4. DİĞER YANILGI SEBEPLERİ
4.2. Dış Tesirlerin Etkisi
4.2.2. Müfessirin İçinde Bulunduğu Dönemde Revaçta Olan Dünya
Será adotado como ponto de partida para a pesquisas do campo a obra de Pressman e Wildavsky (1984). Esses autores estudaram um programa de desenvolvimento econômico e social que compunha o Great Society23. Caracterizado pelo esforço de cooperação que envolveu a burocracia federal, políticos municipais e representantes da sociedade civil dos municípios. O programa apresentou um início promissor, em virtude da geração inicial de empregos e da satisfação dos setores representado na formulação da política; no entanto, a partir do terceiro ano, os resultados passaram a ser extremamente ruins, em virtude do alto dispêndio, do baixo número de empregos gerados e da paralisia das obras públicas24.
Diante desse contexto, Pressman e Wildavsky (1984) dedicam especial atenção para o problema da multiplicidade dos pontos de veto. Segundo esses autores, a etapa de implementação revela o real número de atores institucionais envolvidos. A partir da observação
desse fato, os autores desenvolveram o conceito de “complexidade da ação conjunta”, que
estabelece a existência de uma relação inversa entre o número de atores envolvidos no projeto e a probabilidade de alcançar os objetivos formulados, mais especificamente: “We have seen
that, given a large number of clearence points manned by diverse and independent participants, the probability of a program achieving its goals is low.” (PRESSMAN e WILDAVSKY,
1984:110).
Desse modo, os autores mostram que há um problema de coordenação na execução de políticas públicas, cuja fonte está no divórcio entre a formulação e a implementação, o que dificulta o desenvolvimento de mecanismos de fortalecimento do aprendizado, pois os eventos são causados e as consequências sentidas por diferentes organizações. Mais especificamente, eles argumentam que a demanda por políticas públicas no interior de um sistema federativo produz a separação entre as ideias e sua execução; nesse sentido, defendem que a implementação deve estar contemplada durante a formulação, bem como reconhecem uma justaposição entre diferentes estágios da política pública:
23 Programa de desenvolvimento econômico e social do governo federal norte-americano, composto por políticas públicas de diferentes setores, implementado ao longo da década de 1960.
24 Em 1969 o investimento federal havia sido de US$ 1.085.000,00 para a geração de apenas 43 empregos; além disso, muitos projetos resultaram em obras inacabadas.
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The great problem, as we understand it, is to make the difficulties of implementation a part of the initial formulation of policy. Implementation must not be conceived as a process that takes place after, and independent of, the design of policy. Means and ends can be brought into somewhat closer correspondence only by making each partially dependent on the other (PRESSMAN e WILDAVSKY, 1984:143).
A primeira possibilidade para reduzir a distância entre esses dois entes reside na análise da trajetória e dos possíveis pontos de vetos durante a formulação, pois dessa forma seriam criadas trajetórias de implementação mais realistas. A partir desse diagnóstico, é possível definir estratégias para a mobilização do menor número possível de atores para alcançar os objetivos da política.
A segunda possibilidade consiste na criação de agências específicas para a implementação. Essa possibilidade não exclui a primeira, na verdade: as respostas apresentadas sugerem que os resultados podem ser favorecidos pela centralização. A partir desse entendimento, a obra de Pressman e Wildavsky (1984) inaugurou as pesquisas Top-Down, as quais buscam mostrar que instrumentos centralizadores podem auxiliar na diminuição dos efeitos da complexidade da ação conjunta e, por consequência, favorecer a eficiência da política pública.
Contudo, convém ponderar que, em capítulos inseridos posteriormente, os trabalhos de Aaron Wildavsky e novos parceiros aproximam-se das pesquisas de segunda geração, pois desenvolvem uma abordagem evolutiva da implementação de políticas públicas.
Nessa perspectiva, Majone e Wildavsky (1984) consideram que os pontos de veto podem constituir espaços para aprendizagem. Nessa proposta, a implementação é redefinida a partir de aspectos relativos à reformulação e ao aprendizado, de tal forma que incorpore a possibilidade de redefinição de objetivos. Logo, nessa proposição, a implementação pode ser analisada como um processo que busca aprimorar a política pública, como sugere o trecho abaixo:
How well policies respond to opportunities, how well they facilitate adaptation and error correction, are qualities insufficiently discussed. For our purposes, however, it is more important to observe that keeping things rather than things started is the ordinary condition of administration. It is not policy design but redesign that occurs most of the time. Who is to say, then, whether implementation consists of
43 altering objectives to correspond with available (as social welfare spending decreases, inflation increases), or of mobilizing new resources to accomplish old objectives (as the United States buys foreign currencies to defend the dollar)? Indeed, old patterns of behavior are often retrospectively rationalized to fit new notions about appropriate objectives. We do not always decide what to do and succeed or fail at it; rather, we observe what we have done and try to make it consistent in retrospect. (MAJONE e WILDAVSKY, 1984:172)
Em síntese, da versão original de Pressman e Wildavsky (1984) emergem conceitos que analisam a coordenação como sinônimo de ação centralizada, através da redução da cadeia de comando. Por outro lado, a perspectiva adaptativa expressa uma concepção mais ampla de coordenação, dado o enfoque na redefinição e reformulação de objetivos. A ampliação desse conceito abre espaço para a inserção de instrumentos de cooperação entre os agentes; embora a abordagem adaptativa desses autores proponha uma mudança na lógica de abordagem da implementação.