Kur’an’ı Gelenekten Bağımsız Olarak, Kendi Kendine Yeniden

Como destaca Gomide (2011:37-38) há uma ligação estrita entre a metodologia comparada e os preceitos do institucionalismo histórico. Essa relação se estabelece a partir dos pilares da causalidade e da inovação conceitual. No primeiro pilar, destaca-se a centralidade que ambas as abordagens destinam à formulação de mecanismos causais, considerando a influência de múltiplos fatores para explicação. Já em relação ao segundo, a identidade se estabelece pelo desenvolvimento de teorias de médio alcance, que possibilitam a criação e o teste de novos conceitos.

Considerando essas similaridades, acredita-se que a perspectiva teórica do institucionalismo histórico possa contribuir para o desenvolvimento de explicações acerca da implementação de PTCs. Essa aproximação é justificada pela importância atribuída às instituições em ambos os processos, sobretudo as instituições formais, dentre as quais se destacam as estruturas burocráticas e as federativas, que possuem papel crucial para a definição da forma de implementação desses programas. Nesse sentido, é necessário expor o conceito inicialmente adotado para instituições:

Como os teóricos do institucionalismo histórico definem instituição? De modo global, como os procedimentos, protocolos, normas convenções oficiais e oficiosas inerentes à estrutura organizacional da comunidade política ou da economia política. Isso se estende das regras de uma ordem constitucional ou dos procedimentos habituais de funcionamento de uma organização até às convenções que governam o comportamento dos sindicatos ou as relações entre bancos e empresas. Em geral, esses teóricos têm a tendência a associar as instituições às organizações e às regras ou convenções editadas pelas organizações formais. (HALL e TAYLOR, 2003:196)

19 Ademais, o institucionalismo histórico está ancorado em uma perspectiva mais abrangente acerca da causalidade, pois considera a centralidade da influência das instituições, mas não atribui a esse fator a exclusividade explicativa. Tampouco toma a influência de uma instituição isoladamente. Pelo contrário, considera a influência da polity, isto é, a organização das instituições políticas do Estado e da Sociedade (March e Olsen, 2005:122).

Enfim, embora chamem a atenção para o papel das instituições na vida política, é raro que os teóricos do institucionalismo histórico afirmem que as instituições são o único fator que influencia a vida política. De modo geral, procuram situar as instituições numa cadeia causal que deixe espaço para outros fatores, em particular os desenvolvimentos socioeconômicos e a difusão das ideias. Desse ponto de vista, apresentam um mundo mais complexo que o universo de preferências e de instituições com frequência postulado pelos teóricos da escola da escolha racional. Em particular, mostraram-se não raro atentos às relações entre as instituições e as ideias ou as crenças. (HALL e TAYLOR, 2003:201-202)

Como complemento, o institucionalismo histórico se fundamenta na perspectiva da autonomia relativa do Estado. Logo, o desenvolvimento e as mudanças institucionais são processos lentos, cuja explicação demanda a análise de fatores sociais e políticos, além de fatores endógenos ao aparelho de Estado.

Essas ideias minimizam a dependência do Estado politicamente organizado com relação à sociedade em favor de uma interdependência entre instituições sociais e políticas relativamente autônomas; elas minimizam a simples primazia de microprocessos e histórias eficientes em favor de processos relativamente complexos e da ineficiência histórica; elas minimizam as metáforas da escolha e os resultados alocativos em favor de outras lógicas de ação e da centralidade do significado e da ação simbólica. (MARCH e OLSEN, 2005:127)

Essa perspectiva mais abrangente coloca-se em sintonia com a abordagem teórica adotada para a tese, pois a escolha do objeto teórico está motivada pela possibilidade de desenvolver um estudo que incorpore elementos das perspectivas Top Down e Bottom Up. Em termos específicos, a unidade de análise selecionada, a burocracia articuladora, é responsável por três processos de articulação dos PTCs relacionados à focalização, como destacado, quais sejam: a coordenação intersetorial, a coordenação intergovernamental e a direção de equipes operacionais. Desse modo, a análise em profundidade dos casos selecionados contribui para analisar os múltiplos processos em que esse agente se insere – como consequência, acredita-se que será possível ampliar a dimensão explicativa de cada um dos processos –, enquanto a ótica

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do institucionalismo histórico tem por intuito o estudo da dimensão institucional da burocracia articuladora, posto que ela está inserida no interior dos diferentes aparelhos de Estado e das diferentes estruturas federativas.

Como destacado anteriormente, serão analisados os casos do Programa Bolsa Família (PBF) e do Programa de Desarrollo Humano Oportunidades (Oportunidades), para o período de 2003 a 2010. Uma justificativa inicial para a escolha dos casos está na semelhança entre as

polity de Brasil e México, respectivamente, tendo em vista que se trata de países cujos regimes

de governo são presidencialistas e federativos. As semelhanças entre Brasil e México também englobam a policy, pois, em uma abordagem inicial, ambos os PTCs apresentam desenhos similares, que definem atribuições similares para as BAs no que tange à focalização (Draibe, 2009). Todavia, uma análise mais acurada revela as singularidades das políticas; assim, a partir das características distintivas, é possível delinear os termos de comparação, sobretudo ao considerarmos os resultados de focalização gerados pelos PTCs brasileiro e mexicano. Desse modo, a análise cotejará as peculiaridades dos casos como potenciais variáveis explicativas para os resultados observados.

Considerando as dimensões da polity e da policy, a principal distinção diz respeito ao caráter centralizado das relações federativas. Ambos os países apresentarem estruturas federativas que favorecem a centralização (Farah et alii, 2008; Ward et alii, 2010): o México apresenta uma estrutura de governo que concentra o poder decisório no chefe do Executivo federal (Montero, 2001; Diaz-Cayeros, 2006); no caso do PBF, a implementação ocorreu sob coordenação federativa, pois os processos decisórios foram controle exclusivo do Ministério do Desenvolvimento Social (MDS), enquanto as atividades de cadastramento foram executadas diretamente pelos municípios brasileiros (Bichir, 2011; Arretche, 2012). Já no caso do

Oportunidades, todas as atividades são executadas diretamente pela Coordinación Nacional del Programa Oportunidades (Coordinación) (Levy e Rodríguez, 2005; Cortes e Rubacalva,

2012).

A delimitação temporal foi escolhida considerando a influência das variáveis independente e dependente. No âmbito da variável independente, cabe destacar que, durante o período de 2003 a 2010, ocorreu a regulamentação das rotinas operacionais em ambos os programas; no caso do PBF, através de acordos formais assinados por representantes dos três níveis de governos, que definiram as funções do gestor local (BA) responsável pelo programa (Lício et alii, 2011; Lício, 2012), enquanto no caso do Oportunidades, a despeito da centralização, durante aquele período ocorreu consolidação das normas operacionais (reglas de

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operación) e da atuação da BA nos órgãos de decisão colegiadas estaduais (Comités Técnicos Estatales) (Hevia, 2007; Valera, 2013).

No que tange à variável dependente, durante a primeira década dos anos 2000, ocorreu a ampliação da cobertura em ambos os programas: no caso do PBF, o número de famílias beneficiadas evoluiu de 6.571.839 para 12.778.220, enquanto o contingente do Oportunidades foi expandido dos 5.000.000 iniciais a 5.818.594 famílias12. Considerando que os dois processos ocorreram ao mesmo tempo, temos eventos empíricos que despertam interesse analítico, pois propiciam o estudo da estruturação da burocracia e expansão da política pública. Nos dois casos selecionados, o foco da BA esteve voltado a incorporação de beneficiários e gestão dos resultados de focalização. Por isso, a elaboração de uma análise da atuação da burocracia responsável pelas equipes operacionais constituiu a motivação para esse trabalho.

Em síntese, o caso brasileiro permitiu análise da atuação da BA em estrutura capilarizada e coordenada, enquanto o caso mexicano funcionou como um grupo controle, que possibilitou a análise da BA sob estrutura centralizada.