Performans Esaslı Bütçeleme Sisteminin Tamamlayıcı Unsurları

Performans esaslı bütçeleme sisteminin tamamlayıcı unsurları; çok yıllı bütçeleme, tahakkuk esaslı muhasebe sistemi ve analitik bütçedir. Aşağıda her bir unsur kısaca açıklanmaktadır.

2.2.6.I. Çok Yıllı Bütçeleme Sistemi

1980’li yılların ikinci yarısından itibaren gelişmiş ülkelerin birçoğu, bütçe sistemlerinde ciddi reformlar gerçekleştirmişler ve mali sistemlerini yeniden yapılandırmışlardır. 1990’lı yılların başından itibaren de, Dünya Bankası’nın ülkelerin kamu mali yönetimleriyle ilgili olarak önerdiği politikalarda değişim süreci yaşamasına paralel olarak, gelişmekte olan ve geçiş aşamasındaki ülkeler de bütçeleme süreçlerinde önemli reformlar yapmışlardır. Bu reformların başında da Orta Vadeli Harcama Sistemi (Medium Term Expenditure Framework - MTEF) olarak adlandırılan ve çok yıllı (üç yıl) bütçe projeksiyonlarına dayanan bir kamu kaynak kullanım sistemi gelmektedir. Bu sistemle makro disiplinin sağlanması, stratejik önceliklere göre kamu kaynaklarının dağıtılması ve bu kaynakların uygulamada etkin ve verimli şekilde kullanılmasını temin etmek amaçlanmaktadır (Arslan, 2004: 1).

Çok yıllı bütçe kısaca, çok yıllı bir süreç için devlet gelirlerini ve ödenek miktarlarını belirleyen, tahmin eden bütçedir. Geniş anlamıyla çok yıllı bütçeleme, yıllık bütçe sürecinin harcama ve gelir tahminlerini çok yıllı bir anlayış içinde değerlendiren, hatta çok yıllı bir mali plan öneren, politika-plan-bütçe ilişkisini gerçekleştirmeyi amaçlayan bütçe kavramını ifade etmektedir. Bütçe tüm kesimler için geleceğe yönelik bir projeksiyon çizmektedir (Doğan, 2008: 18).

Performans odaklı bir yönetim biçiminin kaynakların etkin, etkili ve verimli kullanımında, mal ve hizmet üretiminin tüm aşamalarında plan ve projelerin temelinde yer alması kurumsal hedef ve stratejik planların ortaya konmasıyla mümkün olmaktadır. Bu planların ortaya konması, yürütülüp uygulanması ile sonuçların değerlendirilmesi yıl bazında yapılan bütçeler ile mümkün olamamakta; bu nedenle orta ve uzun vadeli mali planlarla çok yıllı bütçelerin oluşturulması gerekmektedir (Öztornacı, 2014: 91).

Stratejik planlamanın doğru gerçekleşmesi durumunda çok yıllı bütçelemeden beklenen faydalar sağlanmış olacaktır; ancak, sadece stratejik planın hazırlanıp uygulanması yeterli olmayacaktır. Kamu kurumu kendisine tahsis edilen ödenekleri etkin ve verimli harcamalıdır. Ödeneklerin bu anlamda harcanmasında harcama sürecinin sağlıklı işlemesi de önemli bir konudur. Harcama sürecinde kamu alımlarının yapılmasında ihale sisteminin de etkin uygulanması ve kaynakların doğru işe doğru şekilde harcanması gerekir. Bu sağlanmazsa o zaman kaynakların etkin kullanımı için geliştirilen çok yıllı bütçeleme sistemi ve stratejik planlama çalışması bir yerden sonra eksik kalacaktır (Çetinkaya, vd., 2011: 141).

2.2.6.2. Tahakkuk Esaslı Muhasebe Sistemi

Tahakkuk esaslı devlet muhasebesinde nakit esasındaki gelirin fiilen tahsil edilmesi ve giderin fiilen ödenmesi yerine, işlemler ortaya çıktıkları anda kayıtlara geçirilmektedir. Nakit olarak tahsil edilip edilmediğine bakılmaksızın mali yıl boyunca tahakkuk eden ve genel kabul görmüş muhasebe kurallarına göre gelir kabul edilen işlemler gelirler hesabına kaydedilmektedir. Nakit olarak ödenip ödenmediğine bakmadan mali yıl boyunca tahakkuk eden giderler de giderler hesabına geçirilmektedir. Böylece, tahakkuk eden gelir ve giderler doğdukları mali yıl hesaplarında ve raporlarında rahatlıkla görülebilmektedir (Dayar ve Esenkar, 2008: 273).

Bu sistemde, nakit esasının uygulandığı dönemlerde izlenemeyen veya farklı hesaplarda dağınık olarak takip edilen devletin bütün alacak, borç ve varlık kalemleri kolaylıkla izlenebilmekte ve raporlanabilmektedir. Ayrıca, dönem sonu itibariyle bütün hesaplar kapatılmakta ve devletin faaliyet sonuçlarını gösteren mali tablolar üretilmektedir. Tahakkuk esaslı devlet muhasebesi sistemi, kamu mali yönetimine getirdiği yenilikler ile kamuda denetim fonksiyonunun işlevselliğini artıracak ve dolayısıyla hesap verebilirliği güçlendirecektir (Öz, 2008: 61-62).

Tahakkuk esaslı muhasebe sistemi; tüm sosyal baskı gruplarının ve kamuoyunun devlet muhasebe sisteminden ve performans esasına dayalı bütçeleme sisteminden beklentilerine cevap verebilir (Taşdemir, 2007: 39), devletin sahip olduğu mal varlıklarını tespit etmek ve değerlemek suretiyle kayıt altına alarak performans esaslı bütçenin ve analitik bütçe sınıflandırmasının ihtiyaç duyduğu maliyet bilgilerini de sağlayabilir (Demirtaş, 2008: 58).

Tahakkuk esaslı muhasebe sistemi bütçe uygulamasının temelini oluşturmakta ve bütçeden beklenilen fonksiyonların yerine getirilmesi, bütçe uygulama sonuçlarının izlenmesi için gerekli altyapıyı sunmaktadır. Ayrıca, mali saydamlık, hesap verme ve performans ölçümünün esasını oluşturan tahakkuk esaslı muhasebe sistemi performans yönetimine önemli katkılar sağlaması açısından performans esaslı bütçe ile ilişki içerisindedir ve söz konusu amaçlara ulaşmayı sağlayan araçtır (Öçalan, 2012: 74).

2.2.6.3. Analitik Bütçe Sınıflandırması

Kökeni Fransızca olan analitik kelimesi, Türkçe’ye de geçmiş olup “çözümlemeli, çözümlemeye dayanan, tahlil” anlamlarında kullanılmaktadır. Analitik Bütçe Sınıflandırması, analitik kelimesinin anlamına uygun olarak çözümlemeye ve tahlile dayanan bir bütçe sınıflandırmasını ortaya koymaktadır (Altıntaş, 2012: 61).

1980 sonrası dönemde ekonomide görülen liberalleşme akımı bütçe sistemine de yansımıştır. Bu dönemde normal kamu gelirlerinin kamu giderlerini karşılayamaması, uluslararası ekonomik ve mali ilişkilerin artması nedenleriyle 1995 yılında “Kamu Mali Yönetimi Projesi” kapsamında ulusal ve uluslararası karşılaştırmalara imkân verecek, ölçme ve analiz yapmaya elverişli bir bütçe kod yapısının oluşturulması konusunda çalışmalara başlanmıştır. Bu kapsamda International Monetary Fund (IMF, Uluslararası Para Fonu) uzmanlarının da yardımlarıyla GFS (Devlet Mali İstatistikleri) ve A B ’de uygulanan ESA ’95 (Avrupa Muhasebe Sistemi) kod yapısına uyumlu bir bütçe kod yapısı olan analitik bütçe sınıflandırması, ilk defa 2004 yılında konsolide bütçe kapsamındaki idarelerin bütçelerinde uygulanmıştır. Mahalli idareler, sosyal güvenlik kurumları, düzenleyici ve denetleyici kurumlar ile özel bütçeli idareler ise 2006 yılından itibaren bu sınıflandırma sistemine göre bütçelerini hazırlamaktadırlar (Uğur, 2012: 50).

Analitik bütçe sınıflandırması; kurumsal sınıflandırma, fonksiyonel sınıflandırma, ekonomik ve finansman tipi sınıflandırma şeklinde dört farklı sınıflandırmaya imkan sağlamaktadır. Söz konusu analitik bütçe sınıflandırma tekniği program sorumlularının tespit edilmesi ve birim maliyetlerin hesaplanmasına olanak sağlamaktadır (Maliye Bakanlığı, 2003: 4). Bu da hesap verebilirliği ve maliyetlerin harcama kalemleri bazında takip edilip düşürülebilmesi açısından kolaylık sağlamaktadır.

Kurumsal sınıflandırma ile performans değerlendirmesi sonucunda ortaya çıkacak sorumluluklarla harcama birimi ilişkisi belirlenebilmektedir. Stratejik planlarda yer alan kurumsal amaç ve hedefler ile performans bilgisi ve bütçe arasındaki ilişkinin kurulması

neticesinde ortaya çıkan sorumluluklar yine kurumsal sınıflandırmayla sağlanabilmektedir. Fonksiyonel sınıflandırma sektör tavanlarının belirlenmesine imkân sağlayarak, ulusal düzeyde belirlenen politika ve hedeflerle ilgili sektörlere ne kadar kaynak tahsisi yapıldığının tespiti mümkün olmaktadır. Ayrıca söz konusu üst politika belgelerinde yer alan öncelikli hedeflerle ilgili sektörlere gerekli kaynak tahsisinin yapılıp yapılmadığının da tespiti yapılabilmektedir. Ekonomik sınıflandırma, kurumsal amaç ve hedeflere ulaşmak için hangi girdilerin kullanıldığı konusunda yol gösterici olmaktadır. Ayrıca kamu idarelerinde yürütülen faaliyetlerin maliyet-fayda analizi detay bazda personel, mal ve hizmet alımı, sermaye giderleri ve transferler gibi harcama kalemleri üzerinden yapılabilmektedir (Kurnaz, 2010: 50-51).

Analitik bütçe sınıflandırma sistemine geçilmesiyle bütçe sistemindeki sınıflandırma sorunu çözülerek harcamayı yapan kurumların ve sorumluların tespitini sağlamak mümkün olabilmiştir. Ayrıca analitik bütçe sınıflandırmasına geçiş bütçe sisteminde elde edilen verileri uluslararası verilerle karşılaştırma olanağı getirmiş ve performans esaslı bütçeleme sayesinde çok yıllı bütçelemenin uygulanması kolaylaşmıştır (Öçalan, 2012: 48). Çok yıllı bütçelemenin ileriki yılları tahminler olup çeşitli olağandışı gelişmeler nedeniyle gelir ve/veya gider yönünde değişikliklere açık bulunmakta olsa da, geleceğe yönelik bütçe tahminleri yapmak işlerin daha gerçekçi olarak planlanması açısından uygun ortam sağlamaktadır.