Em Street-Level Bureaucracy (1980), Michael Lipsky definiu a “burocracia de nível de
rua” como categoria analítica da implementação de políticas públicas. Essa categoria abarca
funções que sancionam o acesso, decodificam e executam o conteúdo textual das políticas públicas em contato direto com o público beneficiário. Em virtude dessas especificidades, essa parcela da burocracia goza de poder, pois o ato de interpretação do conteúdo textual possibilita atuação discricionária.
Lipsky (1980:3) argumenta que a discricionariedade no comportamento dos Street-Level
Bureaucrats (SLBs) é um objeto que pode ser analisado em duas frentes: 1) o escopo e o foco
dos serviços públicos; 2) o debate acerca do impacto dos SLBs sobre a vida das pessoas. As duas possibilidades não são excludentes, estando, na verdade, interligadas, e a abordagem do controle democrático revela essa conexão: por um lado, na perspectiva da responsabilidade perante a hierarquia organizacional e, por outro lado, na prerrogativa do controle da burocracia pelo político eleito.
Tendo em vista a implementação de políticas públicas, a obra de Lipsky é o marco inicial da abordagem Bottom Up, a qual aborda os efeitos da atuação dos SLBs sobre os resultados de políticas públicas, pois eles estão em posição privilegiada para detectar as inadequações da formulação, de tal forma que possuem papel decisivo na reformulação das políticas. Por outro lado, na abordagem Top Down a discricionariedade é vista como um problema, pois subverte o conteúdo da política e dá margens para a atuação clientelista dos SLBs.
Apesar da divergência, é possível apontar duas fontes para o comportamento discricionário: 1) a ambiguidade da formulação, dada a impossibilidade de o formulador descrever todos os procedimentos e ações necessárias, bem como de antecipar todos os possíveis entraves; 2) a autonomia em relação aos objetivos organizacionais, os quais se explicam pela proximidade entre os SLBs e o público-alvo, fato que amplia sua relevância para a obtenção de resultados, ao mesmo tempo em que cria constrangimentos para o exercício do controle por seus superiores.
Em termos mais específicos, Lipsky (1980) mostra que as funções desempenhadas pelos SLBs estão majoritariamente associadas às políticas sociais. A partir dessa realidade, a discricionariedade expressa conflitos sobre a definição dos objetivos da política. O autor atribui
46
três fontes para o conflito: o contraste entre os objetivos dos cidadãos (objetivos individuais) e os objetivos das instituições públicas (objetivos sociais); os objetivos dos cidadãos (objetivos individuais) e os objetivos da organização responsável pela política; e, por fim, os objetivos que resultam das expectativas dos SLBs, que incorporam os pares e os cidadãos.
Nas instituições públicas, os objetivos sociais devem prevalecer; todavia, os interesses dos cidadãos não podem ser completamente relegados. Por isso, os SLBs possuem instrumentos de controle com os quais buscam alinhar objetivos individuais e sociais: o controle dos serviços desejados (estabelecendo uma relação de confiança baseada no utilitarismo) ou no poder de punir (relação coercitiva). Essa ambiguidade está descrita no trecho abaixo:
In such settings the social engineering objectives may simply be to place people in the hands of skilled professionals. There will be inevitable conflicts between the client focus of professional norms and the dominant framework of the institutions in which the professionals work. (LIPSKY, 1980:44).
No interior da organização, o conflito torna-se substantivo, pois o objetivo organizacional é efetivar a política, diante dos limites definidos para sua cobertura, além da limitação de recursos administrativos, que impossibilita atendimento massivo. Por consequência, a discricionariedade pode estar alinhada aos objetivos organizacionais, na medida em que contribui para a restrição ao atendimento.
Por fim, é necessário analisar a dimensão relativa às contraditórias expectativas dos SLBs. Para Lipsky (1980), essas expectativas possuem três fontes: os pares e outros atores que ocupam papéis complementares, o grupo de referência e a expectativa pública. Em outras palavras, o conflito entre os objetivos individuais e sociais reflete as expectativas dos pares e do grupo de referência, em oposição à expectativa do público em geral.
A análise dos condicionantes da discricionariedade precisa considerar as causas conjunturais e as externas, como as expectativas, além das racionalidades sob as quais operam os SLB. Lipsky (1980) apresenta as seguintes razões: avaliação de que as sociedades desejam burocracias que sejam capazes de atender, de acordo com as circunstâncias e demandas individuais; desejo de aprimorar a vida dos seus clientes; expectativa de que as burocracias sejam capazes de diferenciar o público alvo de uma política pública; gerenciar o desenvolvimento de suas funções.
47 Diante desse conjunto de condicionantes, Lipsky (1980) argumenta que os responsáveis pelas organizações deverão pensar na definição de incentivos e sanções capazes de mobilizar o comportamento dos SLB. A partir desse objetivo, são apontados os seguintes pré-requisitos: a) clareza, por parte da agência, em relação ao que espera de seus trabalhadores; b) definição de instrumentos de mensuração do desempenho desses trabalhadores; c) critério objetivo de comparação para seus desempenhos; d) formulação de incentivos e sanções que os disciplinem. Hill e Hupe (2014) sugerem que a principal inovação de Lipsky está na apresentação de características e explicações da decisão em nível de rua. Mais especificamente, o uso da discrição no contexto de recursos limitados e muita pressão. Além disso, a partir da abordagem
Bottom Up, o tema da coordenação, ou do alinhamento em relação aos objetivos definidos pela
formulação, deixa de ser central. Na verdade, ganha importância a análise dos fatores que influenciam a decisão dos atores que podem exercer discricionariedade.