O movimento consumerista fez surgir nas diversas legislações do mundo a previsão de uma organização específica nacional, sob a égide da administração pública, para coordenar a política de defesa do consumidor como, por exemplo, México, Portugal, Venezuela, França, Espanha, entre outras. Os órgãos administrativos de proteção ao consumidor possuem, em geral, atribuições normativas e fiscalizatórias de seus próprios comandos, de acordo com o princípio da autoexecutoriedade característico no direito administrativo156.
O Brasil, da mesma forma que os demais países que disciplinam a proteção do consumidor157, dispõe de um amplo e abrangente sistema composto por
diversos atores que se voltam para o atendimento desta finalidade precípua. Dando cumprimento ao quanto previsto na Resolução 248/85, editada pela Organização das Nações Unidas (ONU), o legislador infraconstitucional, ao criar a Lei n. 8.078/90, destinou o Título IV para o tratamento do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor (SNDC), que deve desempenhar funções extremamente importantes para o equilíbrio entre os consumidores e os fornecedores.
Contudo, o surgimento do SNDC se deu de forma desarticulada, conforme exposição de Marcelo Gomes Sodré:
156 MIRAGEM, Bruno.
Curso de direito do consumidor. Ob. cit., p. 706.
157 Na obra “A Construção do Direito do Consumidor”, de autoria de Marcelo Gomes Sodré, pode ser
visto o panorama mundial da proteção do consumidor nos diversos países dos Continentes existentes.
O Sistema Nacional tem seu primórdio marcado pela desarticulação, sendo muito mais uma reivindicação do movimento dos consumidores que nasce no período, do que algo planejado pelo Governo Federal. A CPI do consumidor da Câmara Federal demonstra esse fato claramente. Isso não significa que não existia, no período, um movimento de defesa do consumidor, mas que seu nascimento foi desarticulado não sendo resultado de uma política pública planejada158.
Em complemento a essa ideia, Evandro Zuliani, tece suas considerações sobre o aparecimento do SNDC:
O SNDC, previsto no CDC (Lei 8078/90) e estruturado em regulamento (Decreto Federal 2.181/97) nasce a partir da mais absoluta diversidade e de forma embrionária, antes mesmo da elaboração do CDC e de seu regulamento. Esta observação, velha conhecida da escola sociológica do direito, revela que, como em muitas situações, a norma foi criada com o propósito de regular comportamento/situação socialmente já existente. Antes mesmo de 1990, quando foi publicada a Lei 8078, diversos órgãos de defesa do consumidor já existiam. Eles foram criados, estruturados e entraram em funcionamento com as peculiaridades regionais e locais159.
Assim, o legislador Brasileiro do Código de Defesa do Consumidor (CDC), ao ter por finalidade a proteção ao consumidor enquanto sujeito vulnerável da relação jurídica de consumo, no intuito de equalizar a relação entre fornecedor e consumidor, ante aos movimentos ocorridos, organizou a participação de múltiplos órgãos públicos e entidades privadas, bem como o incremento de vários institutos como instrumentos viabilizadores da Política Nacional das Relações de Consumo (PNRC), em atendimento das necessidades dos consumidores, o respeito à sua dignidade, saúde e segurança, a proteção de seus interesses econômicos, a melhoria da sua qualidade de vida, bem como a transparência e harmonia das relações de consumo.
Mas por que organizar um Sistema Nacional de Defesa do Conusmidor e qual sua finalidade? O SNDC foi organizado por se constatar que o consumidor é a parte mais fraca da relação de consumo: ele é a parte vulnerável, conforme a própria lei reconhece, tendo direito à proteção especial do Estado (art. 5º, XXXII). E sua
158 SODRÉ, Marcelo Gomes.
Formação do sistema nacional de defesa do consumidor. Ob. cit., p.123.
159 ZULIANI, Evandro.
A unificação do processo administrativo das relações de consumo. Ob. cit.,
finalidade reside em fazer com que essa vulnerabilidade seja minimizada, no intuito de as relações de consumo ficarem equilibradas160.
Nesses termos, SNDC reúne o conjunto de diversos órgãos e entidades administrativas, ocupados da proteção ao consumidor, propondo uma atuação articulada entre todos, sendo coordenados pela União, através da Secretaria Nacional do Consumidor (SENACON), possuindo competência normativa, de controle e fiscalização das atividades atinentes à relação de consumo.
A configuração do SNDC e respectiva proposta entre as entidades e órgãos que o compõe se justificam pela dimensão continental do Brasil. Marilena Lazzarini, protagonista no cultivo do direito do consumidor no Brasil disserta:
O legislador tomou o caminho correto ao escolher o sistema. A lei de defesa do consumidor já é uma lei sistêmica. Mas a maneira escolhida para sua implementação foi também a sistêmica. Por quê? Porque a defesa do consumidor é um tema multidisciplinar e interdisciplinar. Ela envolve a atuação de órgãos federais de vários ministérios, de órgãos estaduais, municipais, do Poder Judiciário, do Ministério Público e de organizações não governamentais. Só o modelo sistêmico dá conta de envolver todas essas instituições na formulação da política nacional, pois não pode haver hierarquia funcional entre órgãos federais, estaduais e municipais. Portanto, se não houver um espaço democrático de articulação para que a política nacional seja proposta com base em prioridades comuns, essa política não funciona161.
Quis o legislador, por esse escopo, fazer com que o esforço desse sistema entre os atores que o compõe, fosse nacional, com a integração dos mais diversos órgãos públicos e entidades privadas de todos os segmentos que têm contribuído para a promoção e evolução da defesa do consumidor no Brasil.
Para tanto, o dito Sistema Nacional de Defesa do Consumidor (SNDC), está disciplinado no Título IV, artigos 105 e 106 do CDC162, bem como pelos artigos
160 SODRÉ, Marcelo Gomes.
Formação do sistema nacional de defesa do consumidor. Ob. cit., p.
264.
161 BIBLIOTECA Digital da Câmara dos Deputados.
Sistema Nacional de defesa do Consumidor:
avaliações e perspectivas. Anais do Seminário realizado na Câmara federal em novembro de 2000. Edição da Câmara dos deputados, 2001. Disponível em: <http://bd.camara.gov.br>. Acesso em: 11 nov. 2014.
162 Art. 105, CDC: Integram o Sistema Nacional de Defesa do Consumidor (SNDC), os órgãos
federais, estaduais, do Distrito Federal e municipais e as entidades privadas de defesa do consumidor. Art. 106, CDC: O Departamento Nacional de Defesa do Consumidor, da Secretaria Nacional de Direito Econômico (MJ), ou órgão federal que venha substituí-lo, é organismo de coordenação da política do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor, cabendo-lhe: I - planejar, elaborar, propor, coordenar e executar a política nacional de proteção ao consumidor; II - receber, analisar, avaliar e encaminhar consultas, denúncias ou sugestões apresentadas por entidades representativas ou pessoas jurídicas de direito público ou privado; III - prestar aos consumidores
2º e 3º do Decreto nº 2.181, de 20 de março de 1997, sendo a conjugação de esforços do Estado, nas diversas unidades da Federação, através dos órgãos federais, estaduais, do Distrito Federal e municipais e as entidades privadas de defesa do consumidor.
Nas palavras de Joseane Suzart Lopes da Silva o SNDC:
Constitui-se de uma estrutura que se estende por todo o território nacional, o Sistema em epígrafe pode ser definido como um conjunto que reúne todos os entes, mesmo que sem personalidade jurídica, que estejam incumbidos da defesa e da proteção dos interesses e dos direitos dos consumidores. Congregam-se, através do SNDC, forças públicas e privadas, emanadas de fontes específicas, para que o conjunto normativo presente na Lei n. 8.078/90, e outros diplomas afins, tenha existência real163.
E para João Batista de Almeida o SNDC:
O SNDC é o conjunto de órgãos ligados direta ou indiretamente na defesa do consumidor, e também das entidades civis atuando de forma coordenada. A abrangência nacional do sistema decorre da ordem federativa, em face da existência de Estados-membros, Distrito Federal e municípios dotados de autonomia política e administrativa, com estruturas administrativas próprias. Tal abrangência nacional decorre da extensão territorial do país, sendo indispensável a existência de um único órgão situado na capital da República, com ramificação em todo o território164.
orientação permanente sobre seus direitos e garantias IV - informar, conscientizar e motivar o consumidor através dos diferentes meios de comunicação; V - solicitar à polícia judiciária a instauração de inquérito policial para a apreciação de delito contra os consumidores, nos termos da legislação vigente; VI - representar ao Ministério Público competente para fins de adoção de medidas processuais no âmbito de suas atribuições; VII - levar ao conhecimento dos órgãos competentes as infrações de ordem administrativa que violarem os interesses difusos, coletivos, ou individuais dos consumidores; VIII - solicitar o concurso de órgãos e entidades da União, Estados, do Distrito Federal e Municípios, bem como auxiliar a fiscalização de preços, abastecimento, quantidade e segurança de bens e serviços; IX - incentivar, inclusive com recursos financeiros e outros programas especiais, a formação de entidades de defesa do consumidor pela população e pelos órgãos públicos estaduais e municipais; X - (Vetado). XI -(Vetado); XII - (Vetado); XIII - desenvolver outras atividades compatíveis com suas finalidades. Parágrafo único. Para a consecução de seus objetivos, o Departamento Nacional de Defesa do Consumidor poderá solicitar o concurso de órgãos e entidades de notória especialização técnico-científica.
163 SILVA, Joseane Suzart Lopes da
. Tutela administrativa do consumidor: uma análise crítica acerca
do panorama atual. Revista 2012.1 – 24 – Professora Marília Muricy Machado Pinto.
164 ALMEIDA, João Batista de.
Manual de direito do consumidor. 5ª Ed. São Paulo: Saraiva, 2011. p.
E quais são efetivamente esses órgãos administrativos de defesa do consumidor? Daniel Fink afirma que “são todas as entidades públicas que têm o objetivo de proteger o consumidor165”.
Vitor Morais de Andrade considera que:
Trata-se, de uma conceituação absolutamente genérica, não se permitindo concluir quem efetivamente pertence ou não ao SNDC. Duas poderiam ser as conclusões a respeito desta definição: uma em sentido lato e outra em sentido stricto. De acordo com a primeira ideia - sentido lato -, integrariam
ao SNDC todos os órgãos ou entidades que direta ou indiretamente tivessem por objetivo a tutela dos interesses dos consumidores, como, por exemplo, a atuação de uma agência reguladora que, mesmo tendo por objetivo imediato a regulação de um mercado específico, acaba, ainda que indiretamente, beneficiando o consumidor com busca a um mercado eficiente com produtos e serviços melhores a um preço mais baixo. Uma segunda ideia seria considerar integrantes do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor aqueles órgãos ou entidades que diretamente tenham por objetivo a tutela dos interesses dos consumidores, como fazem os PROCONS e algumas entidades civis de defesa do consumidor. Nenhuma das classificações acima pode ser tachada de incorreta, mas sim útil ao interesse que se pretenderá dar à classificação dos órgãos ou entidades que venham a integrar o SNDC.166
Ao nosso ver os órgãos que compõe o SNDC são todos os órgãos que vinculem direta ou indiretamente a defesa do consumidor em âmbito federal, estadual, do Distrito Federal e municipal, quais sejam: Secretaria Nacional do Consumidor do Ministério da Justiça (SENACON/MJ), DPDC, PROCONS167, Ministério Público e Defensoria Pública168, Delegacias de Defesa do Consumidor169,
165 FINK, Daniel Roberto.
Código Brasileiro de defesa do consumidor comentado pelos autores do anteprojeto. 10ª ed. Vol. I e II. Rio de Janeiro: Forense, 2011. p. 837.
166 ANDRADE, Vitor Morais de.
Sanções administrativas no Código de Defesa do Consumidor. São
Paulo: Atlas, 2008. p. 118.
167 Os Procons são órgãos estaduais e municipais de proteção e defesa do consumidor, criados
especificamente para este fim, com competências, no âmbito de sua jurisdição, para exercer as atribuições estabelecidas pela Lei nº 8.078, de 11 de setembro de 1990, e pelo Decreto nº 2.181/97. São, portanto, os órgãos que atuam no âmbito local, atendendo diretamente os consumidores e monitorando o mercado de consumo local.
168 “O Ministério Público e a Defensoria Pública, no âmbito de suas atribuições, também atuam na
proteção e na defesa dos consumidores e na construção da Política Nacional das Relações de Consumo. O Ministério Público, de acordo com sua competência constitucional, além de fiscalizar a aplicação da lei, instaura inquéritos e propõe ações coletivas. A Defensoria, além de propor ações, defende os interesses dos desassistidos, promove acordos e conciliações”. BENJAMIN, Antônio Herman V.; MARQUES, Cláudia Lima; BESSA, Leonardo Roscoe. Manual de direito do consumidor. Ob. cit., p. 406.
169 As Delegacias de Defesa do Consumidor (DECON) tratam-se de delegacias especializadas em
investigar fornecedores que possam cometer infrações contra o consumidor consideradas penais, previstas nos artigos 61 a 74 do Código de Defesa do Consumidor, como omitir avisos sobre a nocividade do produto na embalagem; divulgar informações enganosas ou omitir informações relevantes sobre o produto; fazer propaganda enganosa ou que induza o consumidor ao risco; usar peças de reposição usadas sem que o consumidor saiba; constranger o consumidor na cobrança de
Juizados Especiais Cíveis170 e da sociedade civil, através de entidades civis de
defesa do consumidor171.
O que significa afirmar que, as Agências Reguladoras, as Vigilâncias Sanitárias, os Institutos de Pesos e Medidas, muito embora exerçam funções necessárias, com impactos na solução dos entraves decorrentes da relação consumidor-fornecedor, não estarão inseridos no contexto.
Há ainda neste ponto o entendimento da doutrina172 de que não apenas os órgãos administrativos integrantes do SNDC têm competências para fiscalizar as relações de consumo de que tratam o CDC, mas também todos os órgãos administrativos de controle e regulação setorial de atividade econômica privada, no âmbito de suas competências, teriam também o dever de aplicar a lei consumerista às relações que sua atividade lhes compete regular.
Portanto, quando se utiliza a expressão, “órgãos públicos de defesa do consumidor” propriamente ditos, é necessário marcar uma distinção sobre os órgãos públicos que atuam gravitando em torno do tema defesa do consumidor, e outros que foram criados especificamente com esta finalidade173. É aqui que se encaixam os PROCONS municipais e estaduais, o Departamento de Proteção e Defesa do Consumidor (DPDC) e a Secretaria Nacional do Consumidor (SENACON) a Escola Nacioinal de defesa do Consumidor (ENDC) o Conselho Nacional de relações de Consumo (CNRC). São estes, de fato, os órgãos públicos típicos de defesa do consumidor da organização administrativa abordadas neste trabalho.
Para Bruno Miragem a atuação, no caso de órgãos públicos vinculados à Administração em geral “é manifestado nas atribuições do órgão, que podem ser tanto a formulação de políticas públicas de proteção do consumidor, quanto à
dívidas; não entregar certificados de garantia; e impedir ou dificultar o acesso a informações sobre o consumidor disponíveis em cadastros, banco de dados e registros.
170 Os Juizados Especiais Cíveis, regulados pela lei 9.099/99. São órgãos do Poder Judiciário
destinados a promover a conciliação, o julgamento e a execução das causas consideradas de menor complexidade pela legislação, de forma célere e descomplicada.
171 As Entidades civis de defesa do consumidor atuam na proteção e defesa do consumidor
representando interesses gerais e setoriais da sociedade civil perante o mercado e órgãos públicos. Podem ser estruturadas sob as mais variadas formas (Organizações Não Governamentais - ONG’s; Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público – OSCIP’s; Associações; Fundações); representam o conjunto organizado de cidadãos em torno de uma instituição devidamente registrada e com função estatutária centrada na proteção e defesa dos consumidores, preferencialmente sem fins lucrativos.
172 Nesse sentido: Bruno Miragem e Antônio Carlos Efing. 173 ZULIANI, Evandro.
A unificação do processo administrativo das relações de consumo. Ob. cit., p.
regulação e fiscalização do mercado de consumo e dos setores econômicos que o compõe174”.
A respeito da organização do SNDC, ensina Marcelo Gomes Sodré:
A junção dos conceitos sistema e nacional leva a conclusão de que todas as instituições políticas ou sociais que exercem algum papel para a consecução dos fins almejados (sejam eles quais forem), dentro de um campo pré-fixado (um país), devem compor um todo organizado. A ideia central é de que um Sistema Nacional deve abarcar todas as entidades que atuam em um determinado tema, sejam públicas ou privadas, em todas as esferas da federação do Estado Nacional (...). Pode-se afirmar, então, que o conjunto de entidades do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor é composto pelas entidades, públicas ou privadas, que atuam em torno deste tema175.
Segundo o Ministério da Justiça176 a composição do SNDC é de 27 PROCONS Estaduais e do Distrito Federal; 815 PROCONS Municipais; Ministério Público das 27 unidades federativas; Ministério Público Federal; Defensoria Pública de 26 unidades federativas; 23 Associações Civis de Defesa do Consumidor, reunidos todos esses órgãos em quatro grandes associações: Associação PROCONSBRASIL177; Associação Nacional do Ministério Público do Consumidor
(MPCON)178; Conselho Nacional de Defensores Públicos Gerais (CONDEGE)179;
Fórum Nacional das Entidades Civis de Defesa do Consumidor (FONAJE)180;
174 MIRAGEM, Bruno.
Curso de direito do consumidor. Ob. cit., p. 708.
175 SODRÉ, Marcelo Gomes.
Formação do sistema nacional de defesa do consumidor. Ob. cit., p.
155.
176 Ministério da Justiça. Disponível em:
<http://portal.mj.gov.br/senacon/data/Pages/MJ5E813CF3PTBRNN.htm>. Acesso em: 1 fev. 2015.
177 O PROCONSBRASIL, criada em 17 de junho de 2009, tem por objetivo promover o fortalecimento
dos Procons, por meio de ações que visem o aprimoramento e a consolidação da política nacional de proteção e defesa do consumidor.
178 A Associação Nacional do Ministério Público do Consumidor, MPCON, foi criada em 25 de maio de
2001, durante o 1º Encontro Nacional do Ministério Público do Consumidor e 1º Seminário de Integração DPDC/Ministério Público, e tem por objetivo congregar procuradores de Justiça e da República e promotores de Justiça com atuação na defesa do consumidor de todas as regiões do Brasil, por meio da atuação científica, técnica e pedagógica. Disponível em: <http://www.mpcon.org.br>. Acesso em: 06 fev. 2015.
179 O CONDEGE, criado em 31 de março de 2005, tem por objetivo atuar como órgão permanente de
coordenação e articulação dos interesses comuns das defensorias públicas por meio da promoção e incentivo de práticas administrativas e de gestão voltadas ao aperfeiçoamento das defensorias públicas como instituição constitucional permanente e essencial à função jurisdicional do Estado. No âmbito do Conselho foi criada a Comissão de Defesa do Consumidor. Disponível em: <http://www.condege.org.br>. Acesso em: 6 fev. 2015.
180 O FONAJE, criado em 1997, tem por objetivo, não apenas a reunião de magistrados do Sistema
de Juizados Especiais, mas também o estudo de projetos legisla-vos, acompanhamento de temas, uniformização de procedimentos e a colaboração com os demais poderes Legislativo e Executivo, órgãos púbicos e entidades privadas. Disponível em: <http://www.fonaje.org.br>. Acesso em: 6 fev. 2015.
Instituto Brasileiro de Política e Direito do Consumidor (BRASILCON)181 e Fórum
Nacional das Entidades Civis de Defesa do Consumidor (FNECDC)182.
A proteção administrativa, mais frequentemente oferecida pelos órgãos típicos do SNDC é realizada através de atendimento direto à população, divulgação de estudos e pesquisas envolvendo relações de consumo, fiscalização das práticas comerciais e divulgação do cadastro de reclamações de fornecedores.
Esses órgãos administrativos possuem, em geral, atribuições semelhantes para normatizar e fiscalizar seus próprios comandos, possuindo competência concorrente, nos termos do artigo 55, caput, do CDC, reconhecendo a todos os entes federados de forma capilarizada, a competência183 para a fiscalização e o controle do fornecimento de bens e serviços, atuando de forma complementar para receber denúncias, apurar irregularidades e promover a proteção e defesa dos consumidores.
Bruno Miragem disserta sobre a competência concorrente:
A regra de competência, portanto, é do ente federado, que se articula visando à criação de órgãos específicos para serem titulares desta competência, conforme sugere o artigo 105 do CDC (integram o Sistema Nacional de Defesa do Consumidor – SNDC -, os órgãos federais, estaduais, do Distrito federal e as entidades privadas de defesa do consumidor)184.
E ainda a posição de Leonardo Bessa, Walter Moura e Juliana Pereira Silva:
Adotando-se apertada síntese argumentativa, certo que as competências administrativas de intervenção do Estado na fiscalização do cumprimento à lei são bem definidas constitucionalmente. Todos os entes têm competência
181 O BRASILCON, criado em 1992, é uma associação civil de âmbito nacional, multidisciplinar de
caráter científico, técnico e pedagógico, prezando pelo desenvolvimento da Política Pública e do Direito do Consumidor em harmonia com o progresso econômico-social, por meio de atividades de pesquisa, elaboração, coleta e difusão de dados inerentes à proteção do consumidor. Disponível em: <http://brasilcon.org.br>. Acesso em: 6 fev. 2015.
182 O FNECDC é uma entidade civil, de caráter nacional, composta por diversas organizações da
sociedade civil que atuam na defesa do consumidor. Com vistas a promover o fortalecimento do