4. DİĞER YANILGI SEBEPLERİ
4.2. Dış Tesirlerin Etkisi
4.2.1. Dönemin Egemen Siyasal Ortamı veya Akımlarının Etkisi
versus política renovado.
A sobreposição entre as etapas de formulação e implementação é uma questão cuja análise implica considerar que as decisões sobre políticas públicas não estão restritas aos políticos eleitos. Em termos teóricos, o rompimento com o modelo de ciclos remonta as análises de Woodrow Wilson e Max Weber acerca da relação entre os políticos eleitos e os burocratas, ou política e administração. Mais especificamente, sobre os instrumentos de controle da burocracia à disposição dos políticos eleitos.
Em uma aproximação inicial, Gouldner (1966:58) argumenta que o trabalho de Weber opera com dois sistemas de autoridade, a representativa, que incorpora o político eleito, e a técnica, campo da burocracia. Assim, isoladamente, no campo político a divisão jurisdicional fornece critérios para dirimir os problemas relativos à autoridade, enquanto, no campo burocrático, essa função cabe à hierarquia. Dessa forma, em virtude da concentração de poder em seus campos, políticos e burocratas desenvolvem uma disputa mais profunda pela orientação da ação estatal.
Hill e Hupe (2014) analisam a influência de Wilson e Weber sobre a implementação. Em uma primeira aproximação, as perspectivas desses autores são analisadas como base normativa para justificar o predomínio da formulação sobre a implementação, considerando o já citado paralelismo entre a primeira atividade, de responsabilidade do político eleito, e a última, atribuição do burocrata. Em regimes democráticos, o burocrata responde ao político eleito, que é passível de responsabilização política pelo povo soberano. Como consequência, a legitimidade do processo decisório está na formulação. Essa perspectiva dá embasamento para a abordagem Top-Down (Pressman e Wildavsky, 1984), que se propõe a analisar como as políticas perdem consistência em relação aos objetivos estabelecidos durante a fase de implementação.
Por outro lado, para Wilson e Weber, o corpo burocrático é composto por técnicos, cuja atuação contempla não apenas a aplicação das leis e normas definidas durante a formulação, mas também a sua interpretação. Logo, o conhecimento técnico garante um poder decisório para esse autor. Dentro da literatura de implementação, esse poder decisório está sistematizado nas análises da street-level bureaucracy (Lipsky, 1980), que dão embasamento para as abordagens Bottom-Up.
37 No entanto, Hill e Hupe (2014) argumentam que o debate entre política e administração não está restrito ao binômio legitimidade da formulação e discricionariedade. Na verdade, as análises de Weber e Wilson estão direcionadas para o desenvolvimento de arranjos institucionais que equilibrem a eficiência da ação estatal e o controle democrático sobre a burocracia. Ou seja, ambos discutem a racionalidade nas ações governamentais, embora ambos reconhecem que haja sobreposição entre as ações políticas (formulação) e administrativas (implementação), o que introduz uma tensão na relação entre políticos e burocratas.
A complexidade do tema é reconhecida pela literatura de implementação de políticas públicas. Por isso, ele permeia as principais abordagens e suscita denominações que ilustram a dificuldade de tratamento. Um marco que ilustra a incorporação dessa dimensão desafiadora está na obra de Hargrove (1975), na qual o ajustamento entre a formulação e a implementação
é denominado “missing link” das políticas públicas, em virtude de não haver uma definição
unívoca sobre a correta justaposição entre a atuação de políticos e burocratas.
A pesquisa de Aberbach, Putnan e Rockman (1980) estuda a atuação de políticos e burocratas. A partir da percepção desses atores, os pesquisadores visam ampliar o conhecimento acerca da sobreposição de funções, em especial nos espaços decisórios abertos aos burocratas. Os resultados das pesquisas mostram que a atuação de ambos os atores é híbrida, pois sugere a politização da burocracia e burocratização dos políticos. Todavia, a despeito da justaposição de funções, há diferenças nos espaços políticos ocupados majoritariamente por burocratas, assim como a apropriação da técnica pelos políticos. No âmbito da articulação, essas diferenças revelam que, mesmo no contexto híbrido, os políticos expressam sua preferência por atuar junto aos eleitores e grupos de interesse, enquanto os burocratas constroem seus apoios em comitês e espaços de discussões específicas.
Ainda que não cunhe um termo específico, o problema também está diagnosticado na obra de Pressman e Wildavsky (1984), pois os autores afirmam que o principal problema das políticas públicas é o divórcio entre a formulação e a implementação.
No final da década de 1980, foram organizados seminários na Associação de Ciência Política Americana sobre o estado da arte em implementação, que resultaram em análises sobre
sua “caixa preta”, apresentando diferentes proposições e interpretações sobre o ajustamento
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Em uma abordagem ampla, Hill e Hupe (2014) sintetizam as abordagens analíticas do
“missing link” em cinco estratégias: 1) Durante a formulação da política são definidos produtos
(outputs) claros e específicos, como forma de limitar o processo decisório durante a implementação; 2) A formulação define de maneira ampla os resultados (outcomes) esperados, favorecendo os espaços decisórios na implementação; 3) A relação entre formulação e implementação é tratada como um produto (output) da política pública; 4) A relação entre formulação e implementação é explicada pela forma de aplicação das prerrogativas jurisdicionais; 5) A relação é analisada à luz de duas divergências: a primeira entre os representantes eleitos e a segunda entre as agências envolvidas na implementação.
As duas estratégias iniciais são adotadas nas abordagens Top-Down e Bottom Up, que optam por desenvolver referenciais analíticos definidores da preponderância de uma das etapas do ciclo de política. As demais perspectivas assumem que o andamento da implementação contempla processos decisórios, ao mesmo tempo que adotam a formulação como um elemento que limita parcialmente a decisão dos agentes responsáveis pela implementação.
Os trabalhos de Peter J. May, Søren Winter e Chung-Lae Cho e associados analisam a aplicação das prerrogativas jurisdicionais (estratégia 4). Esses autores desenvolvem categorias analíticas para os atores designados à aplicação do mandato, sendo que esse exercício analítico busca captar os diferentes estilos adotados nessa atividade, os quais podem ser explicados pela formulação e pela forma de atuação da burocracia implementadora. Como será analisado nas próximas seções, esses estudos buscam avaliar a percepção da efetividade da ação burocrática. O artigo de Oosterwaal e Torenvlied (2011) é representativo da abordagem das divergências (estratégia 5). Nesse trabalho, os autores analisam a relação entre os efeitos da composição da maioria no poder legislativo e o controle da burocracia. Mais especificamente, o trabalho analisa se a existência de divergência entre as lideranças do partido de coalizão compromete o controle sobre a atividade política. Na literatura nacional, o desdobramento mais próximo a essa linha é desenvolvido por Santos e Vieira (2013), como forma de discutir os instrumentos de controle sobre a burocracia.
As estratégias expostas abordam de forma renovada a relação entre política e administração, com ênfase na análise da influência da formulação sobre a implementação. No entanto, elas não contemplam a inserção da burocracia durante o processo de formulação, tampouco abordam os aspectos políticos presentes nas decisões de implementação.
39 Ainda que a formulação seja um processo legislativo e, portanto, político, a burocracia possui duas formas de acesso ao conteúdo mandatório das políticas. A primeira, por meio dos atores que participam do aporte de ideias durante as etapas iniciais da formulação (Sabatier e Jenkins-Smith, 1993). A segunda forma, mais indireta, dá-se por meio da inserção de conteúdos técnicos complementares à lei, como a edição de regras administrativas, normas técnicas, regras de operação, estatutos, entre outros instrumentos que permitem a implementação da lei. Apesar de indireta, a definição técnica do mandato possui influência sobre o processo de implementação, pois ela define a divisão de trabalho entre as estruturas burocráticas, fato que pode engendrar novos campos de tensões entre a burocracia responsável pelas decisões e a burocracia responsável pela operacionalização.
Em uma abordagem ampla e valendo-se dos termos definidos por Weber e Wilson, a especificação técnica da implementação gera espaços de atuação política na administração, isto é, a existência de diferentes conhecimentos no tratamento de um problema implica a atuação política dos burocratas.
As relações entre burocracias foram também discutidas nas obras de Michel Crozier.
Em “O Fenômeno Burocrático” (1981) são analisadas as relações entre burocracias inseridas
em organizações hierárquicas, enquanto Crozier e Thoenig (1976) analisam as relações entre burocracias de diferentes níveis governamentais. Esses estudos revelam a natureza complexa das relações entre burocratas, tanto em organizações cuja divisão de atividade está sujeita a estrutura hierárquica bem definida, quanto em organizações com cadeias de comandos mais difusas, em virtude da atuação intergovernamental. Em ambos os casos, foram encontradas burocracias que valorizaram seu conhecimento e utilizam-no de maneira política. Em suma, os trabalhos de Crozier utilizam o substantivo complexidade para designar a articulação entre burocracias, pois, a despeito da conjuntura conflituosa, a ação burocrática demanda que os atores desenvolvam cooperação.
A partir dessa discussão inicial, é possível estreitar a relação entre as teorias de burocracia e de implementação de políticas públicas. Sendo a análise dos resultados da política uma das dimensões dos estudos de implementação, uma das possibilidades analíticas é a avaliação da importância da burocracia. Contudo, em termos empíricos, burocracia é uma categoria que engloba um amplo conjunto de atores, cujas funções estão relacionadas à execução de políticas públicas e, por isso, ela é responsável por ações que garantem que a implementação seja levada a cabo. A articulação entre os atores envolvidos não pode ser tomada
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como dada, tampouco pode ser atribuída apenas ao conteúdo normativo da formulação e/ou à ação específica de algum ator. Os processos de promoção da articulação precisam ser explicados.
Com o intuito de robustecer a base conceitual desse trabalho, é necessário analisar as transformações no campo de implementação; especificamente, abordar como a coordenação entre burocracias foi tratada nos diferentes estágios de maturidade do campo. Desse modo, o artigo de Goggin et alii (1990) ajuda a sistematizar cronologicamente esse tema, pois esses autores propuseram-se a analisar os recursos metodológicos e técnicas de pesquisa mobilizados na literatura de implementação. Como resultado, estipulou-se uma divisão das pesquisas em três gerações.
A primeira geração é constituída pelos estudos clássicos, que deram base para o tema através das abordagens Top Down e Bottom Up, sendo que, nesse período, a principal metodologia empregada foi o estudo de caso. Como será visto adiante, durante esse período, as abordagens inviabilizavam análises sobre a coordenação.
A segunda geração é composta por estudos que começam a dialogar com metodologia quantitativa e de avaliação, pois o objetivo era construir modelos que explicassem os resultados. Além disso, as análises buscavam refletir os processos de coordenação entre as burocracias implementadoras e assumiam, em geral, um processo de barganha entre os atores. Em muitos casos, os estudos eram orientados por uma lógica evolutiva-adaptativa.
A terceira geração, na qual os autores se auto enquadram, consiste em estudos que utilizam métodos quantitativos, de forma isolada ou combinado com análise qualitativa, cujo principal objetivo é desenvolver modelos que permitam o teste de hipóteses e a ampliação da capacidade de generalização. A despeito do enfoque centrado nos aspectos metodológicos, as três gerações constituem categorias que podem ajudar a descrever as transformações no âmbito da implementação; por isso, elas serão adotadas como diretrizes para a revisão da literatura.
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