Olgunlaşma Döneminde Yaşanan Gelişmeler (1971-94)

sürecine girilmiştir. Bu dönem, 1994’te başlayacak olan reformlar dönemine kadar sürmüştür. Olgunlaşma döneminde öne çıkan ve döneme damgasını vurarak reformlar sürecine girilmesine yol açan özellik ise sistemdeki mali bunalımlardır.

Olgunlaşma döneminde sosyal sigortalarda yaşanan ilk mali bunalım yaşlılık aylığı bağlanmasında yaş haddinin kaldırıldığı 1969'dan hemen sonra başlamış ve 1971’de ILO uzmanlarından Zelenka’ya konuyla ilgili bir rapor hazırlatılmıştır (Şakar, 2011: 33-34). Normal şartlarda Türkiye’deki gibi yeni kurulan bir sosyal güvenlik sisteminde karşılaşılan sorunların yüzeysel ve geçici olması beklenir (Gümüş, 2010: 7-8). Ancak emeklilik programlarının olgunlaşması, yaşam sürelerindeki artış, sağlık maliyetlerinde yaşanan yükselişler, kronik işsizlik sorunu ve geniş kapsamlı sosyal yardımların varlığıyla ivaz hacmi artarak sosyal güvenlik programının sürdürülebilirliği tartışılmaya başlanmıştır (Alper, 2011: 9). 1990’lara gelindiğindeyse artık sisteme ilişkin reform arayışlarına girişilmiş, hükümetler de arayışlara kayıtsız kalamamış ve 1995’te yeniden ILO uzmanlarına sosyal güvenlik raporu hazırlatılmıştır (Alper, Değer ve Sayan, 2012: 52).

Sosyal güvenlik sisteminde yaşanan mali bunalımda aktif/pasif dengesinde yaşanan süratli bozulmanın etkisi dikkat çekmektedir. 1950’de aktif sigortalı sayısının 200 bin kişi, pasif sigortalı sayısının ise 9 bin kişi olduğu denge 1995’e gelindiğinde 7,9 milyon aktif sigortalıya karşılık 4,2 milyon pasif sigortalıya dönüşerek 1950’de 22.22 kişilik aktif/pasif oranı 1995’e gelindiğinde 1.89 kişiye kadar inmiştir (Tablo 2.1).

Tablo 2.1. Sosyal Sigorta Programlarının Kapsadığı Nüfus

Yıl Aktif Sigortalılar Pasif Sigortalılar Aktif/Pasif

1950 200 9 22,22 1955 281 34 8,26 1960 359 62 5,79 1965 1.444 151 9,56 1970 2.138 326 6,56 1975 3.732 635 5,88 1980 4.631 1.228 3,77 1985 5.690 1.962 2,90 1990 6.814 2.899 2,35 1995 7.880 4.171 1,89 2000 9.621 5.913 1,63 2005 11.472 7.504 1,53 2013 18.464 10.694 1,73

Kaynak: Kalkınma Bakanlığı, Ekonomik ve Sosyal Göstergeler,

http://www.kalkinma.gov.tr/Pages/EkonomikSosyalGostergeler.aspx, Erişim: 16.01.2017.

Türk sosyal sigorta sisteminin kuruluşu için yaklaşık 1950 rakamları esas alınırsa, 1980’e gelindiğinde sistemin 30 yıllık geçmişe ulaşması sebebiyle olgunluk dönemine girildiği savunulabilir. 1980 sonrasındaysa aktüeryal ilkelere dayandırılan bir sistemin dengede gitmesi beklenmelidir. Buna göre aktif/pasif dengesinde 1950’de 22.22 kişilik miktarın 1980’de 3.77 kişiye düşmesi, son derece sert düşüş yaşandığını desteklemektedir. 1995’e gelindiğindeyse 2 kişinin altına inmemesi gereken bu oran 1.89 kişiye düşerek, mali buhranın derinleşmesine yol açmıştır.

Türk sosyal sigorta programının olgunluk döneminde aktif-pasif dengesinin bozulmasına yol açacak değişimindeki etkenler arasında, kurum özerkliğinin siyasi iradece ihmal edilmesi etkili olmuştur. Çünkü aktüeryal dengede bozulma yaşanırsa genel bütçeden sosyal güvenlik transferi yapılması ihtiyacı doğacaktır. Oluşacak açığın sosyal güvenlik transferi olarak genel bütçeden karşılanması da maliyet anlamına gelmektedir. Şayet bu maliyete katlanılmaması kararlılığı mevcutsa, kurumların kendi varlıklarıyla harcamalarını karşılaması esasına bağlı kalınması gerekir. Bunun için de kurumların yükümlülüklerini yerine getirememeleri tehlikesinin doğduğu noktada sistem radikal şekilde düzenlenmelidir. Hâlbuki olgunluk dönemi boyunca gerçekleştirilen uygulamalarda böyle bir yaklaşımla karşılaşılmamıştır. Bu yaklaşımın mevcut olmadığını ise, özellikle yaş ve prim ödeme süreleriyle ilgili düzenlemelerden görmek mümkündür. 1950-69 yılları arasında Türk

sosyal sigorta programı içerisinde mutlaka yaş sınırı konulmuşken, 1969’da Demirel Hükümeti’nin yaş haddini kaldırmayı seçim vaadi olarak sunması ve sonrasında da uygulamasından itibaren, 1986-92 yılları arasında geçen 6 yıllık istisnai dönem dışında yaklaşık çeyrek asır boyunca uygulanmadığı görülmektedir (Balcı İzgi, 2008: 96). Konuyla ilgili olarak aşağıdaki tabloda, Türk sosyal sigorta programı kapsamında yürürlüğe giren kanunların içerdiği yaş hadleri, prim ödeme koşulları ve sigortalılık süreleri toplu olarak sunulmuştur.

Tablo 2.2. 1946-1999 Arası Dönemde Bağımlı Çalışanların Yaşlılık Sigortası Kapsamında Emeklilik Hakları İçin Gereken Koşullarda Yaşanan Değişimler

Kanun No. Yürürlük Tarihi Emeklilik Yaşı Ödeme Gün

Sayısı Asgari Prim Ödeme Gün Sayısı 5417 01.04.1950

Kadın 60 25 Yılda Ortalama En Az 200 Gün Erkek 60 25 Yılda Ortalama En Az 200 Gün 6391 01.04.1954 Kadın 60 25 5000 Erkek 60 25 5000 6900 01.06.1957 Kadın 60 25 5000 Erkek 60 25 5000 506 01.03.1965 Kadın 55 25 5000 Erkek 60 25 5000 1186 01.03.1969 Kadın --- 25 5000 Erkek --- 25 5000 1992 26.05.1976 Kadın --- 20 5000 Erkek --- 25 5000 3246 10.01.1986 Kadın 55 --- 5000 Erkek 60 --- 5000 3774 20.02.1992 Kadın --- 20 5000 Erkek --- 25 5000 4447 08.09.1999 Kadın 58 --- 7000 Erkek 60 --- 7000

Kaynak: Selahaddin Erol (2011), "Yaşlılık Sigortası ve Emeklilik Yaşı Tartışması", Kilis Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, 1 (1): 51.

Tablo 2.2. incelendiğinde, 5417 sayılı kanunda, 6391 sayılı kanunda, 6900 ve 506 sayılı kanunlarda ihtiyarlık sigortası kapsamında yaşlılık aylığı için mutlaka yaş sınırının da getirildiği görülmektedir. Söz konusu 4 kanun içerisinde en yenisini teşkil eden 506 sayılı kanunda kadınlar için getirilen 55 yaş ön koşulu dışında ise tüm düzenlemelerde cinsiyet ayrımına gidilmeksizin 60 yaş koşulu getirilmiştir.

Demirel hükümetince getirilerek 1969 tarihinde yürürlüğe giren 1186 sayılı kanunda ise yaş haddi koşulu kaldırılmıştır. Bu kanun sonrasında 1976 tarihinde yürürlüğe giren 1992 sayılı kanunda da yaş koşulu kapsam dışı bırakılmıştır. Yaş

haddinin kaldırıldığı 1969-1986 arası dönemde ise, prim ödeme gün sayısı koşuluna ek olarak sadece sigortalılık süresi koşulunun getirildiği, bu kapsamda ise 1186 sayılı kanunda cinsiyet ayrımı yapılmaksızın 25 yıllık sigortalılık süresinin kabul edildiği, 1992 sayılı kanunda ise sigortalılık süresinin de kadınlarda 20 yıla çekildiği görülmektedir. Buna göre 1969’dan itibaren 18 yaşında sigortalılık başlangıcı olan sigortalının 1976’ya kadar 13 yıl 10 ay 20 güne denk gelen 5000 günlük primi ödemesiyle 43 yaşında yaşlılık aylığı almaya hak kazanmasının önü açılmıştır. 1976’dan itibaren ise 1986’daki mevzuat değişikliğine kadar kadın sigortalılarda bu süre 38 yaşına kadar gerilemiştir.

1986 yılında kabul edilen 3246 sayılı kanunla sigortalılık süresi kaldırılarak, yaş haddi yeniden getirilmiştir. Ancak kazanılmış hak sebebiyle fiilen uygulanma imkânı olamamıştır. Bunun sebebiyse kadın sigortalılar için 55 erkek sigortalılar için ise 60 yaş olarak belirlenen yaş haddinin ömrünün kısa oluşudur. 1992’de Demirel’in yeniden iktidara gelmesiyle birlikte seçim vaadi olarak sunulan yaş haddinin kaldırılması yeniden gerçekleşmiştir. Bu kapsamda sigortalılık süresinin de yeniden kadınlar için 20 yıl, erkekler için ise 25 yıl olması kuralı getirilmiştir.

Tablo 2.1’e dikkat edilecek olursa 1985’te 5.69 milyon aktif sigortalıya karşılık yaklaşık 2 milyonluk pasif sigortalı mevcutken, 1990’da yaklaşık 6,8 milyonluk aktif sigortalıya karşılık 2,9 milyonluk pasif sigortalı sayısına ulaşılmıştır. Bunun anlamı ise pasif sigortalıların sayısında yaklaşık 900 bin kişilik artışa karşılık aktif sigortalılarda sadece 1.1 milyonluk artışın sağlanabildiğidir. Pasif sigortalı sayısındaki % 47,8’lik artışa karşılık aktif sigortalı sayısında sadece %19,8’lik artış gerçekleşebilmiştir. Dolayısıyla yaş haddinin getirildiği dönemde yaşanan aktif/pasif dengesindeki bozulmada yavaşlayarak da olsa sürme eğilimindeki temel etkenin, kaçak işgücü sorununun çözümlenememesi olarak görebiliriz. 1992’den itibaren yeniden yaş haddinin kaldırılmasından itibarense, 1990-2000 arası dönemde pasif sigortalı sayısının iki katına çıkarken aktif sigortalı sayısındaki artış %41 ile sınırlı kalmıştır. Bu ise beraberinde 1994’te başlayıp 1999’da tamamlanacak olan birinci reformları kaçınılmaz kılmıştır.

2.3. Cumhuriyet Sonrası Reformlar Dönemi ve Emeklilik