Tezin bu bölümünde öncelikle performans kavramı tanımlanmakta daha sonra performansla ilgili kavramlardan olan performans ölçümü / yönetimi / değerlendirilmesi / denetimi ana hatlarıyla ele alınmaktadır. Türkiye uygulamasında stratejik yönetim sisteminin bütçeleme tekniği olan performans esaslı bütçeleme kavramı ise tüm yönleriyle ve ayrıntılı biçimde irdelenmektedir. Stratejik planlama-performans esaslı bütçe ilişkisi incelenerek bölüm sonlandırılmaktadır.
2.1.1. Performans Kavramı
Performans kavramı, insan faaliyetinin hemen hemen tüm alanlarında yaygın olarak kullanılmaktadır ve son yıllarda giderek artan bir ilgi görmüştür. Performans, ölçüm araçları üzerindeki pek çok eleştirel düşünceyi açıklayan öznel bir gerçeklik algısıdır. Performans alanında uluslararası düzeyde çok sayıda çalışma, ekonomiyi küresel olarak kasıp kavuran ve işletmelerin karlılık alanında sürekli bir iyileştirme ihtiyacına yol açan finansal krizden kaynaklanmaktadır. Örgütsel performans aşağıdaki gibi kavramlarla karıştırılır: verimlilik, etkililik, etkinlik, ekonomi, kazanç kapasitesi, kârlılık, rekabetçilik, vb. Bu nedenle, performans kavramının net ve kesin bir tanımı üzerinde giderek daha fazla ısrar edilmektedir (Elena-Iuliana ve Maria, 2016: 179).
Performans kavramının tanımı, kuruluşların misyon, vizyon ve stratejilerine göre farklılık gösterebilmektedir. Performans, hem doğru işleri yapmak (doing the right things) hem de işleri doğru yapmaktır (doing things right). Örgütsel performans, stratejik yönetimin en önemli yapı taşıdır (Atağan, 2010: 5).
Çok genel bir tanımlamayla, performans, kişi ya da kurumun amaçlarına ulaşmak için sergilediği çabaların, amaçlara ulaşmadaki etkinliğinin göstergesidir. Dolayısıyla, performans kişi ya da kurumun mali, beşeri ve fiziki kaynaklarını amaçlar doğrultusunda ne kadar etkin ve verimli kullandığını belirleyen bir kavramdır. Aynı zamanda performans, her bir organizasyon için mevcut durumun tespitinde ve sonraki dönemlerde nerede olunması gerektiğinin belirlenmesinde kullanılan bir durum analizi niteliğindedir (Zeytinoğlu, 2010: 44).
Performans, yöneticileri şu anda en uygun eylemleri gerçekleştirmeye yönlendirecek ve gelecekte performans gösteren organizasyonu yaratacak tüm süreçlerin toplamıdır. Başka bir deyişle, performans, yarın ölçülecek değer sonucuna götüren şeyi bugün yapmaktır (Neely vd., 2002: 68).
2.1.2. Performans Ölçümü
Planlama, kararlar, eylemler ve sonuçlar arasında bağlantı kurma ihtiyacı, kurumsal performansın ölçülmesine önemli bir ilgi uyandırmıştır. Kuruluşlar performanslarını ölçmek ve ilgili kurum, kuruluş ya da kişilere sunmak için önemli miktarda kaynak ayırmışlardır.
Sayıştay’ın Performansın Ölçümüne İlişkin Ön Araştırma Raporunda performans ölçümü “bir kurumun önceden belirlenen amaçlara ve hedeflere göre ortaya çıkan ürünleri, hizmetleri ve/veya sonuçları birlikte değerlendirmeye yönelik analitik bir süreç, bir kurumun kullandığı kaynakları ürettiği ürünleri ve hizmetleri, elde ettiği sonuçları takip etmesi için düzenli ve sistematik biçimde veri toplaması, bunları analiz etmesi ve raporlaması sü reci’ (Sayıştay, 2002: 6) olarak tanımlanmaktadır. Bititci de benzer bir şekilde, performans ölçümünü, “bir eylemin performansına ilişkin bilgileri toplama, analiz etme ve raporlama süreci ” biçiminde tanımlamaktadır (Bititci, 2015: 17-19).
Performans ölçümü, kamu kurumlarında karar vericilere, optimal hizmet bileşiminin seçilmesi, hizmetin kalitesinin artırılması, eksik yönlerin görülmesi, hesap verilebilirliği artırma, vatandaş odaklı hizmet sunumu ve bütçe denkliğinin sağlanması gibi konularda yardımcı olmaktadır. Performans ölçümünde kurumlar, verimlilik, etkinlik, etkililik ve kalite gibi ölçütleri kullanmakla birlikte hizmet üretiminde kendi faaliyet alanlarıyla ilgili bir takım kriterler belirleyerek bunları bir gösterge olarak kullanabilmektedirler (Sağbaş vd., 2011: 19-20).
Behn (2003: 588) kamu yöneticilerinin performans ölçümü yapmaları için sekiz neden olduğunu belirtmektedir:
Tablo 4: Kamu Yöneticilerinin Performansı Ölçmek İçin Sekiz Nedeni
Amaç Performans Ölçüsünün Cevaplanmasına Yardımcı
Olabileceği Soru
Değerlendirmek Kurumum ne kadar iyi performans gösteriyor?
Kontrol etmek Astlarımın doğru şeyi yaptığından nasıl emin olabilirim?
Bütçelemek Kurumum halkın parasını hangi program, kişi ya da projelere
harcamalı?
Motive etmek Hat personelini, orta düzey yöneticileri, kar amacı gütmeyen ve kâr amacı güden ortak çalışanları, paydaşları ve vatandaşları performansı iyileştirmek için gerekli olan şeyleri yapmaya nasıl motive edebilirim?
Desteklemek Siyasi üstleri, yasa koyucuları, paydaşları, gazetecileri ve vatandaşları, kurumumun iyi bir iş çıkardığına nasıl ikna edebilirim?
Kutlamak Başarıyı kutlamanın önemli örgütsel ritüeline hangi başarılar
layıktır?
Öğrenmek Ne neden çalışıyor ya da çalışmıyor?
Geliştirmek Performansı geliştirmek için kim tam olarak neyi farklı
yapmalıdır?
Kaynak: Behn, 2003: 588
2.1.3. Performans Yönetimi
Geniş anlamda performans yönetimi OECD (Organization for Economic Co- operation and Development, İktisadi Kalkınma ve İşbirliği Örgütü) (2004: 5) tarafından şöyle tanımlanmıştır: “Performans bilgileri üretilmesini, bu bilgilerin değerlendirilmesini, performansın izlenmesini ve performansın raporlanmasını kapsamaktadır. Performans yönetiminde, perform ans hedefleri ve amaçları tanımlıdır, yöneticiler yönetsel esnekliğe sahiptir, oluşturulan h ed ef ve amaçlara ulaşmak için performans ölçülüp raporlanmaktadır ve ulaşılan sonuçlar devlet faaliyetlerinin finanse edilmesi ile kamu yönetiminde bir ödül ceza sisteminin yürütülmesinde kullanılmaktadır.”
Aguinis’e (2007: 2) göre, performans yönetimi; birey ve ekiplerin performanslarının tanımlanması, ölçülmesi, geliştirilmesi ve örgütlerin stratejik amaçlarıyla uyumlu hale getirilmesi sürecidir. Performans yönetimi, karar verme için performans bilgilerini birleştiren ve kullanan bir yönetim tarzıdır.
Performans yönetimi alanında yirminci ve yirmi birinci yüzyılda ortaya çıkan akım ve görüşler aşağıda tablo halinde özetlenmektedir.
Tablo 5: Yirminci ve Yirmi Birinci Yüzyılda Performans Hareketleri
Performans Zaman
Tanımlama
Hareketi Ölçeği
Sosyal Araştırma 1900’ler- Sosyal reformcuların sosyal sorunlarla ilgili Hareketi 1940’lar gerçeklere ihtiyacı vardı.
Bilimsel yönetim ve Hükümetin, adhokrasi yerine bilimsel bir Yönetim Bilimi yaklaşıma ihtiyacı vardı.
Maliyet Muhasebesi Büyük şirketler ve Hükümetler, yönetim ve şeffaflık için ürün ve hizmetlerin maliyetleri hakkında bilgi sahibi olmalıydı.
Belediye Araştırma
Bürosu ve yavruları Önceki üç hareketin pratikte sentezi
Performans 1950’ler Bütçe sürecindeki dikkatin girdilerden, çıktılara ve Bütçeleme
1960’lar hedeflere kayması
1970’ler Yönetici kontrol gündemi ile sıklıkla örtüşmesi. Sosyal göstergeler 1960’lar Refah devletinin sosyal mühendisliği
1970’ler
Yeni Kamu Yönetimi 1980’ler Dünya çapında kamu sektörleri baskı altında ve (Performans
1990’lar performans stratejilerini benimsiyor Bütçelemenin ikinci
jenerasyonu) 2000’ler Performans Bütçeleme en azından retorikte seçildi Kanıta Dayalı Kamu 1990’lar İdeoloji ve fikirden ziyade araştırma ve göstergeler Politikası
2000’ler politikayı desteklemelidir.
Revizyonizm 2010’lar Birkaç ülkede performans yönetimi çerçevelerinin gözden geçirilmesi ve revize edilmesi (Avustralya, Hollanda, Birleşik Krallık ve ABD)
Kaynak: van Dooren vd., 2015: 51
Performans yönetiminde, kuruluşun bütün birimleriyle birlikte, mal ve hizmet üretimi açısından şu anda hangi seviyede olduklarını, daha iyi bir seviyeye ulaşıp ulaşamayacaklarını ve ideal olarak nereye kadar başarılı olabileceklerini sorgulayıp, alınacak yanıtlara göre kuruluş performansını belirlemeleri gerekmektedir. Böylece, kuruluşun şimdiki görevi anlamında misyonu ve gelecekteki durumuna ilişkin vizyonu oluşturulmalıdır. Geleceğe ilişkin bir strateji geliştirilmelidir. Performans gelişimi ile ilgili girişimler tasarlanmalı, geliştirilmeli ve uygulamaya konulmalıdır. Hedeflenen yöne
gidilip gidilmediğini, nasıl gidileceğini gösterecek bir ölçüm ve değerlendirme sistemi tasarlanmalı, geliştirilip uygulanmalıdır (Bilgin, 2007: 56).
2.1.4. Performans Değerlendirme
Performansla ilgili kavramlardan bir diğeri olan performans değerlendirmesi tamamlanmış veya devam etmekte olan bir politika, program veya faaliyet/projenin etkileri ortaya konarak, elde edilen bulguların yeni kararların alınmasında kullanıldığı bir yönetim aracıdır. Bununla bağlantılı olarak, bütçeleme açısından ele alındığında performans değerlendirmesi, kaynakların bütçe kısıtları altında etkili kullanılıp kullanılmadığının tespit edilerek yeni politika ve bütçe kararlarının alınmasında geri bildirim sağlamaya yönelik bir mekanizmadır (Yılmaz, 2010: 113).
>
>
üzerine odaklanılmaktadır.Bağımsız denetçiler tarafından yerine getirilir.
V______ ______________/
Şekil 2 : Performans Denetimi ve Değerlendirmesinin Karşılaştırılması
Kaynak: Yenice, 2006: 125.
Performans değerlendirmesi yoluyla kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde kullanılıp kullanılmadığı incelenerek saydamlık ve hesap verilebilirliğin sağlanması amaçlanmaktadır. Performans değerlendirmesi yapılarak bir kurumun stratejik amaç ve hedeflerinin doğru tespit edilip edilmediği ile bu amaç ve hedeflerin gerçekleşmesinde kullanılan faaliyet ve projelerin uygulama sonuçları incelenmektedir (Kurnaz, 2010: 73).
2.1.5. Performans Denetimi
Performans denetimini tanımlayan pek çok terim bulunmaktadır; verimlilik- etkinlik- tutumluluk denetimi, yönetimin denetimi, yönelimli denetim, işlemsel denetim, faaliyet denetimi, program değerlendirmesi kullanılan eşanlamlı kavramlardan bazılarıdır. İngiltere’de harcanan paraların karşılığının alınması anlamına gelen “value
Hesap verilebilirlik üzerine odaklanılmaktadır. Bağımsız denetçiler tarafından
yerine getirilir.
V.
Yönetimin geliştirilmesi üzerine odaklanılmaktadır. Denetime göre bağımsızlık
for Money”, Avustralya’da “verimlilik denetimi”, İsveç’te ise “etkinlik denetimi” kullanılmaktadır (Kubalı, 1998: 30).
Performans denetimi, kaynakların verimlilik, etkinlik ve tutumluluk ilkeleri doğrultusunda yönetilip yönetilmediğini ve mali sorumluluk gereklerinin makul ölçüde karşılanıp karşılanmadığını görmek için bir kurumun faaliyetlerinin denetlenmesidir (Coşkun vd., 2000: 51). Waring ve M organ’a (2007: 323) göre, performans denetimi, bir kamu programının ya da faaliyetinin başarılarının sistematik ve objektif olarak değerlendirilmesi ya da bu program ya da faaliyetin süreçlerinin etkinlik, tutumluluk (ekonomiklik) ve verimlilik açısından değerlendirilmesidir.
The International Organization o f Supreme Audit Institutions (INTOSAI) Performans Denetimi Uygulama Rehberine (2004: 1) göreyse performans denetimi; devlet/hükümet faaliyetlerinin, programlarının veya organizasyonlarının verimliliğinin ve etkinliğinin, ekonomiklik ve iyileştirme sağlama amacı gözetilerek, bağımsız bir biçimde incelenmesidir.
Kurumsal amaç ve hedeflerin arka planındaki rasyonalite, örgüt yapısı, iş süreçleri, bilgi sistemleri, performans ölçüleri, kurumun iç kontrol sistemi, denetlenen kurumlarca belirlenen eksiklikleri gidermek için izlenen yöntemler, sosyal ve ahlaki davranış ilkelerine uygunluk (kamu yönetiminde en iyi uygulamalara göre değerlendirme) ile kaynakların elde edilmesi ve kullanımında kaliteden taviz vermeden, adalet ve etik kurallar çerçevesinde tutumluluk, verimlilik ve etkenliğin sağlanması, amaç ve hedeflerle sonuçların karşılaştırılarak değerlendirilmesi hususları, performans denetiminin kapsamını oluşturmaktadır (Okur, 2007: 57).
Performans denetiminin amaçları; kaynak kullanımında etkinliği, verimliliği ve tutumluluğu sağlamak, kurumsal amaç ve hedeflere ulaşılmasına katkıda bulunmak, performans hesap verme sorumluluğunu geliştirmek, performansın geliştirilmesini temin etmek, idari ve mali reformları teşvik etmek ve performans bilgisi sağlamak, yönetimin kalitesini arttırmak, olarak sayılabilir (Candan, 2007: 65).
Performans denetiminin yönü geçmişe değil, geleceğe dönüktür. Amacı, geçmişe dönük kaynak kullanımının değerlendirilmesi ve bu şekilde verimsizlik, savurganlık, amaç dışı kullanım, vb. yollarla oluşan kamu zararının ortaya çıkarılması değildir. Performans denetiminin asli işlevi, kurumlara ve yöneticilerine geleceğe dönük olarak yol göstermek ve rehberlik etmektir. Zira performans denetimini anlamlı ve önemli kılan
ve geleneksel denetimlerden ayıran özelliği, mevcut riskleri ve zaaflarıyla birlikte bunların aşılmasını sağlayacak yol ve yöntemlerin (önerilerin) ortaya konması suretiyle, kurumların gelecekteki performanslarını arttırmalarına katkıda bulunmayı hedeflemesidir (Akyel ve Köse, 2010: 20-21).
Performans denetimi tanımlamalarında değişik biçimlerde yer alan ve kimi zaman da karıştırılan verimlilik, etkinlik ve ekonomiklik kavramları hakkında kısa bilgiler verilmekte ve Şekil 3 ’te bu kavramların birbirleriyle ilişkisi gösterilmektedir.
’G (D (D Q G C3 Ph Tutumluluk Verimlilik Etkinlik
Şekil 3 : Performans Odaklar ve Ölçüler
Kaynak: Kristensen vd., 2002: 9.
• Girdi olarak kullanılan kaynaklarla çıktılar arasındaki ilişkiyi gösteren verimliliğin amacı kaliteyi de dikkate alarak belli düzeydeki bir çıktının en az girdiyle elde edilmesi ya da belli miktar girdiyle en fazla çıktı sağlanmasıdır (Özer, 2005: 120).
• Etkinlik, kullanılan kaynaklarla bir faaliyetin sonuçlarını veya çıktılarını maksimize etmektir (Aksoy, 2008: 15). Etkinlik, örgütlerin faaliyetlerinde önceden belirledikleri tanımlı amaçların ve stratejik hedeflerinin ne kadarına ulaştığını ve bir faaliyetin planlanan etkisiyle gerçekleşen etkisi arasındaki ilişkiyi gösteren performans boyutlarından birisidir (Pehlivanoğlu, 2007: 13). • Ekonomiklik (tutumluluk); örgütün amaçları da göz önünde bulundurularak
kaynakların, uygun miktarda, kalitede, zamanda, yerde ve en uygun maliyetle elde edilmesidir. Ekonomiklik, kullanılan girdilerin maliyeti ve onların tutumlu kullanımıyla ilgilidir (Sözen, 2005: 114).