A Política Nacional das Relações de Consumo (PNRC), prevista no Capítulo II, pelos artigos 4º e 5º, do CDC, estabelece um conjunto de normas e diretrizes das ações governamentais para proteger o consumidor, por conta de sua vulnerabilidade, com a costumeira busca de harmonizar as relações entre consumidores e fornecedores115, a serem seguidas de forma unitária, em todo
território nacional e não apenas nas ações do governo federal.
Ao denominar a Política de “Nacional das Relações de Consumo”, o escopo passa a ser amplo incluindo o papel de todos os atores das relações de
113 FILOMENO, José Geraldo Brito.
Manual de direitos do consumidor. Ob. cit., p. 133.
114 Idem, p. 10.
115 SODRÉ, Marcelo.
Formação do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor: avanços e
consumo, sejam consumidores ou fornecedores e não apenas aos órgãos ou interessados pela proteção ao consumidor.
Reforça-se: o texto se refere à Política Nacional, o que significa dizer que é aplicável em todo território nacional e não apenas nas ações do Governo Federal116 e seu artigo 4º do CDC: “é um guia seguro para a organização, compreensão e aplicação desta lei tão importante. Ele dá instrumentos interpretativos para a aplicação atualizada dos direitos positivados117. Logo, a Política Nacional de Relações de Consumo deve funcionar para toda a sociedade, inclusive com os fornecedores e os consumidores, minimizando a vulnerabilidade dos últimos e convergindo para harmonia de ambos118.”
Mauro Cappelletti faz observações sobre uma estruturada política para proteção dos consumidores:
Uma sábia política de proteção dos consumidores, longe de ser instrumento de distorção do mercado, constitui, com a política tendente a assegurar a livre concorrência, instrumento hoje imprescindível para garantir a efetiva liberdade de mercado. Com efeito, uma sábia política de proteção do consumidor, aquela efetiva capacidade de escolha que serve, precisamente, de guia e de estimulo para o produtor, assegura assim, no interesse comum, a eficiência da economia119.
A existência dessa política não apenas demonstrao comprometimento do Brasil em relação à proteção e defesa dos consumidores, mas tem sido, inclusive, exemplo perante órgãos internacionais e agências de proteção e defesa do consumidor de muitos países.
O papel do Estado visando a defender o consumidor, previsto no artigo 5º, XXXII da CF, é um típico mandamento que exige a organização de políticas públicas para sua implementação120 e segundo Fabio Konder Comparato:
O princípio constitucional de proteção ao consumidor implica a realização de uma vasta política pública ou programa de ação. Ora, as políticas públicas não se reduzem à edição de normas, mas compreendem
116 SODRE, Marcelo; MEIRA, Fabiola; CALDEIRA, Patrícia (coord.).
Comentários ao Código de Defesa do Consumidor. 1ª ed. São Paulo: Ed. Verbatim, 2009. p. 39.
117 Idem, p. 37. 118 ZULIANI, Evandro.
A unificação do processo administrativo das relações de consumo. Dissertação
de mestrado em Direito. Universidade Presbiteriana Mackenzie. São Paulo, 2006. p. 28.
119 CAPPELLETTI, Mauro.
O acesso dos consumidores à justiça. Revista Forense. Vol. 310. Rio de
Janeiro. Abr/jun, 1990. p. 53.
120 SODRÉ, Marcelo.
Formação do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor: avanços e
também a organização de recursos – pessoais e materiais -, expressos num orçamento-programa e desenvolvidos numa atividade de longa e permanente duração121.
Para Eros Grau o contexto de política pública possuem um conjunto de atuações:
Estas políticas, não obstante, não se reduzem à categoria das políticas econômicas, mas antes, de modo mais amplo, englobam todo o conjunto de atuações estatais no campo social (políticas sociais). A expressão política pública, assim, designa todas as atuações do Estado cobrindo todas as formas de intervenção do Poder Público na vida Social122.
E para Maria Paula Dallari Bucci as políticas públicas são:
Políticas públicas são programas de ação governamental visando a coordenar os meios à disposição do Estado e as atividades privadas, para a realização de objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados123.
A PNRC, como política pública que é, é responsável diretamente pela implementação das leis de defesa dos consumidores, dentro de uma visão de planejamento estratégico124, a qual pelo papel político, o Poder Público terá que necessariamente discutir os objetivos gerais e específicos, bem como as metas e a metodologia para avaliar as principais questões que geram o desequilíbrio nas relações de consumo, criando e renovando a Política Nacional deste setor para que soluções produtivas sejam identificadas no tempo oportuno. Nas palavras de Adalberto Pasqualotto:
A PNRC é o instrumento essencial de acompanhamento do mercado e de suas mutações. Tal como está posta, e inclusive grafada na lei, adquire um inegável caráter institucional, o que significa que não é um programa transitório nem de um governo. Impõe-se, ao contrário, como obrigação à autoridade pública, especialmente ao Poder Executivo nos três níveis da Federação, pois todos integram o Sistema Nacional de Defesa do
121 COMPARATO, Fábio Konder.
A proteção ao consumidor na Constituição Brasileira de 1988. RDM
nº 80, p. 156.
122 GRAU, Eros.
A ordem econômica na Constituição de 1988. 16ª ed. São Paulo: RT, 2014. p. 19.
123 BUCCI, Maria Paula Dallari.
Direito administrativo e políticas públicas. São Paulo: Saraiva, 2002.
p. 241.
124 SODRÉ, Marcelo.
Formação do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor: avanços e
Consumidor (art. 105), cabendo à SENACON, alojado na estrutura do Ministério da Justiça, a tarefa central de coordenação (art. 106)125.
O Legislador concedeu grande importância ao artigo 4º do CDC, onde é verificada a busca pelo atendimento às necessidades dos consumidores, o respeito a sua dignidade, saúde e segurança, proteção de seus interesses econômicos, melhoria na sua qualidade de vida, harmonia e transparência nas relações de consumo126.
Trata-se de uma norma narrativa, expressão criada por Erik Jayme127, para descrever as normas renovadoras e abertas contendo princípios e objetivos. Segundo Claudia Lima Marques:
As normas narrativas, como o artigo 4º, são usadas para interpretar e guiar, melhor dizendo, iluminar, todas as outras normas do microssistema. Elas aplicam-se como inspiração, guia, teologia, indicando o caminho, o objetivo128.
Ou seja, pretende buscar as maneiras adequadas para proteger o consumidor da voracidade e implacabilidade do mercado de consumo que busca indiscutivelmente lucro.
Marcelo Gomes Sodré discorre sobre o tema:
No mundo pós-moderno, em que morreu a ideia de um texto único que abarca todas as verdades imutáveis, em que a fragmentação das fontes do direito é a realidade, voltar a valorizar os princípios parece ser um bom caminho. É isto que o artigo 4º do CDC faz: fixa os princípios e objetivos da Política Nacional das Relações de Consumo. E o que é importante: os princípios não são imutáveis, nem extremamente descartáveis. Eles representam a consciência de uma época129.
125 PASQUALOTTO, Adalbeto.
Fundamentalidade e efetividade da defesa do consumidor. Revista
Direitos Fundamentais e Justiça, vol. 9, Porto Alegre, out.-dez. 2009, p. 92.
126 MIRAGEM, Bruno.
A defesa administrativa do consumidor no Brasil. Revista de Direito do
Consumidor. 12/46. São Paulo: RT, abr-jun. p.123.
127 “Erik Jayme explica que, na pós-modernidade, os elementos comunicação e narração tomaram a
sociedade, ciências e o direito. Assim, essa narração é a consequência de um impulso de comunicação, de informação que invade a filosofia do direito e as próprias normas legais, havendo um novo método para elaborar normas legais, não para regular condutas, mas para narrar seus objetivos, seus princípios e suas finalidades”. BENJAMIN, Antônio Herman V.; MARQUES, Cláudia Lima; BESSA, Leonardo Roscoe. Manual de direito do consumidor. Ob. cit., p. 69.
128 BENJAMIN, Antônio Herman V.; MARQUES, Cláudia Lima; BESSA, Leonardo Roscoe.
Manual de direito do consumidor. Ob. cit., p. 69.
129 SODRE, Marcelo; MEIRA, Fabiola; CALDEIRA, Patrícia (coord.).
Comentários ao Código de Defesa do Consumidor. Ob. cit., p. 37.
O artigo 4º trata-se de um dos artigos mais citados do CDC, uma vez que resume todos os direitos do consumidor e sua principiologia em um só artigo valorativo, trazendo as obrigações para diversos atores sociais, bem como fixa os objetivos e os princípios. Os atores podem ser entendidos sendo os consumidores, fornecedores, governo, comunidade científica e sociedade civil organizada. E da leitura do referido artigo, extrai-se os escopos a serem acatados por cada um desses atores130.
Eros Grau esclarece:
O Direito, na visão clássica, se prestava unicamente a instrumentar. A partir do momento, no entanto, em que ela amplia a sua atuação e passa a desenvolver políticas, surgem no ordenamento jurídico normas sobre os “fins”. É isso que deflui a nosso ver, do art. 4º. É como se ele dissesse: ‘há uma política nacional das relações de consumo’ e os fins dessa política são aqueles enunciados no próprio artigo 4º, ou seja, esse artigo é uma norma objeto, nem norma programática, nem norma de conduta. Qual é o benefício, se é que há algum, no discernimento dessas normas-objetivo? Eu diria que elas apresentam como grande virtude possibilitar a introdução no universo normativo dos fins perseguidos pelo sistema. Como? Na medida em que elas permitem – e não estou falando de interpretação ainda – a análise do sistema segundo padrões teleológicos perfeitamente definidos. Em outros termos, a existência de uma norma-objetivo, dentro de um conjunto de normas jurídicas, importa em que estejam normatizados, isto é, transformados em jurídicos, determinados fins econômicos e sociais. Se é assim, e parece-me que seja assim, a importância que assume a introdução em um conjunto de normas definidas como tal, de normas-objetivo, é excepcional, porque, na prática do exercício de interpretação desse conjunto normativo, as normas-objetivo representam um papel fundamental, condicionando a interpretação131.
Segundo Nelson Nery, é por conta da existência do artigo 4º que se pode afirmar que o CDC forma um microssistema das relações de consumo através de um todo organizado132, dele emanam os objetivos, princípios e deveres que dão coerência ao próprio CDC133.
130 “Entende-se por
Objetivos onde se quer chegar, é o fim da estrada. E entende-se por Princípios o
ponto de partida. A indicação de como caminhar”. SODRE, Marcelo; MEIRA, Fabiola; CALDEIRA, Patrícia (coord.). Comentários ao Código de Defesa do Consumidor. Ob. cit., p. 39.
131 GRAU, Eros.
Interpretando o Código de Defesa do Consumidor: algumas notas. Revista do
Consumidor nº 5. São Paulo: RT, 1993. p. 187.
132 NERY, JR. Nelson.
Os princípios gerais do Código de Defesa do Consumidor. Revista do
Consumidor nº 3. São Paulo: RT.
133 SODRE, Marcelo; MEIRA, Fabiola; CALDEIRA, Patrícia (coord.).
Comentários ao Código de Defesa do Consumidor. Ob. cit., p. 39.
Marcelo Gomes Sodré sintetiza o artigo 4° decompondo-o em uma tripla finalidade134: (i) apresentar os princípios que devem reger as relações de consumo;
(ii) fixar os objetivos a serem atendidos pela Política Nacional das Reações de Consumo; e (iii) permitir a atualização constante da própria legislação, por meio da interpretação, no momento de implementação destes princípios e objetivos.
O artigo 4º traz, ainda, a descrição de alguns instrumentos de implementação da política, que poderiam vir descritos no artigo 5º que versa sobre a execução da Política Nacional das Relações de Consumo.
Após o entendimento da importância da PNRC, é necessário entender seus objetivos. Quais são eles? Inicia-se essa análise com a síntese dada em um julgamento pelo Superior Tribunal de Justiça:
A Política Nacional de Relações de Consumo tem por objetivo, dentre outros, a prestação adequada de serviços ao consumidor, o respeito aos seus direitos e a racionalização do serviço público135.
Os objetivos da PNRC estão direcionados à proteção integral ao consumidor, dedicando-se a toda sociedade, a saber: (i) o atendimento das necessidades dos consumidores, (ii) o respeito à sua dignidade, saúde e segurança, (iii) a proteção de seus interesses econômicos, (iv) a melhoria da sua qualidade de vida, (v) a transparência e harmonia das relações de consumo e Para Leonardo Bessa:
Os objetivos aí traçados serão alcançados uniformemente entre particulares, municípios, estados, Distrito Federal e União, ou seja, em âmbito Nacional. A vantagem de uma Lei que já vem motivada por metas pré-estabelecidas (CDC) é a certeza de que todos os sujeitos nela envolvidos centrarão seus esforços e motivações na proteção e defesa do consumidor. Sob este contexto, enquanto o Sistema Nacional de Defesa do Consumidor (SNDC) organiza os vários órgãos de proteção e defesa do consumidor, a Política Nacional das Relações de Consumo fixa as diretrizes e metas (um conteúdo) das quais tais seus órgãos não poderão se afastar136.
134 “Há uma grande semelhança entre o artigo 4º do CDC e o artigo 9º da Lei 6938/81 que institui a
Política Nacional do Meio Ambiente, considerando uma experiência de sucesso desta lei”. Idem, p. 37.
135 STJ. REsp 51813/RO. DJU 26.05.97. p.43. Rel. Min. Sálvio de Figueiredo Teixeira. J. 28.04.97 136 BESSA, Leonardo Roscoe; MOURA, Walter José Faiad de. SILVA, Juliana Pereira da. (coord.).
Manual de direito do consumidor. 4ª ed. Revista e Atualizada. Escola Nacional de Defesa do
O primeiro objetivo da PNRD refere-se ao atendimento das necessidades dos consumidores, traz a ideia de que os consumidores devam ser tratados como cidadãos e refere-se sobre o acesso ao consumo de produtos e serviços, visando que toda a sociedade possa ter um nível de consumo básico através dos serviços públicos, alimentação, saúde, moradia, educação, lazer e tecnologia. Trata-se de princípio em consonância com os princípios constitucionais da liberdade de agir e de escolher (art. 3º, I, art. 5º Caput, entre outros da CF).
O segundo objetivo quanto ao respeito à sua dignidade, saúde e segurança, refere-se à proteção do consumidor quanto à sua integridade moral, com garantia de sua incolumidade física, psíquica e dignidade moral, intensamente ligada à dignidade do texto constitucional. Visa a proteção dos abusos em geral137 praticados pelos fornecedores, não podendo ser colocada em risco138 as vidas dos consumidores, por conta do desenvolvimento pós-industrial e de toda a tecnologia decorrente.
O terceiro objetivo quanto à proteção dos interesses econômicos do consumidor refere-se à proteção do consumidor quanto à garantia de seus interesses econômicos, extraído diretamente do artigo 170 da CF, sendo que o desenvolvimento econômico não pode ocorrer as custas do consumidor, como também a economia não pode ser paralisada por isso.
O quarto objetivo quanto à melhoria da sua qualidade de vida, percebe-se um quadro amplo de asseguramento de condições morais e materiais para o consumidor. Trata-se não apenas de bens materiais, resultado do produto de aquisição de bens e serviços (imóveis, serviços públicos etc), mas também que o consumidor desfrute dos prazeres ligados ao lazer (CF, art. 6º Caput), ao bem estar moral e psicológico139. Isso porque o bem-estar da população mundial e a redução
das desigualdades sociais e econômicas dependem do pleno acesso a bens, serviços e também a aspectos imateriais, como a cultura, o conhecimento e a educação.
137 “Tal princípio tem repercussão em diversos dispositivos do CDC, tais como: proteção contra
publicidade abusiva, práticas abusivas e cláusulas abusivas, bem como cobrança de dívidas indevidas, utilização incorreta de banco de dados, proteção a saúde e segurança através dos artigos 8º, 9º e 10º do CDC”. SODRE, Marcelo; MEIRA, Fabiola; CALDEIRA, Patrícia (coord.). Comentários ao Código de Defesa do Consumidor. Ob. cit., p. 41.
138 “Consumo sustentável segundo a ONU, significa que as necessidades de bens e serviços das
gerações presentes e futuras se satisfaçam de modo que possam sustentar-se do ponto de vista social, econômico e ambiental”. Idem, p. 42.
139 NUNES, Luiz Antonio Rizzatto.
E por fim, o quinto objetivo quanto à transparência140 e harmonia das relações de consumo, traduz a obrigação do fornecedor de dar ao consumidor a oportunidade de conhecer os produtos e serviços que são oferecidos e também gerará ao contrato a obrigação de propiciar-lhe o conhecimento prévio de seu conteúdo, e é complementado pelo princípio do dever de informar141.
Seguindo o alicerce da PNRC, para buscar o verdadeiro equilíbrio nas relações de consumo, alguns princípios se fizeram presentes, incluídos pelo legislador no mesmo artigo.
Os princípios são descritos nos incisos do artigo 4º do CDC, e traçam a ideia de equilíbrio nas relações de consumo, versam sobre dispositivos destinados à sociedade em geral, ou a segmentos específicos da comunidade, com ascendência de deveres aos governos, fornecedores, comunidade científica e acadêmica.
O primeiro princípio versa sobre o reconhecimento da vulnerabilidade do consumidor no mercado de consumo, que nada mais é do que a base do direito do consumidor, decorrente das desigualdades econômicas, informativas ou de fato, que ocorrem entre fornecedores e consumidores.
O segundo princípio quanto a ação governamental para proteger o consumidor, é herdado do artigo 5º, XXXII da CF, o qual reconhece as necessidade da intervenção do Poder Público, através de suas múltiplas funções em atuar em linha com os objetivos da PNRC descritos acima. É nesse sentido, as lições de Marcelo Gomes Sodré:
O que chama a atenção neste inciso é a ideia de que deva existir uma coerência interna nas ações governamentais: todos os órgãos públicos devem estar pautados nos mesmos princípios e objetivos, que por sua vez, devem estar devidamente balanceados na implementação das políticas públicas142.
140 “A transparência nas relações de consumo decorre da boa-fé e não deveria ser descrito como
objetivo, mas sim como princípio”. SODRE, Marcelo; MEIRA, Fabiola; CALDEIRA, Patrícia (coord.).
Comentários ao Código de Defesa do Consumidor. Ob. cit., p. 43.
141 NUNES, Luiz Antonio Rizzatto.
Comentários ao código de defesa do consumidor. Ob. cit., p. 115.
142 SODRE, Marcelo; MEIRA, Fabiola; CALDEIRA, Patrícia (coord.).
Comentários ao Código de Defesa do Consumidor. Ob. cit., p. 46.
O terceiro princípio refere-se à harmonização dos interesses dos participantes das relações de consumo com base na boa-fé143 e equilíbrio nas relações entre consumidores e fornecedores. É o princípio máximo orientador do CDC e o mais importante de todos eles144.
O quarto princípio quanto à educação e informação de fornecedores e consumidores, quanto aos seus direitos e deveres, com vistas à melhoria do mercado de consumo, é dever de todos - Estado, fornecedores, entidades privadas de defesa do consumidor -, informar e prestar educação145 ao consumidor a respeito de seus direitos e deveres, para que possa atuar de maneira mais consciente no mercado de consumo, acarretando, por consequência, uma sociedade mais justa e equilibrada146.
O quinto princípio quanto ao incentivo à criação pelos fornecedores de meios eficientes de controle de qualidade e segurança de produtos e serviços, assim como de mecanismos alternativos de solução de conflitos de consumo, trata-se de um comando híbrido entre o governo e fornecedores como responsáveis pelo controle da qualidade de produtos e serviços e pela criação de mecanismos alternativos para solução de conflitos, através de atendimentos eficazes aos consumidores.
O sexto princípio quanto à coibição e repressão aos abusos praticados no mercado de consumo, é uma permissão a atuação livre e consciente dos atores envolvidos na relação de consumo, em sintonia com a proteção da ordem econômica147 destacada no artigo 170 da CF148.
O sétimo princípio quanto à racionalização e melhoria dos serviços públicos, refere-se à prestação de serviços oferecida pelo Estado (transportes
143 “Boa fé é expectativa de lealdade: devo agir de forma leal para poder ter a expectativa de que este
vire um comportamento universal. Agir com boa-fé significa agir sem qualquer tipo de abusividade”. Idem, p. 43.
144 MARQUES, Cláudia Lima.
Contratos no Código de Defesa do Consumidor: o novo regime das
relações contratuais. Ob. cit., p. 799.
145 “Educação formal, ministrada nas escolas públicas e privadas, é tema transversal nos parâmetros
curriculares do MEC desde 1998 e Educação informal, é dever dos fornecedores quanto às características dos produtos e serviços”. FILOMENO, José Geraldo Brito. Manual de direitos do consumidor. Ob. cit., p. 147.
146 GARCIA, Leonardo de Medeiros.
Direito do consumidor: código comentado e jurisprudência. 9ª ed.
Salvador: JusPodivm, 2015. p. 48.
147 A proteção da ordem economia no Brasil cabe ao Conselho Administrativo de Defesa Econômica
(CADE), que foi criado pela Lei 4137/62, sendo transformado em autarquia pela Lei 8884/94.
148 GARCIA, Leonardo de Medeiros.
Direito do consumidor: código comentado e jurisprudência. Ob.
coletivos, energia elétrica, telefonia, água etc.), que da mesma forma dos serviços privados, devem respeitar as regras do código consumerista.
O oitavo princípio quanto ao estudo constante das modificações do mercado de consumo é um dever da comunidade acadêmica estudar constantes modificações no mercado de consumo para que as normas de relações de consumo andem próximas as modificações sociais e não sejam ultrapassadas.
Esses princípios possuem o seguinte sentido para Bruno Miragem:
Atender das necessidades dos consumidores, o respeito a sua dignidade, saúde e segurança, a proteção de seus interesses econômicos, a melhoria de sua qualidade de vida, bem como a transparência e harmonia das