Enquanto nos EUA e nos países europeus a proteção do consumidor surgiu como resultado da consolidação da sociedade, no Brasil, de modo distinto, o aparecimento é concomitante com as consequências provocadas pela industrialização e fomento da economia das décadas de 1960 e 1970, seguidas das tentativas de desenvolvimento econômico e social, bem como de suas respectivas crises57.
João Batista de Almeida58 aduz ser de 1971 a 1973 os discursos
proferidos pelo então Deputado Nina Ribeiro59, alertando para a gravidade do
problema, densamente de natureza social, e para a necessidade de uma atuação mais enérgica no setor, nos seguintes termos:
A defesa do consumidor é, sem dúvida, tema de maior importância e que está a merecer ainda desta casa outras medidas no sentido de nos conscientizarmos cada vez mais quanto à alta responsabilidade de preservar os interesses dos grandes públicos... São, infelizmente, notórios os abusos que se verificam todos os dias em detrimento do grande público
55 Idem.
56 ATLAS Ibero-Americano de Proteção ao Consumidor. Coordenação: Secretaria Nacional do
Consumidor. Brasília: Ministério da Justiça, 2013.
57 DEFESA do Consumidor no Brasil. Disponível em: <http://www.justica.gov.br/seus-
direitos/consumidor/defesa-do-consumidor-no-Brasil/defesa-do-consumidor-no-Brasil>. Acesso em: 15 dez. 2014.
58 ALMEIDA, João Batista.
A proteção jurídica do consumidor. Ob. cit., 2011.
59 Foi o referido deputado que apresentou o primeiro projeto de lei do Código de Defesa do
consumidor... Já é tempo que os abusos sejam contidos de forma eficaz, em defesa de todos e de cada um...60
Também na década de 70 houve a formação das primeiras associações voltadas para a defesa dos consumidores. De vanguarda, surgiu em Porto Alegre a Associação de Defesa do Consumidor (APC) que edita a Revista do Consumidor; em Curitiba a Associação de Defesa e Orientação do Consumidor de Curitiba (ADOC) e em 1978 em São Paulo, o Grupo Executivo de Proteção ao Consumidor que, posteriormente, se tornou a Fundação PROCON/SP.
Em 1976, foi instalada a CPI do Consumidor61 a qual preocupou-se em levantar os problemas referentes à comercialização, produção, qualidade, quantidade, preço e eficácia dos produtos oferecidos ao consumo, para então estabelecer pontos de partida para uma eficaz defesa do consumidor.
José Geraldo Brito Filomeno faz uma interessante intervenção sobre o surgimento do movimento consumeristaBrasileiro neste ano:
O chamado movimento consumerista Brasileiro, em rigor, surgiu em 1976,
quando o então governador paulista Paulo Egydio Martins designou comissão especialmente para estudar a implantação do “sistema estadual de defesa do consumidor”, de que resultou a Lei 1903/78 e, concretamente, a instalação do PROCON (então chamado de Grupo Executivo de Proteção ao Consumidor), em princípios de 1979.62
A década de 80, conhecida pela recessão econômica e pela redemocratização do país, foi marcada pelo movimento consumerista63, o qual almejava incluir o tema da defesa do consumidor na Assembleia Nacional Constituinte64.
60 Câmara dos Deputados. Discurso Deputado Nina Ribeiro. Disponível em:
<http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=170997>. Acesso em: 12 nov. 2014.
61 Comissão Parlamentar de Inquérito destinada a apurar o não cumprimento das exigências técnicas
no tocante à quantidade, qualidade e durabilidade e segurança de mercadorias entregues ao consumo e os métodos adotado para sua divulgação. Disponível em: <http://www.camara.gov.br> Acesso em: 1 fev. 2015.
62 FILOMENO, José Geraldo Brito.
Manual de direitos do consumidor. Ob.cit. p. 10.
63 “O movimento consumerista foi um movimento social que mira a implementar os instrumentos que
coloquem em prática as normas e os princípios que regem a tutela do consumidor”. CRUZ, Guilherme Ferreira da. Princípios constitucionais das relações de consumo e dano moral. Ob. cit., p. 182.
64 DEFESA do Consumidor no Brasil. Disponível em: <http://www.justica.gov.br/seus-
direitos/consumidor/defesa-do-consumidor-no-Brasil/defesa-do-consumidor-no-Brasil>. Acesso em: 15 dez. 2014.
Foi nesta década, criadas importantes associações no Rio de Janeiro e em São Paulo, entre elas o Instituto de Defesa do Consumidor (IDEC)65; a
Associação dos Pais de Alunos das Escolas Particulares e Públicas do Estado (APAERJ), que atua na defesa dos consumidores dos serviços escolares; a Associação dos Participantes dos Planos de Saúde e Previdenciários (APLASP), que atua na defesa dos consumidores associados aos planos de medicina de grupo e de previdência privada; a União Nacional dos Consorciados (UNACON), que atua na defesa dos consumidores consorciados; por fim, a Associação das Vítimas dos Erros Médicos (AVERMES), que atua na defesa de vítimas de erro médico.
Diante de todo esse cenário, a articulação para existência de uma fonte legal que protegesse o consumidor era intensa e, nesse sentido, Tancredo Neves palestra em 21 de novembro de 1984:
A nova constituição Brasileira vai-nos levar, em muitos campos, ao reordenamento da legislação ordinária, e as relações do consumo certamente se incluirão neste relacionamento. Tenho a certeza de que uma legislação básica vai oferecer ao consumidor a proteção contra os atos ilícitos que os vitimam e que tantos males causam às estruturas de produção e às sociedades por inteiro. Não será uma legislação em que se busque apenas a reparação patrimonial. Os infratores terão que fazer a prestação de uma obrigação de fazer ou de não fazer, caminho moderno pelo qual se procura pôr um paradeiro à irresponsabilidade de certos produtores e distribuidores de bens e serviços. Não será uma legislação contra a empresa. Nem contra os Estado. Será uma legislação a favor da sociedade, inspirada nos valores mais altos da cidadania. Uma cidadania que será respeitada pelo meu governo, como testemunho maior da defesa da liberdade do homem diante do poder do Estado, diante do poder econômico. Como ensinou Alceu de Amoroso Lima: “A liberdade não exclui a responsabilidade para a moral, no sentido absoluto, para o bem comum e para com o direito dos outros”. Muito obrigado. (palmas)66.
Por força do engajamento dos setores atuantes no movimento consumerista, através do Decreto nº 91.469, de 24 de julho de 1985, na gestão do então presidente José Sarney, foi criado o Conselho Nacional de Defesa do Consumidor (CNDC)67, que teve destacada atuação na elaboração de propostas na
Assembleia Constituinte e difundido a defesa do consumidor no Brasil, fazendo parte
65 IDEC. Disponível em: <http://www.idec.org.br/>. Acesso em: 15 dez. 2014. 66 NEVES, Tancredo.
Defesa do consumidor. Palestra publicada pela Coordenação de Publicações,
da Câmara dos Deputados, Brasília, 1985 e republicada pela Revista de Direito do Consumidor. 20/77 jan-mar., 2011. p. 52.
67 O Conselho Nacional de Defesa do Consumidor (CNDC) foi extinto em 1990 substituído pela atual
Secretaria Direito Econômico (SDE), através do Departamento de Proteção e Defesa do Consumidor (DPDC). Toda a documentação do CNDC pode ser encontrada no site do Ministério da Justiça. Disponível em: <http://portal.mj.gov.br>. Acesso em: 10 jan. 2015.
do Conselho as associações de consumidores, PROCONS Estaduais, a Ordem dos Advogados do Brasil, a Confederação da Indústria, Comércio e Agricultura, o Conselho de Auto Regulamentação Publicitária, o Ministério Público e representações do Ministério da Justiça, Ministério da Agricultura, Ministério da Saúde, Ministério da Indústria e do Comércio e Ministério da Fazenda, com o escopo de assessorar o Presidente da República na elaboração de políticas de defesa do consumidor.
A questão entra na agenda do governo federal. Na mesma data foi promulgada a Lei 7347 (conhecida como Lei dos Interesses Difusos) que alterava os procedimentos jurídicos, na medida em que o processo judicial deixava de se restringir à defesa de interesses individuais. Com isso a proteção do consumidor e a do meio ambiente eram amplamente beneficiadas. Também nessa época instituem- se juizados de pequenas causas em vários estados do país68.
Em 1988 o país ganhou uma nova Constituição da República Federativa do Brasil69 (CF), para substituir a dos tempos da ditadura, conhecida como Constituição Cidadã70, a qual dispensou especial atenção à defesa do consumidor, considerando-o um direito humano fundamental de terceira dimensão.
Assim, a CF de 1988 trouxe em seu bojo artigos que se referem expressamente à proteção e defesa do consumidor, tais como os artigos 5º, inciso XXXII, 170, inciso V, abaixo transcritos:
Art. 5º. [...]
XXXII – o Estado promoverá, na forma da lei, a defesa do consumidor. Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos a existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios: V- defesa do consumidor.
Cláudia Lima Marques discorre sobre o papel da Constituição na proteção do consumidor no Brasil:
68 MINISTÉRIO DA JUSTIÇA. CNDC, 1988, parte III, p. 285 a 314,
apud ZULZKE, Maria Lucia. Abrindo a empresa para o consumidor. Rio de Janeiro, Qualitymark, 1990. p. 36-37.
69 “Imbuídos de valores já assimilados na comunidade internacional, o Brasil adota uma nítida postura
intervencionista com a promulgação da Constituição Federal de 1988, propondo-se tutelar situações de desigualdade e de desequilíbrio social.” CRUZ, Guilherme Ferreira da. Princípios constitucionais das relações de consumo e dano moral. Ob. cit., p. 31.
70 Pela Constituição Federal de 1988, o sistema jurídico Brasileiro, manifestou-se de forma intensa
A Constituição Federal de 1988, pela primeira vez na história dos textos constitucionais Brasileiros, dispõe expressamente sobre a proteção dos consumidores, identificando-os como grupo a ser especialmente tutelado através da ação do Estado (Direitos Fundamentais, art. 5º, XXXII)71.
Cabe ressaltar que outros artigos da CF também abordam a proteção ao consumidor, merecendo destaque o artigo 24, inciso VIII, que atribui competência concorrente à União, Estados e Distrito Federal para legislar sobre responsabilidade por dano ao consumidor; o artigo 150, § 5º, que determina que a lei estabeleça medidas para que os consumidores sejam esclarecidos acerca dos impostos que incidam sobre mercadorias e serviços; o artigo 175, parágrafo único, inciso II, determinando à lei dispor sobre os direitos dos usuários de serviços públicos; as normas do art. 220, § 4º, que dispõem sobre a propaganda comercial de tabaco, bebidas alcoólicas, agrotóxicos, medicamentos e terapias nos meios de comunicação - imprensa, rádio e televisão; o artigo 221 discorre sobre as diretrizes a serem observadas quanto à produção e à difusão de programas de rádio e televisão. Mas diante da necessidade de tratamento diferenciado ao tema o legislador ao elaborar a Constituição legislou no artigo 48 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias que “O Congresso Nacional, dentro de cento e vinte dias da promulgação da Constituição, elaborará Código de Defesa do Consumidor (CDC)”72, preceito constituído em 11 de setembro do ano de 1990, com a promulgação da Lei nº 8.078, que veio para assegurar o reconhecimento da vulnerabilidade do consumidor e estabelecer a boa-fé como princípio basilar das relações de consumo.
O CDC surgiu assim para responder às necessidades do consumidor sobre os mais variados pontos de vista e situações que envolvem a relação de consumo e segundo Nelson Nery Jr. essa relação pode ser “entendida como a relação jurídica existente entre fornecedor e consumidor tendo como objeto a aquisição de produtos ou utilização de serviços pelo consumidor”73.
71 MARQUES, Cláudia Lima.
Contratos no Código de Defesa do Consumidor. O novo regime das
relações contratuais. Ob. cit., p. 595.
72 BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 5 de
outubro 1988. São Paulo: Saraiva, 2006.
73 NERY JR., Nelson.
et al. Código Brasileiro de defesa do consumidor comentado pelos autores do anteprojeto. 10ª ed. Vol. I e II. Rio de Janeiro: Forense, 2011. p. 287.
A efetivação desses direitos foi amparada na ideia de criação de um sistema coordenado de órgãos atuantes, tendo por base o Sistema Nacional de Defesa do Consumidor (SNDC) e para Marcelo Abelha isso significa:
Isto dizer que o nosso ordenamento jurídico adotou um sistema codificado para regular as relações de consumo, o que é muito importante se levarmos em consideração os benefícios que isto representa74.
Nelson Nery Jr. ao tratar o CDC, afirma que esse diploma legal criou um microssistema de direito das relações de Consumo, não sendo, portanto, um sub- ramo de ouras áreas do direito, sendo uma lei principiológica75:
Criou-se, portanto, com o CDC, um microssistema de Direito das Relações de Consumo, cuja tendência é ganhar autonomia dentro da ciência do Direito, superada a divisão clássica de todos já conhecida. Não se nos afigura correto falar-se em Direito do Consumidor como sendo capitulo do Direito Econômico, ou ramo do Direito Civil ou Comercial. As relações de consumo são por demais complexas, exigindo interação interdisciplinar de normas de direito Material (Constitucional, Civil, Comercial, Econômico, Administrativo e Penal) e de Direito Processual (Civil, Administrativo, Penal) para que seu ciclo de formação seja encerrado dentro do já referido microssistema ao qual pertence76.
E no mesmo sentido do conceito de lei principiológica, Claudia Lima Marques apresenta o conceito de que o CDC possui como característica a função social:
As leis de função social caracterizam-se por impor as novas gerações valorativas que devem orientar a sociedade e por isso optam, geralmente, em positivar uma serie de direitos assegurados ao grupo tutelado e impõe uma serie de deveres imputados a outros agentes da sociedade, os quais, por sua profissão ou pelas benesses que recebem, considera o legislador, que possam e devam suportar esses riscos. São leis, portanto, que nascem com a árdua tarefa de transformar uma realidade social, de conduzir a sociedade a um novo patamar de harmonia e respeito nas relações jurídicas. Para que possam cumprir sua função, o legislador costuma conceder a essas novas leis um abrangente e interdisciplinar campo de aplicação77.
74 RODRIGUES, Marcelo Abelha.
Sanções administrativas no Código de Defesa do Consumidor. Ob.
cit., p. 18.
75 “Como lei principiológica, o CDC possui aplicação horizontal. Neste caso, não se aplica a ideia que
uma lei especial revoga a lei geral, uma vez que o CDC não é lei geral, mas sim, lei principiológica”. SODRÉ, Marcelo Gomes. A construção do direito do consumidor: um estudo sobre as origens das leis
principiológicas de defesa do consumidor. Ob. cit., p. 66.
76 NERY JR., Nelson.
et al. Código Brasileiro de defesa do consumidor comentado pelos autores do anteprojeto. Ob. cit., p. 31.
77 MARQUES, Cláudia Lima.
Contratos no Código de Defesa do Consumidor. O novo regime das
Em linhas gerais o modelo proposto pelo Brasil, respeitando as premissas da ONU, foi construído e aprimorado com a ideia de cidadania, mas também está diretamente ligado ao desenvolvimento econômico do país e desde então, após a edição do CDC a proteção ao consumidor no Brasil foi reconhecida internacionalmente como um paradigma na proteção dos consumidores, uma vez que trouxe à época inovações para o universo jurídico Brasileiro, através de princípios gerais que constituem a espinha dorsal do referido Direito, ao passo que toda a relação consumista deve ser interpretada com base nos seus fundamentos78.
Passado quase 25 anos de sua publicação aconteceu de tudo. Muito se questionou sobre seus termos. Por exemplo, quanto a sua aplicabilidade79, sobre a necessidade de regulamentação para aplicação de sanções80, bem como outras discussões de prática que aparecem todos os dias no judiciário e que se consolida constantemente a frente da proteção ao consumidor.
Em meio a tantos fatos que ocasionaram evolução do direito do consumidor no ordenamento Brasileiro, há de se ressaltar que, como este estudo observa, em se tratando de amparo ao consumidor nas relações de consumo de serviços básicos, nas quais o cidadão é tido como usuário, não há ainda mecanismos desenvolvidos de efetiva proteção. Nesses tipos de serviço – como telefonia e energia elétrica – que envolvem concessionárias e distribuidoras, alvos da atuação de agências de regulação, há ainda um despreparo e, muitas vezes, um tratamento desigual para lidar com a mediação dos interesses e com as garantias dos dispostos constitucionais. Em termos de regulação, portanto, o consumidor e seus direitos padecem ainda de maior amparo normativo.
No intuito de seguir com os desenvolvimentos da proteção ao consumidor, diante da nova realidade da sociedade Brasileira, que passou não apenas a ter acesso a bens e serviços antes inacessíveis, como também passou a lidar com a oferta de novos produtos e serviços, com o aparecimento da tecnologia, a alteração de classes sociais de desenvolvimento e a necessidade de consumo sustentável, o
78 NUNES, Luiz Antonio Rizzatto.
Comentários ao código de defesa do consumidor. Ob. cit., p. 33.
79 Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta para questionar a não incidência do CD Cem face do
Sistema Financeiro. STJ. ADI 2591 DF. Relator: Min. Carlos Vellosos. Publicação: DJ 29-09-2006.
80 Logo após a edição do Código de Defesa do Consumidor, discutiu-se a necessidade de
regulamentação das sanções administrativas, entendimento este que acabou por prevalecer. Inicialmente a regulamentação fez-se por meio do Decreto nº 861/93 e, posteriormente, pelo Decreto nº 2.181/97 que tem a finalidade de “organizar o Sistema Nacional de Defesa do Consumidor - SNDC, estabelecer normas de aplicação de sanções administrativas e dar outras providências”.
Governo interviu propondo em 2004 a integração dos PROCONS, através do SINDEC.
Nesta trilha em 2008 criou a Escola Nacional de Defesa do Consumidor (ENDC), a qual propõe a Capacitação em Direito do Consumidor para os órgãos de defesa do direito do consumidor e agências reguladoras. Alguns anos depois, em 2012 criou a Secretaria Nacional do Consumidor (SENACON) com objetivo de planejar, elaborar, e coordenar e execução da Política Nacional das Relações de Consumo (PNRC). E em 2013 o governo sanciona o Plano Nacional de Consumo e Cidadania (PLANDEC) com o objetivo de promover a proteção e a defesa dos consumidores em todo o território nacional, por meio da integração e articulação de políticas, programas e ações, que serão tratados oportunamente.
Ainda nos últimos anos iniciou-se um processo de atualização do CDC por iniciativa da Presidência do Senado Federal. Mas tal comissão, coordenada pelo Ministro Antônio Herman Benjamin manifestou-se pela manutenção do sistema do CDC focando as propostas em temas novos e crescentes. Desse trabalho, resultaram três propostas legislativas, representadas pelo PLS 281 (comércio eletrônico), PLS 282 (aperfeiçoamento das ações coletivas) e PLS 283 (superindividamento).
Em síntese, na linha do que foi apresentado, propõe-se uma linha do tempo81 como forma de traçar informações dos fatos mais relevantes citados de
forma a simplificar essa análise.
Figura 4