Kılavuz ve Rehberler

Kamu kurum ve kuruluşlarında stratejik planlama ve performans esaslı bütçe hazırlamaya ve denetime ilişkin çeşitli kılavuz ve rehberler yayımlanmıştır. Aşağıda bunlardan stratejik planlama ve performans esaslı bütçeleme süreciyle ilgili olduğu düşünülen bazıları üzerinde durulmaktadır.

3.5.3.1. Kamu İdareleri İçin Stratejik Planlama Kılavuzu

DPT tarafından kamu idarelerine stratejik planlama sürecinde yol göstermek amacıyla 2003 yılında “Kamu İdareleri İçin Stratejik Planlama Kılavuzu” hazırlanmış ve

2006 yılında Kılavuzun ikinci sürümü uygulamaya konmuştur. İkinci sürümden elde edilen deneyimler çerçevesinde, odağına merkezi kamu idarelerini alarak geliştirilen Kılavuz, 2018 yılında SBB tarafından üçüncü sürüm olarak yayımlanmıştır. Stratejik planlama konusunda elde edilen deneyimler ve kamu idareleri arasındaki farklılıklar göz önünde bulundurularak kamu idareleri için Kılavuz; üniversiteler, belediyeler ve kamu sermayeli işletmeler için ise ayrı ayrı rehberler hazırlanmıştır (TC Cumhurbaşkanlığı Strateji ve Bütçe Başkanlığı, 2019: 2).

Çok farklı alanlarda faaliyet gösteren kurumlar için tek kılavuz sorununa bu şekilde bir çözüm bulunmuştur. 2018 yılından itibaren dört farklı kılavuz/rehber ilgili kurumlara yol göstermektedir: 1-Kamu Sermayeli İşletmeler İçin Stratejik Planlama Rehberi, 2-Kamu İdareleri İçin Stratejik Planlama Kılavuzu (3. Sürüm), 3-Üniversiteler İçin Stratejik Planlama Rehberi 4-Belediyeler İçin Stratejik Planlama Rehberi.

Belediyeler için Stratejik Plan Hazırlama Rehberi açısından değerlendirme yapıldığında, rehberin 2006 yılında hazırlanan Kamu İdareleri İçin Stratejik Plan Kılavuzuna kıyasla önemli farklılıklar ve yenilikler getirdiği görülmektedir. Rehber, önceki uygulamalardan farklı olarak stratejik planın sorumluluk ve hesap verme alanlarında yeni bir bakış açısı getirmiştir. Buna göre, rehberin getirdiği en önemli yaklaşım, katılımcılığa yaptığı vurgudur. Belediye içi planlama kademesinde, stratejik plan ekibince hazırlanan çalışmaların her birinin, strateji geliştirme kurulu onayından geçecek olması, kurul üyeleri göz önüne alındığında, operasyonel düzeydeki faaliyet ve proje hedefleri ile idare düzeyindeki stratejilerin uyumlaştırılması, bütünleştirilmesi, tarafların birbirini anlaması açısından önemli bir yeniliktir. Rehberin getirdiği diğer önemli bir yaklaşım, stratejik planlama sürecinin üç ana kademesinden biri olan durum analizi ile diğer kademeler arasında neden-sonuç ilişkisini kurması, durum analizini salt niceliksel verilerin paylaşıldığı bir alan olmaktan çıkarmasıdır. Rehberin getirdiği bir diğer yaklaşım ise risk değerlendirme ve yönetimi sürecini stratejik planlama sürecinin temeli haline getirmesidir. Son olarak Rehberin getirdiği diğer bir önemli yaklaşım ise hedef kartlarının oluşturulacak olmasıdır (İpek Şahin ve Akman, 2019: 369).

3.5.3.2. Performans Esaslı Bütçeleme Rehberi

Stratejik yönetim sürecinde stratejik planlardan sonra, planlarla bütünlük içinde hazırlanması gereken performans esaslı bütçeler için Maliye Bakanlığı BÜMKO Genel Müdürlüğü tarafından Aralık 2004’te “Performans Esaslı Bütçeleme Rehber Taslağı”

Rehberin amacı performans esaslı bütçelemeye ilişkin kavram ve yöntemleri açıklamak, kamu idarelerinin performans programları ile faaliyet raporlarını hazırlarken uymaları gereken hususları belirlemek, performans göstergelerinin sınıflandırılması ve göstergelerde bulunması gereken özellikleri tespit etmek, performans bilgi sistemi ve performans değerlendirmesi hakkında bilgiler vermektir. Tüm anlatımlar uygulama örnekleriyle de desteklenmektedir.

3.5.3.3. Kamu İç Denetim Rehberi

Türkiye’de kamu iç denetçilerinin performans denetimini nasıl gerçekleştirecekleri, önce 2008 yılında çıkartılan Kamu İç Denetimi Rehberinde genel olarak, daha sonra bu rehberin 2013 yılında güncellenen halinde kısmen ve nihayet 2016 yılında ayrı bir rehber olarak yayımlanan Kamu İç Denetçileri İçin Performans Denetimi Rehberinde (KİD PDR) tüm yönleriyle ve uygulama örnekleriyle açıklanmıştır.

Dünyada ilk kez iç denetim bakış açısıyla kamu iç denetçileri için hazırlanan iç denetim rehberi 18/02/2016 tarihli ve 2 sayılı İDKK kararıyla uygulamaya konulmuş olup tam adı (Türkiye) Kamu İç Denetçileri İçin Performans Denetimi Rehberidir. Rehber, iç denetim birimlerinin performans denetimi faaliyetlerinde takip etmeleri gereken usul ve esaslar ile önerilen iyi uygulama yöntemlerinden oluşmaktadır. Rehber eki olarak “Kamu İç Denetçileri İçin Performans Denetimi Rehberi Vaka Çalışmaları” ayrıca yayımlanmıştır (Kebeli, 2020: 17-18). Böylece Türkiye’de iç denetim sisteminin daha etkili ve uygulama birlik ve bütünlüğü içerisinde yürütülmesinin sağlanması istenmiştir.

5018 sayılı K anun’la getirilen stratejik yönetim anlayışı, kamu mali karar alma süreçlerinin etkinleştirilmesinde üst politika belgelerine uyumlu stratejik plan ve performans programlarının hazırlanmasını ve uygulamaların bu planlara uygun olarak yönetilmesini gerekli kılmaktadır. Bu dokümanlarda yer verilen amaçlara ulaşma düzeyi bakımından üst yöneticiler sorumlu kılınmakta ve bu sorumluluklarını yerine getirme düzeylerini faaliyet raporları aracılığıyla açıklamaktadırlar. İç denetim faaliyetinin üst yönetime sağladığı güvence verme ve danışmanlık fonksiyonu ile pozitif değer yaratması beklenmektedir. İç denetim faaliyetinin üst yönetime diğer bir katkısı performans ölçüm yöntemleri ve performans göstergelerinin belirlenmesi sürecinde ortaya çıkmaktadır. h azırlanm ıştır. R e h b e r p erfo rm an s esaslı b ü tçe lem e sistem ini açıklayan ilk kapsam lı k ılav u z n iteliğ in i taşım ak tad ır.

Nitekim önceden belirlenmiş bu göstergelerin yeterli şekilde tanımlanıp tanımlanmadığı önem arz etmektedir (Acar ve İpek Şahin, 2014: 272-274).

3.5.3.4. Performans Programı Hazırlama Rehberi

Stratejik planların yıllık uygulama dilimlerini oluşturan ve planlarla bütçeler arasında bağ kurulması amacıyla hazırlanan performans programlarının hazırlanması aşamasında kamu idarelerine yol göstermek, yardımcı olabilmek ve uygulamada bir standart oluşturmak amacıyla Hazine ve Maliye Bakanlığı BÜMKO Genel Müdürlüğü tarafından Temmuz 2008’de hazırlanmıştır.

Performans programı, stratejik plan ile bütçe arasındaki bağın kurulmasını sağlayan bir belgedir. Bu kapsamda, performans programında, stratejik planlarda yer alan orta ve uzun vadeli amaç ve hedeflere ilişkin yıllık hedefler, söz konusu hedefleri gerçekleştirmek üzere belirlenen faaliyet ve projelerle bunların kaynak ihtiyacı yer almaktadır. Performans hedeflerine ne derece ulaşıldığını ölçmek, izlemek ve değerlendirmek üzere oluşturulan performans göstergelerine de bu programlarda yer verilmektedir. Stratejik planla temel amaç kurumsal önceliklerin, amaç ve hedeflerin ulusal ve bölgesel plan başta olmak üzere diğer plan metinleriyle ilişkisini kurmak olarak belirlenmişken planla bütçe arasındaki ilişkinin kurulması ise performans programı çerçevesinde öngörülmektedir.

3.5.3.5. Performans Denetimi Rehberi

Sayıştay Başkanlığı tarafından Performans Bilgisi Denetimi Rehberinde değişiklik yapma ihtiyacı üzerine, kurulan komisyon marifetiyle hazırlanan “Performans Denetimi Rehberi” Denetim Planlama ve Koordinasyon Kurulunun 02.12.2014 tarih ve 2014/14 sayılı toplantısında görüşülerek kabul edilmiş ve 15.12.2014 tarihinde Sayıştay Başkanı tarafından onaylanarak yürürlüğe girmiştir.

5018 sayılı K anun’la performans esaslı bütçelemenin uygulamaya konulmasının ardından 2010 yılında 6085 sayılı K anun’un yürürlüğe girmesiyle Sayıştay’ın denetim görev ve yetkisi değiştirilmiştir. 6085 sayılı K anun’un 36 ncı maddesi uyarınca Sayıştay’ın denetim görevleri, “düzenlilik denetimi” ve “performans denetimi”ni kapsamaktadır. Performans denetimi, hesap verme sorumluluğu çerçevesinde idarelerce belirlenen hedef ve göstergelerle ilgili olarak faaliyet sonuçlarının ölçülmesi suretiyle gerçekleştirilir.

Performans denetiminin temelini idarelerin üreteceği performans bilgisi oluşturmaktadır. İdarelerin performans bilgisinin incelenmesi sonucu kurumsal performans hakkında ortaya çıkan bulgular performans denetimi aracılığıyla raporlanır. Ayrıca denetimin genel esaslarını belirleyen 6085 sayılı K anun’un 35 inci maddesi yerindelik denetimi yapılamayacağını, idarenin takdir yetkisini sınırlayacak ve ortadan kaldıracak karar alınamayacağını düzenlemektedir. Bu rehber, 5018 sayılı Kanun ve 6085 sayılı K anun’un gerekliliklerini yerine getirmek üzere Sayıştay’ın uygulayacağı denetim metodolojisini ortaya koymaktadır (Sayıştay , 2014: 5-9).

3.6. BELEDİYELERDE STRATEJİK PLANLAMA, YAŞANAN SORUNLAR VE