İkinci Reform Döneminde Yaşanan Gelişmeler (2003-8)

O crédito abundante no mercado internacional, com baixo preço e longos prazos para pagamento, tornou-se atrativo para as economias periféricas como o Brasil. Dessa forma, a política econômica da Ditadura militar esteve voltada diretamente para absorção desses recursos. É importante analisar de que forma se deu esse processo no Brasil e quais as manobras políticas e institucionais foram utilizadas para tal.

Foi na gestão de Delfim Netto à frente do Ministério da Fazenda (1967-1974) em que foi montado todo o esquema de absorção da poupança externa e consequente endividamento, a partir do que foram possíveis altas taxas de crescimento do produto, o que ficou conhecido como o período do “milagre brasileiro”. Nessa gestão, em 1968, foi nomeado para a área externa do Banco Central Paulo Hortêncio Pereira Lira, que depois chegou à presidência do órgão em 1974. Em uma entrevista esclarecedora, PHP Lira, como ficou conhecido na história, declara de que forma a política econômica de endividamento externo foi forjada nos meios institucionais das autoridades econômicas.

Porque estávamos na fase de montagem do Banco Central e tal, então, eu fui o primeiro que exerci essa função de diretor da área externa, montando o sistema. Porque eu vim ser diretor da área externa, fui convidado para ser diretor da área externa do Banco Central. Uma das funções foi esta. E a outra foi que, nessa época também, a gente começa a montar a política de endividamento externo. Porque coincide. As coisas, aí, começam a se encaixar. Porque na medida em que você passou a ter uma taxa de câmbio estável, estável no sentido previsível, que você tinha mudanças não erráticas, quer dizer, você podia decidir: "Bom, está por aqui, vai aumentar mais ou menos isso." Quer dizer, você podia se posicionar...

[...]

Essa política de mudança da taxa de câmbio, uma coisa mais racional, permitiu que as pessoas se posicionassem e fizessem previsões. Isso teve, eu já disse, efeito importante em termos do estímulo das exportações, e, também, em termos de proteção da indústria nacional. Porque quando você deixa a taxa de câmbio fixa, e os preços sobem, o produto externo começa a ficar muito mais barato. Então prejudica a própria indústria nacional também, não é? Então cria toda uma insegurança, uma instabilidade. Mas, então, você tem um aspecto na parte de comércio exterior; mas, também, tem um aspecto importante, que foi o seguinte: você começou a poder fazer cálculos em moeda estrangeira, para saber se era mais importante tomar emprestado em cruzeiros – na época era o cruzeiro – ou em moeda estrangeira. Porque

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você podia fazer o cálculo, mais ou menos, de quanto é que vão custar os juros, efetivamente. Porque no sistema anterior, daquelas grandes mudanças, você não podia fazer isso, porque podia dar um grande prejuízo, dependendo da hora que você tivesse que cumprir o compromisso de satisfazer a dívida. Isso daí vai permitir, então, que o setor privado no Brasil comece a entrar no mercado do eurodólar, que se está desenvolvendo. No final dos anos 60, você tem o desenvolvimento do mercado de eurodólar. Então, aí, é o começo, montamos uma política toda de endividamento externo. Acabou dando essa confusão que está aí, está entendendo? (risos) Mas foi toda uma política. O Brasil era o único país, realmente, daqueles grandes tomadores, particularmente na América Latina, que tinha uma política de endividamento externo. O México não tinha, nem queria saber disso. E eu sei disso, inclusive, conversando com os mexicanos. A Argentina, também, nunca se preocupou com essa história. Mas o Brasil, o Brasil fez uma montagem. Quando vim em 68, foram as duas coisas que realmente eu toquei lá.62

A Lei nº 4.131, de 196263, que regulava a aplicação do capital estrangeiro em território nacional e tratava das remessas de valores ao exterior, foi sendo alterada após 1964, fosse por meio de decretos que mudavam sua redação, fosse através de Resoluções do Banco Central.64 A metodologia utilizada por Davidoff Cruz65 nos parece correta para a análise dos tipos de endividamento do período: os regulados pela Lei nº 4.131, ou seja, os empréstimos diretos, em moeda estrangeira, realizados por empresas públicas e privadas, em geral aquelas de grande porte, contratados diretamente ao banco credor; e, por outro lado, os regulados pela Resolução nº 63 do Banco Central, que eram os chamados empréstimos de intermediação financeira, através do qual os bancos comerciais e de investimento privados captavam recursos no exterior e reemprestavam em território brasileiro e em moeda nacional. Neste caso, os principais devedores eram, em sua maioria, empresas de pequeno e médio porte. Esse quadro só muda significativamente a partir do início da década de 1980, quando se intensifica o processo de estatização da

62 _{LIRA, Paulo Hortêncio Pereira. Paulo Lira I (depoimento, 1989). Rio de Janeiro, CPDOC/BANCO CENTRAL}

DO BRASIL, 1990, p.34-35.

63 _{BRASIL. Presidência da República, Casa Civil, Subchefia para Assuntos Jurídicos. Lei nº 4.131, de 3 de}

setembro de 1962. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4131.htm>. Acesso em: 01 out. 2015.

64 _{As principais mudanças foram através: da Lei nº 4390, de agosto de 1964; do Decreto nº 55.762, de}

agosto de 1965; da Resolução nº 63 do Banco Central, de agosto de 1967; da Resolução nº 64 do Banco Central, de agosto de 1967; e da Resolução nº 125 do Banco Central, de setembro de 1969. Ao longo dos anos de 1970 o Banco Central emitiu diversas circulares e resoluções com medidas pontuais para manejo da política monetária e fiscal, porém, sendo essas elencadas aquelas que estruturaram o processo de endividamento externo no período.

65 _{CRUZ, Paulo Davidoff. Dívida externa e política econômica: a experiência brasileira nos anos setenta.}

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dívida e o setor público passa a ser um importante tomador de recursos via Resolução nº 63.

O que pudemos perceber a partir da análise das fontes é que no Brasil, até a década de 1980, predominou a entrada de capitais de empréstimo em maior quantidade do que os chamados capitais de risco (ou investimento direto). “O capital de empréstimo é o recurso externo que ingressa no país sob a forma de empréstimo em moeda, financiamento ou investimento financeiro, em bolsa ou em renda fixa, com prazo certo de pagamento e juros compensatórios”.66 Esse tipo de capital, em geral, tem contratos em que são firmados prazos de pagamentos em moeda estrangeira, taxas de juros e taxas de risco (spreads). Nesses contratos, não são levados em consideração a situação da economia local, os problemas no balanço de pagamentos e outros tipos de restrição que possam surgir ao longo do percurso. A escolha pelo capital de empréstimo fez com que se criasse uma série de barreiras legais, cambiais, tributárias e administrativas para o investimento direto.

[...] a regra legal beneficia quem traz financiamento, e não quem traz capital. Desse modo, se um empresário estrangeiro quiser realizar investimento, ele tem a alternativa de fazê-lo como capital de risco. Nesse caso, dentro das regras de remessa de lucros, ele precisa, primeiro, empreender e gerar lucros, depois de recolher os impostos, para poder remetê-los. Se ele o traz em financiamento, no dia seguinte, ele pode remeter juros.67

Dessa forma, muitas empresas multinacionais, principalmente do setor automobilístico e de bens de capital, puderam “transformar” aquilo que seria considerado investimento direto em capital de empréstimo entre a sua matriz (em geral, sediada na Europa ou nos Estados Unidos) e a sua filial brasileira, remetendo o que seria considerado lucro (passível de maior taxação e com limitações quantitativas) como serviço da dívida (juros mais amortizações).

Na maior parte do período de endividamento, para além da legislação que favorecia a captação de recursos externos, a forma que o governo encontrou para “forçar” o endividamento externo foi aumentar o custo do dinheiro no mercado interno em relação ao exterior. Para isso, as taxas de juros reais no mercado doméstico estavam sempre acima

66 _{BENAKOUCHE, Rabah. Bazar da dívida externa brasileira. São Paulo: Boitempo, 2013, p.37.} 67 _{Ibidem. p.38.}

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das praticadas no exterior, mesmo nos anos em que houve um aumento extraordinário das taxas internacionais (1979).

Outro processo que se pôde perceber em relação à dívida externa é a sua estatização ao longo dos anos 1970 e 1980. Em 1972, por exemplo, a dívida era 75% privada e 25% pública;68 em 1981, ela era 32% privada e 68% pública; chegando a 10% privada e 90% pública, em 1990. Esse processo ocorreu de diversas formas. Uma delas foi endividamento direto das empresas estatais:

Entre 1977 e 1988, diante das dificuldades em fechar o balanço de pagamentos, o governo brasileiro passou a usar as empresas produtivas para captar recursos externos. Foram captados US$ 151,421 milhões para o setor elétrico, US$ 61,081 milhões com o siderúrgico, US$ 57,189 milhões na área petrolífera e US$ 19,910 milhões por meio das empresas de telecomunicações – ou seja, conseguiu-se um montante total de US$ 289,601 milhões.

As empresas estatais tinham credibilidade externa e boa saúde financeira. Foram contratados financiamentos para o fornecimento de bens importados (suppliers e buyers credits), mas também, e sobretudo, empréstimos em moeda não vinculados às necessidades financeiras dessas empresas. Tais recursos externos foram depositados por longo prazo no Banco Central, mas serviram para garantir um fluxo de capitais ao equilíbrio do balanço de pagamentos. Seus custos financeiros eram de 15% no início dos anos 1970, e passaram a representar uma carga pesada de 60 a 70% do preço do petróleo, em 1979. Desde então, essas empresas passaram a ser utilizadas para conter a inflação no país, bloqueando os reajustes dos seus preços. Isso se traduziu em subsídio para as empresas privadas que utilizavam produtos dessas empresas, como aço, energia elétrica e telecomunicações, em seus processos de produção.

Em suma, esses procedimentos permitiram uma transferência de valores do setor público ao setor privado.69

Além disso, a partir de meados dos anos 1970, as empresas estatais serviram como anteparo da crise internacional e da escalada inflacionária no país. Como forma de conter a inflação, mantendo as taxas de lucro das empresas privadas que reclamavam por aumentos nos preços, as autoridades econômicas passaram a conter as tarifas dos produtos das estatais que produziam bens intermediários ou serviços (principalmente os setores elétrico, siderúrgico, petroquímico e de telecomunicações) para favorecer as indústrias

68 _{CRUZ, Paulo Davidoff. Dívida externa e política econômica: a experiência brasileira nos anos setenta.}

São Paulo: Brasiliense, 1984, p.94.

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privadas. A clara disposição de forçar a captação interna pode ser vista a partir da Resolução nº 445 do Banco Central: 70

[...] em setembro [de 1977] (Resolução nº 445), o BACEN limita em 8% sobre o total das aplicações dos bancos de investimento em moeda nacional os empréstimos para entidades controladas direta ou indiretamente pelo poder público. Mais ainda, por resolução presidencial de 28.9.77, ficavam os ministérios proibidos de recorrer ao sistema financeiro privado interno para financiar programas de investimento de órgãos e empresas a eles subordinados, sem autorização da SEPLAN [Ministério do Planejamento].71

Uma das hipóteses apresentadas para o crescimento da dívida do setor público em relação ao setor privado encontra-se no período de auge do ciclo expansivo (1968-1974), em que a demanda por crédito do setor privado era satisfeita via empréstimos no exterior. Porém, com a retração do crescimento do produto nos anos posteriores, caiu também a taxa de inversões privadas, restando ao setor público a busca pela reativação da economia (com a implantação do II PND) e das divisas necessárias para fechar o balanço de pagamentos. Além disso, como já visto, a lei vigente praticamente obrigava os entes públicos a recorrer ao mercado externo de crédito, em detrimento do mercado doméstico.

A partir do segundo choque do petróleo e do aumento das taxas de juros internacionais, as empresas estatais alcançaram o limite de endividamento, pois, nesse momento os empréstimos serviam basicamente para o pagamento dos juros e amortizações dos empréstimos passados. Assim, passaram a diminuir os projetos de inversão que forneciam as “garantias” de médio e longo prazo para os credores internacionais. Dessa forma, no início dos anos 1980, a política de estatização da dívida tomou novos contornos, obrigando as estatais a buscar empréstimos via Resolução nº 63, ou seja, por meio do repasse dos empréstimos dos bancos comerciais e de investimento

70 _{I - Na faixa de suas operações de empréstimos ou financiamentos em moeda nacional, os bancos de}

investimento não poderão destinar mais que 8% (oito por cento) do total de aplicações da espécie para atendimento de empresas ou entidades controladas, direta ou indiretamente, pela União, pelos Estados ou Municípios, observados os limites de diversificação de riscos previstos na regulamentação em vigor. II - Não serão computados entre as operações de empréstimos ou financiamentos em moeda nacional, de que trata o item anterior:

a) os repasses de recursos de instituições financeiras oficiais; b) os repasses de recursos externos; e

c) a prestação de garantias pelos bancos de investimento.

(BRASIL. Banco Central do Brasil, Conselho Monetário Nacional. Resolução nº 445, de 20 de setembro de 1977)

71 _{CRUZ, Paulo Davidoff. Dívida externa e política econômica: a experiência brasileira nos anos setenta.}

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domésticos. Além disso, no início de 1980, as autoridades econômicas derrubaram a restrição de empréstimos via Resolução nº 63 de autarquias, estados e municípios.72

Isso quer dizer que a mudança da política econômica no início dos anos 1980, com o ajuste recessivo implantado, inclusive incentivado e fiscalizado pelo FMI, foi agravando o quadro da estatização da dívida. Afinal, alguém precisava assumir a conta do endividamento do período anterior. Como sempre, reza a máxima: privatização dos lucros e socialização dos prejuízos.