Birinci Reform Döneminde Yaşanan Gelişmeler (1994-1999)

Türk sosyal güvenlik sisteminde yaşanan kriz iktidarlarca sadece finansman sorunu olarak ele alınarak bütçede sebep olduğu yükün azaltılmasına odaklanılmıştır. Gelir-gider dengesinin tesisine yönelik şekillenen bakış açısı ve Dünya Bankası’yla yapılan kredi antlaşması kapsamında reformun birinci aşaması 1994'te başlatılmış, 4447 sayılı kanunun 1999'da yürürlüğe girmesiyle de bu süreç tamamlanmıştır (Alpar, 2000: 8). 1999’da IMF’ye verilen niyet mektubunda sosyal güvenlik reformu başlığı altında özel bölüm açılarak taahhütler ortaya konmuştur.4

4 _{Niyet mektubunda yaş haddinin kademeli olarak getirilmesi, aylık bağlama oranlarının düşürülmesi,} asgari prim ödeme sürelerinin yükseltilmesi, mevcut emeklilerin emekli aylıklarının TÜFE’ye bağlanarak reel artışların önlenmesi, prime esas kazanç üst sınırının yükseltilmesi çerçevesinde oluşturulan reform aktarılarak, 2050’ye kadar GSMH’nın %16’sına çıkması beklenen sosyal güvenlik açıklarının tersine döneceği taahhüdü verilmiştir. (T.C. Başbakanlık Hazine Müsteşarlığı (1999), IMF Niyet Mektubu, http://www.tcmb.gov.tr/wps/wcm/connect/a83b89ad-ce1b-4829-8e9f-

124abef4c5ba/niyet_mektubu_4.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=a83b89ad-ce1b-4829-8e9f- 124abef4c5ba, Erişim: 18.10.2014.

Reform hareketinin temelinde finansman sorununa odaklanmayla sınırlı kalınması, iktidarın mevcut üç sosyal sigorta kurumunun mevzuat yapısıyla birlikte korunarak düzenlemeler gerçekleştirme eğiliminin ürünüdür (Alper, 2013: 27). Buna göre gelir-gider dengesinin tesisinin amaçlanması kapsamında 4447 sayılı kanunla birlikte sigorta teftişlerinin maliye bakanlığı görevlilerini de içine alacak şekilde son derece genişletilmesi gerçekleştirilmiştir (Süngü, 2007: 130). Prime esas kazanç üst sınırı kademeli olarak arttırılarak gelir artışı sağlanmaya çalışılmıştır. Prim oranları arttırılarak yeni primler getirilmiştir. Giderlerin azaltılması kapsamında da sigortalı ve bağımlılarına bazı ivazlarda katılım payı uygulaması başlatılmıştır. Emeklilikte yaş haddi kademeli olarak getirilmiştir. Prim ödeme gün sayıları arttırılmıştır. Aylık bağlama oranları düşürülmüştür. Prime esas kazanç döneminde de değişikliğe gidilmiştir (Türcan Özşuca, 2003: 36-39). Ayrıca finansman sorununu çözmek için reformlar kapsamında daha önce mevcut olmayan yeni bir sigorta kolu olarak işsizlik sigortası kurulmuştur.5

1999 reformunda emeklilik yaş haddi yeniden getirilse de yaş haddinde kademeli geçiş hükümlerine yer verilmiş, bu durum da ortalama emeklilik yaşının 50’nin altında kalmaya devam etmesine sebep olmuştur (Acar ve Kitapçı, 2008: 90). Alınan önlemlere karşılık sigortasız çalıştırmanın yaygınlığı, aktif sigortalılarda artışı sınırlamış, bu durum beraberinde de aktif/pasif oranının 2’nin altına inişine sebep olmuş ve 4447 sayılı kanun kapsamında gerçekleştirilen reformun başarısı sınırlanmıştır (TÜRK-İŞ, 2006: 9). Ancak kısa süreli de olsa aşağıdaki tabloda da görüleceği gibi sosyal güvenlik kuruluşlarının gelir-gider dengesinde kısmi bir

5 _{Batı dünyasında mahalli düzeyde işsizlikle mücadelenin kabulü 1890'lara kadar gitmekte olup, 1893'te} Bern'de ilk mahalli düzeyde tedbirlere başlanmış; işsizlik sigortasının kuruluşu ise 1911'de İngiltere'de gerçekleştirilmiş ve 1927'ye gelindiğinde ise yapılan yeni düzenlemelerle birlikte tüm İngiltere'deki çalışanların %80'ini kapsar hale gelmiştir (Gençler, 2002: 5). Ülkemizde ise İngiltere'de işsizlik sigortasının başlangıcından en az çeyrek yüzyıl sonra ilk olarak 1952'de Türk-İş genel kurulunda gündeme getirilirken (Göçmen, 2012: 140), 1950-99 arası dönemi işgal eden yarım yüzyıllık dönem boyunca sonuca ulaşmamak üzere literatürde, seçim vaadlerinde sürekli yer almasına (Çakman, Aktuna, Devrim, 2004: 45) ve tüm gelişmiş ülkelerde sigorta programının kurulmuş olmasına (Kandemir, 2001: 533) karşılık ILO ve AB standartlarına uyum konusunda güncellik kazanarak ancak 25.08.1999 tarih ve 4447 sayılı Kanun içinde işsizlik sigortasının kabulü mümkün olmuş, 1 Haziran 2000 tarihinden itibaren de uygulanmaya başlanmıştır (Yiğit, 2005: 76). Dolayısıyla çok uzun süre gündemde olan, ancak gerçekleştirilemeyen bir sigorta kolu olarak işsizlik sigortasının reform kanununun içeriği incelendiğinde en azında 4447 sayılı kanun kapsamında getirilmesi bir reform özelliğini taşımıştır.

düzelmeyle karşılaşılmıştır. Uzun dönemli bakıldığındaysa 1994-1999 arasında geçen 5 yıllık süre zarfında birinci reform sürecinde iyileşmenin finansman dengesi açısından mümkün olamadığı savunulabilir.

Tablo 2.3. Sosyal Güvenlik Kuruluşları Gelir-Gider Dengesi (Trilyon TL)

Yıllar

Gelirler Giderler Gelir-Gider Farkı

Toplam

Prim

tahsilatları Toplam

Sigorta

Giderleri Toplam SSK Bağ-kur EmSAN

1993 98,1 78,3 112,4 82,5 -14,2 -8,1 -3,8 -2,3 1994 164,8 127,8 208,4 147,7 -41,6 -30,1 -10,1 -1,4 1995 281,6 219,4 401,7 285,8 -120,2 -83,6 -20,7 -15,7 1996 691,8 504,3 945,2 670,5 -253,4 -143,0 -69,8 -40,6 1997 1417,9 1213,9 1991,8 1524,3 -573,9 -338,0 -119,5 -116,4 1998 2756,3 2246,8 3981,1 2866,9 -1224,9 -561,4 -449,2 -214,2 1999 4797,3 4139,5 7138,1 4670,8 -2340,8 -1175,6 -631,7 -533,5 2000 8447 6943 10850 7089 -2404 -407 -1106 -891 Kaynaklar:

DPT (1997), Genel Ekonomik Hedefler ve Yatırımlar 1997, Ankara, s. 17. DPT (1997), Genel Ekonomik Hedefler ve Yatırımlar 1998, Ankara, s. 17. DPT (1999), Genel Ekonomik Hedefler ve Yatırımlar 2000, Ankara, s. 17. DPT (2000), Genel Ekonomik Hedefler ve Yatırımlar 2001, Ankara, s. 17. DPT (2003), Genel Ekonomik Hedefler ve Yatırımlar 2003, Ankara, s. 16.

Gelirlerin giderleri karşılama oranları incelendiğinde, ilk reform sürecinin başlaması öncesinde 1993’te %87,3’lik oranın 1994’te %79,1’e indiği, reform sürecinin sonu olan 1999’da ise %67,2’ye kadar gerilediği görülmektedir. Birinci reform sürecinin tamamlandığı 1999’dan sonra ise 2000 yılında kısmi bir toparlanmayla bu oranın %77,9’a çıkması mümkün olmuştur (Şekil 2.1).

Şekil 2.1. Sosyal Güvenlik Kuruluşlarında Gelirlerin Giderleri Karşılama Oranları (1993-2000, %)

Sosyal güvenlik kuruluşlarının bir önceki yıla göre yüzdesel değişimleri incelendiğinde ise istikrarlı bir yapıyla karşılaşılamamaktadır. 1994-99 arasında

87,3 79,1 70,1 73,2 71,2 69,2 67,2 77,9 0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

reform kapsamında gelir-gider dengesine odaklanılmasına karşılık tezatlık içeren af uygulamalarına gidilmekten de geri durulmamış, 5 Mayıs 1997’de kabul edilen 4447 sayılı kanunla Bağ-Kur kapsamında yer alanlara prim affı getirilerek emekli olmaları sağlanmıştır (Bkz. 4447 sayılı Tahsilâtın Hızlandırılması Kanunu). Bu affın yansımaları da 1995-2000 arası dönemde aylık alanların sayısında yaklaşık 400 bin kişilik artışın yaşanmasıyla kendini göstermiştir. Kronik yüksek enflasyonun yaşandığı bir dönemde geriye dönük olarak prim faizlerinin ve gecikme cezalarının affıyla birlikte kuruma yapılan prim ödemelerinde kısa süreli artış yaşanarak 1996- 97’de finansman açığındaki artışın SSK ve Emekli Sandığı’ndaki artışın oldukça altına indirilmesi mümkün olmuştur. Ancak prim tahsilatlarının gerçekleştirilmesinin hemen sonrasında yükümlülerde (emekli aylığı verilmesinde) yaşanan artışla birlikte 1997-98 arasında gelir-gider dengesinde (açığında) yaşanan yüzdesel artış gerek SSK’nın gerekse de Emekli Sandığı’nın dört katına kadar ulaşmıştır (Tablo 2.4).

Tablo 2.4. Sosyal Güvenlik Kuruluşları Gelir-Gider Dengesinin Bir Önceki Yıla Göre Yüzde Değişimleri (%, 1993-2000)

Yıllar

Gelirler Giderler Gelir-Gider Farkı Toplam

Prim

tahsilatları Toplam

Sigorta

Giderleri Toplam SSK Bağ-Kur EmSAN 1993-4 67,9 63,2 85,4 79,1 192,0 272,2 162,2 -38,6 1994-5 70,9 71,6 92,8 93,5 189,0 177,7 105,9 1003,8 1995-6 145,7 129,9 135,3 134,6 110,9 71,1 236,7 159,1 1996-7 105,0 140,7 110,7 127,3 126,5 136,3 71,2 186,9 1997-8 94,4 85,1 99,9 88,1 113,4 66,1 275,9 84,1 1998-9 74,0 84,2 79,3 62,9 91,1 109,4 40,6 149,0 1999-00 76,1 67,7 52,0 51,8 2,7 -65,4 75,1 67,0 Kaynak: Tablo 2.3’e göre hesaplanmıştır.

Birinci reform sürecinin son noktasına ulaşılan 1999’dan itibaren aynı zamanda reform kapsamı ve yapısında aşamalı dönüşümler gerçekleştirilerek 2008’de tamamlanan ikinci reform süreci başlatılmıştır. 1999-2003 arasındaki ara dönemde ağırlıklı olarak ilk reformun uygulamalarına odaklanılırken, ilave çalışma olarak işsizlik sigortasının tesisi ve bireysel emeklilik sisteminin oluşturulmasına gidilmiştir. Ayrıca Emekli Sandığı hariç tutularak KHK’lerle SSK ve Bağ-Kur’un yönetim ve organizasyon yapılarında değişiklik yapılarak müdürlükler başkanlıklara dönüştürülmüş, yine ÇSGB bünyesinde bir Sosyal Güvenlik Kurumu’nun KHK ile kuruluşu gerçekleştirilmiş, İŞKUR’a yeni görevler verilmiştir (Alper, 2013: 31-32).