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Os resultados obtidos serão analisados através de abordagem qualitativa, com os instrumentos apresentados na seção anterior. Cabe detalhar essa abordagem, através da definição da variável independente e sua relação com os resultados. Será analisada como proxy da variável independente a atuação das Burocracias Articuladoras (BAs) na gestão do cadastramento de beneficiários (da focalização dos PTCs); essa proxy visa captar procedimentos de implementação que influenciam o alcance (e a manutenção) do público-alvo.

No caso mexicano a BA está inserida na força de trabalho federal, mais especificamente, no interior da Coordinación, enquanto no caso brasileiro, a BA responsável por essas atividades está inserida nas estruturas administrativas das prefeituras municipais. Mais especificamente, para o caso do Oportunidades será analisada a atuação do Delegado responsável pelo Delegação Estadual de Vera Cruz, enquanto no caso brasileiro será analisada a atuação do gestor municipal de Montes Claros.

Dessa forma, ao definir, como unidades analíticas, burocracias que respondem a entes governamentais diferentes, a análise incorpora a influência do desenho federativo e dos diferentes alcances da descentralização.

Em ambos os casos, a focalização é composta por três operações centrais: o cadastramento, a seleção dos beneficiários e sua manutenção no programa. O cadastro engloba ações para alcançar o público alvo nos municípios, dentre as quais se destacam a definição da estrutura de recursos administrativos (financeiros, tecnológico e humanos) para as operações de cadastro, a escolha de unidades de cadastro como ponto fixo ou móvel, a extensão do calendário de atendimento, as ações de divulgação dos períodos de cadastramento e as ações de cadastro in loco para grupos específicos ou em áreas remotas. Já a seleção é definida a partir de um sistema estatístico, que estabelece uma pontuação para as características familiares e um valor de referência, para que as famílias cujas características preencham esses requisitos possam receber o benefício. Por fim, a manutenção no programa relaciona-se com questões relativas ao tempo de permanência, à atualização dos dados cadastrais e ao cumprimento das condicionalidades.

Todas as etapas e atividades destacadas previamente explicam de forma difusa os erros de exclusão e inclusão. No entanto, na presente pesquisa, o foco será a análise da dimensão explicativa das ações que compõem o cadastramento, contemplando as distintas possibilidades de atuação nos dois casos selecionados, bem como sua relação com os índices de focalização. Assim, a análise dos casos demanda um estudo dos atores responsáveis pelas estratégias de

31 operacionalização. No entanto, a presente pesquisa estará focada nos processos de cadastramento e manutenção de beneficiários, em específico, e na influência que ambos exercem sobre os resultados de focalização.

No caso brasileiro, a estratégia envolve uma divisão de atividades entre os atores de três níveis governamentais (municípios e governo federal), que atribui à burocracia do governo federal o poder decisório - que se expressa na autoridade de edição de normas técnicas e operacionais - enquanto aos municípios cabem ações de planejamento e efetivação do cadastro. Para os estados, foram estabelecidas reponsabilidades de intermediação entre municípios e governo federal, além da capacitação dos agentes responsáveis pelas ações de cadastramento. Todavia, durante o período analisado, os termos de adesão envolveram a negociação direta entre o governo federal e os municípios, sem que o estado efetivamente desenvolvesse um papel intermediador (Fenwick, 2009; Arretche, 2012).

Já no caso mexicano, a BA do governo federal se responsabiliza diretamente por essas ações; para isso, a Coordinación dispõe de Delegados em cada um dos 32 estados. Em termos gerais, estados e municípios possuem funções pontuais na implementação; além disso, podem influenciar no processo operativo através de sua participação nos Comites Técnicos Estatales (Comites). Em termos específicos, as normas do programa restringem a atuação da burocracia estadual às ações voltadas à gestão das condicionalidades, enquanto a burocracia municipal é responsável apenas pelo apoio aos eventos de incorporação de beneficiários e pagamento.

Ou seja, ainda que o caso mexicano seja formalmente centralizado, os atores responsáveis pela operacionalização implementam as atividades cadastrais em realidades locais bastante distintas, em que o apoio dos agentes locais é importante. Além disso, a gestão das condicionalidades fundamenta-se em intensas interações com membros dos governos estaduais. Também no caso brasileiro, os atores burocráticos cujas funções são similares precisam interagir com atores dos níveis estaduais e federais. Por conseguinte, em ambos os casos, a articulação entre os atores se insere no campo das relações intergovernamentais (Wright, 1988).

A abordagem comparada acerca da dimensão intergovernamental ressalta o caráter centralizado na dimensão federativa do Brasil e do México (Farah et alii, 2008; Ward et alii 2010); no entanto, dentro dos casos analisados, a centralização se revela de forma e intensidade diferentes. No caso brasileiro, o governo federal adota implementação descentralizada, mas utiliza instrumentos para manter o controle sobre o processo decisório, enquanto no caso mexicano a centralização possui dimensão institucional e se fundamenta na mobilização de força de trabalho do governo federal.

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Logo, é necessário analisar a influência dessas diferentes configurações burocráticas sobre as ações de cadastramento, considerando as relações com os atores dos diferentes níveis de governo e as diferentes dinâmicas engendradas a partir das ações centralizadoras, uma vez que no caso brasileiro a BA reage a esses movimentos, enquanto no caso mexicano a BA assume a execução dessas ações. Desse modo, as características singulares de ambas as burocracias permitem a comparabilidade entre os casos, através da análise do potencial explicativo das singularidades observadas.

À luz das diferenças na estrutura burocráticas e federativas, cabe investigar o processo de implementação, em busca do conjunto de ações e desafios que se colocaram para os atores burocráticos, tentando analisar como elas se desenvolveram, em especial se a atuação se destinava a manter o alinhamento às regras definidas pela alta direção ou se os atores agiram de maneira discricionária, buscando aporte inovadores.

Acredita-se que a relação entre a alta direção e a BA se processe de maneira formalizada e normatizada, enquanto a dimensão ocupada pelas burocracias articuladoras e de nível de rua contemple mais espaço para regras informais. Tal hipótese ganha força, em especial, pela adoção de ações inovadoras do BA, as quais podem comprometer os objetivos do programa, em situações nas quais as modificações estejam orientadas para finalidades clientelistas, que privilegiem o apoio em detrimento dos critérios de credenciamento. No entanto, em alguns casos, as inovações podem aprimorar a focalização, por meio de ações que busquem um melhor aproveitamento do conhecimento prático da burocracia de nível de rua. Em suma, a análise das formas de decisão discricionárias contribui para explicar a contribuição potencial da BA.

No caso brasileiro, as ações que constituem a operacionalização são resultado de articulações intergovernamentais, nas quais o governo federal precisa lançar mão de diferentes estratégias para obter a cooperação das burocracias dos demais níveis governamentais, sobretudo o municipal21.

No caso mexicano, a opção pela centralização tem o potencial de diminuir os pontos de tensão entre os atores envolvidos com o PTC, pois a divisão de ações é pautada pela estrutura da organização, sobretudo pela existência de uma única estrutura hierárquica, que favorece a definição de critérios para responsabilização. No entanto, ainda existem três dimensões que engendram relações intergovernamentais e podem criar conflitos, quais sejam a atuação da

21 _{Bichir (2011) e Arretche (2012), estudando as relações intergovernamentais no Programa Bolsa Família,} argumentam que a implementação está pautada em relações centralizadas. Contudo, Bichir (2011) reconhece que a gestão do cadastro e as ações para diminuir os erros de exclusão possibilitam um papel mais ativo para os municípios.

33 burocracia federal em espaços públicos municipais, a dependência das estruturas estaduais de saúde e educação para gestão das condicionalidades e, por fim, as decisões tomadas nos

Comites.

Em síntese, as ações de cadastro e o critério de seleção serão analisados à luz das configurações burocráticas, uma vez que elas conferem singularidade aos casos analisados. Logo, a variável dependente será descrita através das ações de cadastro e critério de seleção, como produto das diferentes configurações burocráticas, ao passo que a abordagem da variável independente identificará quais ações de cadastro e seleção foram adotadas inicialmente e como elas foram modificadas ao longo do tempo, em uma perspectiva qualitativa de análise.

Assim, o objetivo específico é avaliar como as diferentes configurações influenciam o processo de ajuste das ações. O objetivo geral é mostrar que a existência de articulação entre os níveis governamentais contribui para a efetividade do Programa de Transferência de Renda.

Por fim, a partir do conteúdo exposto nessa seção, o objetivo geral dessa pesquisa é mostrar que, a despeito das incertezas relativas à descentralização, a ampliação da capilaridade da gestão contribui para a efetividade da focalização.

A partir desses objetivos, a avaliação buscará realizar um esforço de síntese entre as concepções Top Down e Bottom Up de implementação de política públicas; por isso, a escolha dessa variável não se restringe a mostrar o efeito direto das diferentes articulações intergovernamentais. De fato, o objetivo é mostrar como as articulações influenciam na adoção de ações direcionadas ao alcance do público alvo. No caso brasileiro, a questão que se coloca é como incentivar a burocracia local na adoção de ações que favoreçam a localização e cadastramento do público-alvo, enquanto no caso mexicano a questão que se coloca é como a burocracia federal consegue atuar em diferentes contextos locais.

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CAPÍTULO 1 - IMPLEMENTAÇÃO, BUROCRACIA E