Sürekli değişme ve gelişme sürecinde, yerelleşme eğilimlerinin önemli bir parametresi olan yerel yönetimlerin ve kentlerin niteliğinde ve işlevlerinde ortaya çıkan değişmeler, yerel yönetimlerin, demokratik bir yönetim birimi ve etkin, verimli birer hizmet sunma birimi olması bağlamında, kamu hizmeti sunmadan işletme niteliğine, örgüt ve yönetim anlayışından demokratikleşmeye, etkin ve verimli hizmet sunma ilkelerinden modern yönetim tekniklerine, teknolojik etkileşimden işbirliği çabalarına, alternatif hizmet sunma yöntemlerinden sosyal sorumluluk ve ahlak anlayışına kadar, iki binli yıllarda yerel yönetimlerin görünümünü belirleyen birçok alanda kendini göstermekte, ağırlığını duyurmaktadır. Bu anlamda yerel yönetimler ve kentler, yaşanan süreçte özellikle küreselleşmeyle gelen yerellikle ilgili olarak en çok etkilenen, değişen alan olarak ortaya çıkmakta ve bu anlamda demokratikleşme eğilimleri ile etkin-verimli hizmet sunma merkezi olarak bu sürece katkıda bulunmaktadır. Merkeziyetçi sanayi toplumundan adem-i merkeziyetçi bilgi toplumuna doğru yaşanan gelişmeler, yerel yönetimleri ve kentleri doğrudan etkilemektedir (Görmez, 2005: 17-18).
Bugün, gelişmiş ya da gelişmekte olan pek çok ülkede yerel yönetimlerin öneminin hızla artmasına karşın, merkezi yönetimler mali kaynaklar yönünden yerel yönetimler karşısında önemli bir gücü elinde bulundurmakta ve yerel yönetimler kaynak sıkıntısı ile karşı karşıya kalmaktadır. Oysa yerel yönetimler, yerel özellik taşıyan çok sayıda kamu hizmetini etkin ve yerel halkın tercihlerine uygun olarak yerine
getirmelerinin yanı sıra, demokrasiyi kurumsallaştırmanın da bir aracıdırlar. Her biri demokrasi okulu olarak görülen yerel yönetimler, yeterli gelir kaynaklarına sahip olabildikleri takdirde, kendilerinden beklenen fonksiyonları arzulanan düzeyde yerine getirebileceklerdir (Ulusoy ve Akdemir, 2009: 260).
Türkiye yerel yönetim sistemi birçok sorunla karşı karşıyadır. Bu sorunları genel olarak; özerklik ve vesayet sorunu, kapalı sistem ve merkeziyetçi yapılanma, uzun vadeli planlama eksikliği, nitelikli personel sorunu şeklinde sıralamak mümkündür (Yüksel vd., 2008: 2-8). Türkiye’de uygulanan vesayet denetimi oldukça ayrıntılıdır. Yerel yönetimlerin yürütmeye ilişkin birtakım kararları, eylemleri, işlemleri, organları ve personeli üzerinde de denetim gerçekleştirilmektedir. Yapılan tüm bu denetimlerin amacı ise yerel yönetimleri göz altında tutma ve merkezle ilişkilerinde merkezi yönetimin egemenliğini korumaktır (Ulusoy ve Akdemir, 2006: 28-29).
Türkiye’de idare geleneksel olarak merkeziyetçi bir yapı çerçevesinde örgütlenmiştir. Bu tür örgütlenmenin bir sonucu olarak sorunların çözüm yeri hep başkent olmuştur. Merkez, geleneksel olarak yetkilerini elinde tutmaya çalışmış yerel yönetimlerle paylaşma yoluna pek gitmek istememiştir. Kamu hizmetlerine ilişkin olarak planlama, programlama, kaynak yaratma ve bunları hizmetlere tahsis etme ve uygulama bakımından çok sayıda tercihin yapılması ve kararların alınmasına ilişkin olarak yetkilerin merkezi yönetimce kullanılması hizmet sunumunda içinden çıkılmaz bir duruma neden olmaktadır (Güllüce, 2004: 134).
Türkiye’de kamu politikalarının oluşumuna bakıldığında, genellikle kısa vadeli, günü kurtarmaya yönelik politikaların üretildiği, daha doğrusu geçici tedbirler şeklinde bir yaklaşımın olduğu söylenebilir. Türkiye’de, genelde kamu yönetiminin, özelde yerel yönetimlerin içinde bulunduğu sorunların temel kaynaklarından birisinin bu eksiklik olduğu ifade edilebilir. Bugün yerel yönetimlerin ve diğer birçok kamu kurumunun, özellikle kaynak sıkıntısı içinde olduğu bilinmekte ve kaynakların arttırılması yönündeki istekler sık sık vurgulanmaktadır. Ancak mevcut kaynakların ne kadar verimli kullanıldığı üzerinde çok fazla durulmamaktadır. Kaynakların verimli kullanım yöntemleri öğrenilmediği sürece ne kadar arttırılsa da yeterli olmayacağı açıktır.
Artan kentsel sorunlar karşısında ağır mali vesayet altında faaliyet göstermek durumunda olan yerel yönetimlerin içinde bulundukları çaresizlik bilinmektedir. Ancak gelir kaynaklarını arttırıcı düzenlemelerden önce, mevcut gelirlerin harcama şekli
üzerinde durulmalıdır. Farklı kurumların kentlerde benzer işlemleri koordinesiz biçimde ayrı zamanlarda gerçekleştirerek kamu kaynaklarının savurganca harcanması sık karşılaşılan bir uygulamadır. Dolayısıyla, bu noktada uzun vadeli planlama ve kurumlar arasındaki koordine eksikliği, açık biçimde kendini ortaya koymaktadır. Oysa bu şekilde günlük, plansız ve koordinesiz olarak gerçekleştirilen faaliyetlere yeterli kaynak bulmak, özellikle gelişmekte olan Türkiye için çok güçtür (Yüksel, 2004: 69).
3.3.1. Türkiye’de Yerel Yönetim Reform Yasaları ve Getirdiği Yenilikler
2002 yılı sonlarında başlayan kamu yönetimi reformları kapsamında mali yönetim, şeffaflık ve hesap verebilirlik, bürokratik süreçler, e-devlet, personel yönetimi, katılımcılık, etkinlik, verimlilik, stratejik yönetim, performans yönetimi, etik denetim vb. alanlardaki değişimler merkezi yönetim yanında yerel yönetimleri de etkilemiştir. Ayrıca, kamu yönetimi reformunun doğrudan yoğunlaştığı önemli alanlardan biri de yerel yönetimler olmuştur (Oktay, 2020: 199).
Belediyeler Kanunu, Büyükşehir Belediyesi Kanunu, İl Özel İdaresi Kanunu, Mahalli İdare Birlikleri Kanunu da dahil olmak üzere yerel yönetimlere dair bütün kanunlar 2004 yılından itibaren yenilenmiştir. Bu reform kanunlarıyla; kamu yönetimi merkezi ve yerel düzeyde birbirini tamamlamakta; ayrıca yetmiş yıldan eski belediye kanunlarının uygulanması sayesinde birikmiş sorunların düzenlenmesi suretiyle sistemi revizyondan geçirmektedir. Belediyelerin birleştirilmesi ve 6360 sayılı torba K anun’la 2004 yılında yasalaşan 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nda da yapılan önemli değişikler sonucunda 2014 yılında yürürlüğe giren büyükşehir belediyesi modelinin genişletilmesi mevzuat reform geçmişinde diğer bir önemli dönüm noktasıdır. Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemine geçiş yerel yönetimler açısından da yeni bir dönemin başlangıcıdır (AB-BMKP-İçişleri Bakanlığı, 2019: 10).
3.3.2. Belediye ve Büyükşehir Belediye Kanununun Getirdiği Yenilikler
Yeni yasal düzenlemelerle belediye ve büyükşehir belediyesi kurulması zorlaştırılmış; nüfus ve alan bakımından yeni ölçütler getirilmiştir. Nüfus ölçeğinin büyütülmesinin yanı sıra alan büyüklüğüne ilişkin de düzenlemeler yapılmıştır. Kuruluş bakımından belediyelerin ölçekleri büyütülmüş olup 2.000 nüfus ve merkeze 500 metrelik mesafe, yeni kanunla 5.000 nüfus ve merkeze 5.000 metrelik mesafe olarak değiştirilmiştir. Ayrıca belediyenin kuruluşu için en son aşamada gerekli olan cumhurbaşkanının onayı kaldırılmış ve belediyenin son aşamada müşterek kararnameyle
kurulacağı belirtilmiştir. 6360 sayılı K anun’a göre, belediyelerin sınırları belediye meclisinin kararı ve kaymakamın görüşü üzerine valinin onayıyla kesinleşir ve zorunlu nedenler dışında beş yıl süreyle sınırlar değiştirilemez. Bu çerçevede belediyelerin özerkliği arttırılmış, ölçekleri büyütülmüştür ve aşırı küçülmeleri önlenmiştir (Alıcı, 2007: 8; Canpolat, 2010: 44; Arslan, 2016: 316-328; Özgür ve Savaş Yavuzçehre, 2016: 905-906).
12 Kasım 2012 tarih ve 6360 sayılı Torba K anun’la Türkiye’de yerel yönetimler alanında önemli değişikler olmuştur. Aydın, Balıkesir, Denizli, Hatay, Malatya, Manisa, Kahramanmaraş, Mardin, Muğla, Tekirdağ, Trabzon, Şanlıurfa ve Van illerinde il sınırında büyükşehir belediyesi kurularak 16 olan büyükşehir belediyesi sayısı 29’a çıkmış iken; 6360 sayılı Kanun’da, mini değişiklik yapan 6447 sayılı K anun’la Ordu iline de büyükşehir belediyesi statüsü verilerek toplam büyükşehir belediyesi sayısı 2014 itibariyle 30 olmuştur ve Aralık 2020 itibariyle de 30 olarak devam etmektedir; ancak yenilerinin kurulması tartışmaları arasıra gündeme gelmektedir.
Büyükşehir belediyesinin tanımı “sınırları il mülki sınırı olan ve sınırları içerisindeki ilçe belediyeleri arasında koordinasyonu sağlayan; idari ve mali özerkliğe sahip olarak kanunlarla verilen görev ve sorumlulukları yerine getiren, yetkileri kullanan; karar organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişisi” olarak değiştirilmiş, büyükşehir belediyelerinin sınırları il mülki sınırları olarak genişletilmiş (ilçe belediye sınırları da bu ilçelerin mülki sınırları olarak yeniden belirlenmiş) ve bu kapsamda büyükşehir belediyelerine yeni görev ve yetkiler verilmiştir. Toplam nüfusu 750.000’den fazla olan illerin il belediyelerinin ayrı bir özel “kanun” ile büyükşehir belediyesine dönüştürülebileceği düzenlemesi getirilmiş ve illerin fiziki yerleşim durumları ve ekonomik gelişmişlik düzeyine ilişkin kriterler kaldırılmıştır (Gözler, 2013: 39; Karasu, 2013: 3).
Belediyelerin görev ve işlevleriyle ilgili olarak kent bilgi sistemi, şehir içi trafik, ticaretin geliştirilmesi, nüfusu 50.000’in üzerinde olan belediyelerde zorunlu olmak üzere kadın ve çocuk koruma evlerinin kurulması gibi yeni görevler eklenmiştir. Ayrıca bu K anun’un 14. maddesinde belediyeye, kanunlarla başka bir kamu kurum ve kuruluşuna verilmeyen mahalli müşterek nitelikteki diğer görevleri ve hizmetleri yapma ve yaptırma görevi de verilmiştir. Yine bu Maddede “belediye hizmetleri, vatandaşlara en yakın yerlerde ve en uygun yöntemlerle sunulur” denilerek açıkça subsidiarite (yerellik) ilkesi kabul edilmiştir (Alıcı, 2007: 9). Belediye teşkilatının yönetmeliklerle ortaya konan ve
düzensiz aralıklarla yenilenen norm kadro ilke ve standartlarına göre oluşturulmasına (Yüceyılmaz, 2016; Yüceyılmaz ve Özgür, 2018; 2019) ve bütçede personel giderlerine oransal kısıtlama getirilmiştir (Can, 2007: 64).
Yapılan reformlarla idari vesayet denetiminin, sadece hukukilik denetimi ve idari yargıyı harekete geçirme yetkisiyle sınırlı kalması sağlanması istenmiş; ancak yerel yönetimler üzerinde, kendilerine verilen yetkileri kötüye kullanmamaları için rasyonel bir denetim sistemi kurulmaya çalışılmıştır. 2003 sonrası yerel yönetimler yasa değişiklikleriyle merkezin idari vesayet yetkisi büyük oranda azaltılarak yerindelik denetimini de kapsayan onaylama, yürürlüğünü durdurma ve değiştirme yetkileri yerine hukuka uygunluk denetimi olan yargı denetimi getirilmiştir. Yerindelik denetimini sağlayan vesayet denetimi kural olarak kaldırılarak yerine hukuka uygunluk denetimi için yargıyı harekete geçirme yetkisi konmuştur (Şensoy, 2010: 227-228).
Yerel yönetimlerin performans açısından da denetleneceği belirtilmekte, bu amaçla yerel yönetimlerin stratejik plan ve performans programlarını hazırlamaları gerekmektedir. Yerel yönetimlerin performansı kurumsal performans ve personel performansı olmak üzere iki boyutta ele alınmakta ve planlama, denetim ve ödüllendirme şeklinde üç aşamalı olarak düzenlenmektedir. Kurumsal performans boyutunda yerel yönetimler öncelikle stratejik planlarını yapacaklar, bu plan stratejisine göre uygun olarak da bütçelerini hazırlayacaklardır. Yerel yönetimlerin yürütme organları her yıl bir önceki yıla ilişkin bir faaliyet raporu hazırlayacaklardır. Stratejik planlama sonrası hazırlanacak faaliyet raporları eski/mülga K anun’dakinden kapsam, içerik ve temel çatısı açısından radikal olarak farklıdır. Ayrıca yerel yönetimlerin işlem ve faaliyetleri, iç denetim kapsamında yürütme organınca görevlendirilen iç denetim elemanları tarafından, dış denetim kapsamında Sayıştay tarafından denetleneceği belirtilmiştir (Arıkboğa, 2007: 60 62).
3.4. BELEDİYELERDE STRATEJİK PLANLAMA VE PERFORMANS ESASLI