meio dos diversos segmentos organizados, favorecerá a construção de uma sociedade mais tolerante e inclusiva, tendo em vista que sobre esses adolescentes recai grande parte da hostilidade e do clamor por maior repressão, o que tem gerado campanhas de incitação e desrespeito a princípios e deveres constitucionais atribuídos a esse público (2006, p.31).
A política voltada para cidadania, que se idealiza, implica em uma relação do Estado, para com a criança e jovem, baseada no direito efetivo e na participação social autônoma, onde o Estado se obriga não apenas a defender, mas também a propiciar de fato os direitos constitucionais. Fomentando ações preventivas nos fatores predispores da infração,