Belediyelerde stratejik plan hazırlanması, diğer kamu kurum ve kuruluşlarında olduğu gibi 5018 sayılı KMYKK ile zorunlu hale gelmiştir. Bu Kanun’un yanında mahalli idarelerin kendi ilgili kanunları olan 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu ve 5393 sayılı Belediye K anunu’nda stratejik planlama ve performans esaslı bütçelemeye dair hükümlere yer verilmektedir. İlgili kanunlara göre, 50.000’in üzerinde nüfusa sahip belediyeler bakımından stratejik plan hazırlanması yasal bir yükümlülüktür. 50.000’in altında nüfusa sahip belediyeler için stratejik plan hazırlanması isteğe bağlıdır.
Geçen dönem boyunca yerel yönetimler, ilki 2006 yılında, ikincisi 2010 yılında, üçüncüsü 2015 yılında, dördüncüsü ise 2020 yılında olmak üzere toplam dört stratejik plan hazırlamışlardır. Belediyeler ilk üç dönem stratejik planlarını 2006 yılında DPT tarafından hazırlanan “Kamu İdareleri İçin Stratejik Planlama Kılavuzu (İkinci Sürüm)” rehberliğinde hazırlamışlardır.
Kalkınma Bakanlığı Kamuda Stratejik Yönetim Çalışma Grubu Ön Raporunda Türkiye’nin kamu yönetiminde stratejik yönetim uygulamasında yaşanan sorunlar iki boyutta incelenmiş olup makro boyutta; sahiplenme, hesap verebilirlik, parçalı bürokratik yapı, bütçe hazırlama takvimi, bütçe ve yatırım kararlarında stratejik plana uygunluk, iç kontrol, iç denetim, dış denetim, üst politika belgeleriyle stratejik plan ilişkisi, stratejik plan-performans programı-bütçe ilişkisi, strateji geliştirme birimleri, faaliyet raporlarının niteliği olmak üzere on iki, mikro boyutta ise; üst yönetimin desteği, eğitim ve danışmanlık ihtiyacı, planların niteliği, iç ve dış katılımın sağlanması, stratejik plan- performans programı-bütçe ilişkisi, kurumlar arası bilgi ve deneyim paylaşımı, stratejik planların karar alma süreçlerinde kullanımı, izleme değerlendirme sistemi kurma,
kılavuzlar arasında dil birliği ve süreklilik olmaması ile tek kılavuz kullanımı olmak üzere on sorun tespit edilmiştir (Kalkınma Bakanlığı, 2012: 35-49). Bu sorunlardan stratejik plan-performans programı-bütçe ilişkisi sorunsalına yakından bakmak yararlı olacaktır. İlgili mevzuatta performans programlarının stratejik planları esas alması, bütçelerin de performans programlarına uygun olarak hazırlanması gerektiği ifade edilmektedir. Ancak uygulamada performans programlarının stratejik planlardan yararlanılmadan, plandaki amaç ve hedeflerle ilişki kurulmadan hazırlandığı gözlenmektedir. Bu ilişkinin kurulmasını sağlayacak bir yapı da bulunmamaktadır. Örneğin, Stratejik Planlama Kılavuzu ile Performans Programı Hazırlama Rehberi arasında bile bu ilişkiyi kurmayı sağlayacak bütünlük yoktur. İki belge de birbirinden kopuk biçimde aralarında kavram birlikteliği olmadan hazırlanmıştır. Süreçte yönlendirici kurumlar arasında var olduğu ifade edilen koordinasyon sorununun belgelere de yansıdığı görülmekte olup aynı sorun performans programı ile bütçe ilişkisinin kurulmasında da yaşanmaktadır. Uygulamada performans programı olmadan bütçe hazırlanabildiği için performans programları bütçe- yatırım kararlarının alınmasında değerlendirilmiyor olabilir. Kısaca stratejik plan, performans programı ve faaliyet raporlarının bütçe sürecine entegre edilemediği, 5018 sayılı KM YKK’nın istediği belgelerin üretildiği, ancak sürecin halen klasik bütçe mantığıyla sürdüğü söylenebilir ve bu durum arzu edilen bir sonuç ve süreç değildir.
Performans programları stratejik planların uygulanabilmesini sağlayacak en önemli belgelerdir. Bu nedenle performans programlarının mutlaka stratejik planlara dayalı olarak hazırlanmaları gerekir. Bütçelerin de performans programlarındaki amaç ve göstergelere dayanması bir başka gerekliliktir. Ancak uygulamada kamu idarelerinin en çok zorlandıkları konuların başında stratejik plana dayalı performans programı hazırlama ve bunu maliyetlendirerek bütçe oluşturma gelmektedir. Ayrıca, performans göstergelerinin de bütçede yer alması uygulamada yerine getiril(e)meyen bir diğer noktadır.
Stratejik yönetimin kamuda uygulanmasında karşılaşılan sorunlar bir başka araştırmada hukuksal, yapısal ve yönetsel olmak üzere üç kategoride toplanmaktadır. Hukuksal sorunlar; stratejik amaçların muğlak olması, çakışan stratejik amaçların olması, istihdam güvencesi, cari yıl bazlı bütçe, yapısal sorunlar; merkeziyetçi devlet yapısı, koordinasyon, üst yönetimin değişkenliği, siyasi kararlar, yönetsel sorunlar; üst yönetim desteği ve paydaş katılımı olarak sıralanmıştır (Sakin, 2018: 88-93).
2004 yılında yürürlüğe giren yerel yönetim kanunları kuruluşlara stratejik plan çalışmaları için yeterli hazırlanma ve kapasite oluşturma süresini öngörmemiş, seçim sonrasında planlarını yenileyecek yerel idarelerin plan hazırlama kararını almaları (3 ay) ve stratejik planlarını hazırlama (6 ay) sürelerinin kısalığı, mevcut stratejik planlama kılavuzunun yerel ya da merkezi bütün kurumlar için tek bir yöntem önermesi, stratejik planların yenilenmesi ve güncellenmesi konusunda kısıtlayıcı kuralların varlığı, stratejik planın izlenmesi ve değerlendirilmesinin yeterli düzeyde yapılamaması gibi sorunlarla karşılaşılmaktadır (Yılmaz ve Erkan, 2014: 67-69).
Türkiye’de Yerel Yönetim Reformu Sürecinin Kurumsallaşması (LAR, Local Administration Reform) Projesinde (3. Aşama) belediyelerin karşılaştığı zorluklar arasında çözüme ulaştırılmamış konulardan bahsedilmektedir. Kamusal mali yönetim çerçevesinde belediyelerden sorumlu hissetmedikleri sonuç ölçümleri geliştirmeleri istenmiştir. Sakinlerin yaşam kalitesinin artırılması ya da sürdürülebilir kalkınma hedeflerine yerel seviyede ulaşılması merkezi hükümet daireleri ile belediyelerin katmanları arasında koordine edilmiş bir çaba gerektirmektedir. Ancak, yerel yönetişim sistemi sonuç odaklı yönetim için gerekli araçları barındırmamaktadır. Yerel yönetimler buna ilaveten stratejik yönetim çerçevesinin uygulanması konusunda da zorluklarla karşılaşmaktadır. KM YKK’ya göre 50.000 nüfusun üzerinde olan belediyeler stratejik yönetim çerçevesi uygulamakla yükümlüdür. Ancak, on yıllık uygulama süreci bu konuda alelade sonuçlar elde edildiğini göstermektedir. Stratejik yönetim çerçevesinin planlama, programlama ve bütçe hazırlama fonksiyonları tutarlı şekilde çalışmamaktadır. Çevre ve Şehircilik Bakanlığı stratejik yönetim dahil olmak üzere yerel yönetimlere ilişkin devlet politikalarının uygulanması sorumluluğunu üstlenmiştir. Bakanlık yerel yönetimlerin genel faaliyetleri üzerine yıllık bir rapor hazırlamaktadır, ancak bu rapor KMYKK tarafından zorunlu tutulan belediyelerin performansına ilişkin yorumları içermemektedir. Stratejik yönetim çerçevesini uygulayan 246 adet belediye bulunmaktadır ve Bakanlık bunların ilerleyişini izlemek için kapasite inşa etmelidir (https://www.tr.undp.org).
5018 sayılı K anun’un 9. maddesinin 3. fıkrasına göre stratejik planlamayla ilgili usul ve esasların belirlenmesi hususunda DPT Müsteşarlığı yetkilendirilmiş iken, 2011 yılında DPT kapatılmış ve bu yetki yeni kurulan Kalkınma Bakanlığına geçmiştir. 2018 yılında Kalkınma Bakanlığı kapatıldığı için CHS’ye geçiş 16 Nisan 2017 tarihinde yapılan referandum ile gerçekleştirilen Anayasa değişikliğinin ardından 24 Haziran 2018 tarihinde yapılan Cumhurbaşkanlığı ve Milletvekili Genel Seçimleri sonucunda
Türkiye’de hem yasal hem de fiili olarak CHS olarak adlandırılan yeni hükümet sistemine geçilmiştir) ile birlikte 5018 sayılı K anun’un 9. maddesinde gerçekleştirilen değişiklik ile bu usul ve esasları belirleme yetkisi Cumhurbaşkanına verilmiştir. 24 Temmuz 2018 tarihinde 30488 sayılı R G ’de yayımlanan 13 numaralı “ Strateji ve Bütçe Başkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi” ile stratejik planlamaya dair hususlar SBB’nin görev alanına dâhil edilmiştir (Coşkun ve Pank Yıldırım, 2018: 13). Belediyelerin 2020 stratejik planları ise TC Cumhurbaşkanlığı Strateji ve Bütçe Başkanlığı tarafından ortaya konan “Belediyeler İçin Stratejik Planlama Rehberi” (2019) kılavuzluğunda hazırlanmıştır.
Türkiye’de yerel yönetimlerde ölçek, kapasite, model, kentsel ve kırsal altyapı, yerleşme ve yapılaşma sorunlarına katkı vereceği iddia edilen önemli bir değişiklik 12.11.2012 tarihinde kabul edilen 6360 sayılı K anun’la gelmiştir. Yerel yönetim sisteminde köklü değişiklikler hedefleyen özel/torba K anun’la büyükşehir belediyesi statüsü elde etmenin ana ölçütü il merkezinde asgari 750.000 nüfustan, il sınırlarında asgari 750.000 nüfus olarak belirlenmiştir. 3030 ve 5216 sayılı kanunlara nazaran 6360 sayılı Torba K anun’la büyükşehir belediyesi statüsü elde etme kolaylaşmış ve Türkiye’de büyükşehir belediyesi sayısı 30’a çıkmıştır. 6360 sayılı K anun’un M art 2014 yerel seçimlerine kadar işlerlik kazanmayan maddelerinin de 2014 yerel seçimlerinin hemen ardından Nisan 2014’ten itibaren yürürlüğe girmesiyle ülke nüfusunun % 70’ini aşan kısmı büyükşehir belediyesi sınırlarında yaşıyor hale gelmiştir (Özgür ve Savaş Yavuzçehre, 2016: 906).
6360 sayılı K anun’la oluşan büyük alan yönetimi, il düzeyinde fiziki planların yanı sıra ekonomik, sosyal ve kültürel planlamaları da içeren bir “tümleşik stratejik plan” yapılması için verimli bir zemin sunmaktadır (Genç, 2014: 22).
Yerel yönetim mevzuatındaki değişimin bir kısmı CHS ile yerel yönetim mevzuatının uyumlaştırılmasına yönelik olarak yetkili makamların güncellenmesi şeklinde gerçekleşmiştir. Değişikliklerin bir kısmı ise yerel yönetimlerin işleyişine yönelik idari ve yargısal karar alma süreçlerini kapsayacak şekilde sağlanmıştır. Bu çerçevede yerel yönetimler açısından yeni bir kurumsal durum ve hafıza oluşturulmasına yönelik olarak iki temel Bakanlık yerel yönetimlerle doğrudan ilişkilendirilmiş, yerel yönetimlerin çalıştığı İçişleri Bakanlığı yanında CHS ile Çevre ve Şehircilik Bakanlığı da devreye girmiştir. Yerel yönetimlerle ilişkili bakanlıklar olarak belirlenen İçişleri ile Çevre ve Şehircilik Bakanlıkları arasında bir anlamda yerel yönetimler paylaştırılmıştır.
Örneğin İl özel idareleri ve köy yönetimleri İçişleri ile belediye yönetimleri ise Çevre ve Şehircilik Bakanlığı ile ilişkili kılınmışlardır. Belediye bütçesi ile muhasebe işlemlerine ilişkin yönetmelik Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca çıkarılacaktır (Öner, 2019: 328-330).
CHS kapsamında Cumhurbaşkanlığı tarafından 1 nolu Cumhurbaşkanı kararnamesi yayımlanarak (2018) Cumhurbaşkanlığı Ofisleri ve Cumhurbaşkanlığı Politika Kurulları resmi olarak oluşturulmuştur. Yerel yönetimlere ilişkin en dikkat çekici husus doğrudan Cumhurbaşkanına bağlı olarak kurulan, politika ve strateji önerisi verme yetkisi bulunan Yerel Yönetimler Politika Kuruludur. Yerel Yönetimler Politika Kurulu yerel yönetimlerin aksayan yönlerini gidermek, yerel yönetimlerin gelişimini ve kalkınmasına yönelik politika önerilerini geliştirerek Cumhurbaşkanına sunmakla görevlendirilmiştir. Diğer bir ifadeyle, yerel yönetim politika kurulunun çalışma ya da raporları tavsiye niteliğinde Cumhurbaşkanına sunulmaktadır (Akman, 2019: 2503; İzci ve Yılmaz, 2019: 385-387).
3.7. BELEDİYELERDE PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEME, YAŞANAN