Kriz Yönetiminin Tarihçesi

Kriz yönetimi işlevsel olarak özel sektörde, mekan olarak ise Batı Avrupa’da ve ABD’de ortaya çıkmış, ülkemize de 90’lı yıllarda girmiştir. Özellikle ülkemizde, özel sektörde kriz yönetimi anlayışı daha önce yer edinmiş, yaşanan tarihi deneyimlerin aksine özel sektör kamuya öncülük etmiştir. Bu anlamda kamu yönetimi özel sektöre çok şey borçludur.

Bayındırlık ve İskan Bakanlığı’nın 1958 yılındaki kuruluşuna kadar geçen sürede ortaya çıkan afet olaylarında her olay için özel yasa çıkarılarak ortaya çıkan sorunlar giderilmeye çalışılmıştır. 1939

Erzincan Depremi için 7 Ocak 1940 tarihinde çıkarılan ‘3773 Sayılı Erzincan’da ve Erzincan Depreminde Müteessir Olan Mıntıkalarda Zarar Görenlere Yapılacak Yardımlar Hakkında Kanun’ buna örnek olarak verilebilir. 14 Ocak 1943 yılında ise ‘Taşkın Sulara ve Su Baskınlarına Karşı Korunma Kanunu’ çıkarılarak ilk defa sel ve su baskınlarına karşı kriz ortamı oluşmadan önce alınacak önlemler belirlenmeye çalışılmıştır. 18 Temmuz 1944 tarihinde ‘4623 Sayılı Yer Sarsıntılarında Evvel ve Sonra Alınacak Tedbirler Hakkında Kanun’ ve 1959 yılında çıkarılan ‘7269 Sayılı Umumi Hayata Müessir Afetler Dolayısıyla Alınacak Tedbirlerle Yapılacak Yardımlara Dair Kanun’ çıkarılarak ülkemizde gerçek anlamda doğal afet zararlarının azaltılmasına yönelik çalışmalar başlatılmıştır. Ancak, yapılan düzenlemeler daha çok afetler ve afet yönetimi ile ilgilidir.

Özellikle son yirmi yıldır yaşanan bölücü terör, komşu ülkelerle olan sorunlar, özellikle Ortadoğu’da gelişen olaylar nedeniyle, gelişmiş ülkelerde var olan kriz yönetim örgütlerinin Türkiye`de de kurulması düşünülmüş; MGK Genel Sekreterliği`nin koordinatörlüğünde çalışmalara 1994 yılında başlanmıştır.

Doğrudan kriz yönetimi ile ilgili ilk düzenleme ise Bakanlar Kurulunun 30.9.1996 tarihli kararı ve ‘96\8716 Sayılı Başbakanlık Kriz Yönetim Merkezi Yönetmeliği’ çerçevesinde yapılmıştır. Yönetmeliğin getirdiği ilk düzenleme de Başbakanlık Kriz Yönetim merkezi, krizle ilgili hususları çözümlemek ve krizi sona erdirmek üzere Başbakanın sorumluluğunda MGK Genel sekreterliği bünyesinde kurulan bir merkezi ifade etmektedir (mad. 4/c). Yönetmeliğin ilk halinde başbakanlık kriz yönetim merkezine “krizlerin önlenmesi, ortadan kaldırılması veya milli menfaatler doğrultusunda sona erdirilmesi maksadıyla Genelkurmay Başkanlığı, ilgili bakanlık, kurum ve kuruluşlar arasında koordinasyon, işbirliği, sürat ve etkinlik sağlayarak krizin en az zararla ve milli menfaatlerimiz doğrultusunda atlatılmasını sağlama” görevi verilmiş,

Başbakanlık Kriz Yönetim Merkezi Sekretaryası, yönetmeliğin yayımlanmasını müteakip Milli Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliği Topyekûn Savunma Hizmetleri Başkanı başkanlığında çekirdek olarak Milli Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliği nezdinde kurulur ve çalıştırılır hükmü getirilerek, MGK Genel sekreteri bu yönetmelik esasları dahilinde yürütülen kriz yönetim faaliyetlerini başbakan veya krizden sorumlu devlet bakanı adına koordine etmekten ve başbakanlık kriz yönetim merkezinin devamlı faal halde tutulmasından, sistem içerisinde yer alan birimlerin bilgilendirilmesinden sorumlu tutulmuştur. Kriz Yönetim Merkezi, kriz belirtilerinin ortaya çıkması ile birlikte ilgili organlardan birinin (MGK, Bakanlar Kurulu, ilgili bakanlıklar, MGK Genel Sekreteri ve Başbakanlık Müsteşarlığı) teklifi ve başbakanın direktifiyle faaliyete geçecek şekilde yapılandırılmıştır. Yönetmeliğin 6/d maddesi, kriz önlenemezse ya da tırmanma eğilimi gösterirse, duruma göre, olağanüstü hal, sıkıyönetim, seferberlik ve savaş hallerinden birinin ilan edilmesini ilgili mercilere önerme yetkisini, sekreterliğini MGK’nın yaptığı Kriz Koordinasyon Kurulu’na vermiştir. Ayrıca kriz halinde, kamu kurum ve kuruluşları ve özel kuruluşların bilgi, haber ve istihbaratı periyodik raporlarla Başbakanlık Kriz Yönetim Merkezi’ne iletme zorunluluğu getirilmiştir.

Ancak yönetmelik 4.7.2002 tarihinde 2002/4518 sayılı Bakanlar Kurulu kararı ile önemli değişikliklere uğramıştır. Yapılan değişiklikle birlikte MGK, sadece 5. maddede belirtilen a) ve b) kriz hallerine ait faaliyetleri başbakan adına koordine etmekten sorumlu tutulmuştur. Yine aynı madde hükmüne göre yeni oluşturulan TAY Genel Müdürlüğü c), d), f), g), ı) bentlerinde belirtilen kriz hallerini; ekonomiden sorumlu devlet bakanlığı h) bendinde belirtilen kriz halini; ve sağlık bakanlığı da e) bendinde belirtilen kriz halini koordine etmekten sorumlu tutulmuşlardır.

17 Ağustos 1999 tarihinde Marmara bölgesinde meydana gelen depremde oluşan hasarların en kısa zamanda bertaraf edilmesi için dünya bankasında depreme ilişkin harcamalarla ilgili olarak bütçenin finansmanı amacıyla 252.53 milyon ABD doları ve proje kredisi olarak 505 milyon ABD doları olmak üzere toplam 757.53 ABD doları tutarında kredi sağlanmasına dair ikraz anlaşması çerçevesinde oluşturulan Marmara depremi acil yeniden yapılandırma projesi kapsamında 583 Sayılı KHK ile başbakanlık bünyesinde TAY başkanlığı kurulmuştur. TAY başkanlığı daha sonra çıkarılan 600 Sayılı KHK ile TAY Genel Müdürlüğü adını almıştır. 10.10.1984 Tarih ve 3056 Sayılı Başbakanlık Teşkilatı Hakkında KHK’nın Değiştirilerek

Kabulü Hakkında Yasa’nın

2. maddesine 15.11.1999 tarihinde eklenen (ı) bendine göre; ”Ülke güvenliğini etkileyecek ölçekteki deprem, heyelan, kaya düşmesi, yangın, kaza, meteorolojik afet, nükleer ve kimyasal madde kazaları ve göç hareketleri ile ilgili acil durum yönetiminin ülke düzeyinde etkin bir şekilde gerçekleştirilmesi için gerekli önlemleri almak ve acil durum yönetimi gerektiren olayların vukuundan önce alınacak önlemler, olay sırasında yapılacak arama, kurtarma ve yardım faaliyetleri ve olay sonrasında gerçekleştirilecek iyileştirme çalışmalarını yürüten kurum ve kuruluşlar arasında koordinasyonu sağlamak.” başbakanlığın görevleri arasında sayılmıştır. Bu sayma yapılırken deprem, heyelan, kaya düşmesi, yangın, kaza, meteorolojik afet, nükleer ve kimyasal madde kazaları ve göç hareketleri acil durum yönetimini gerektiren haller olarak dolaylı da olsa belirtilmiş, bu tanımlamayla afet yönetimine yakın bir sınırlama yapılmıştır. Yine aynı yasanın 7. maddesine 18.5.2000 tarihinde eklenen (e) bendine göre; Türkiye Acil Durum Yönetimi Genel Müdürlüğü, Başbakanlık Teşkilatının ana hizmet birimleri arasında sayılmıştır.

Yaşanan krizlerde elde edilen tecrübelerin ışığı altında kriz yönetim sisteminin geliştirilmesi kriz yönetiminin temel ilkelerinden

birisidir. Bu temel ilke gereğince Türkiye`deki kriz yönetim sistemi ve teşkilatının geliştirilmesi ve güncelleştirilmesi çalışmaları günümüzde de devam etmektedir.

Tarihi süreç içinde karşımıza tartışılması gereken bir konu ortaya çıkmaktadır. Bazı bilim adamları, Tekalif-i Milliye emirlerinin ülkemizde uygulanan ilk kriz yönetimi örneği olduğunu belirtmektedirler. (Özdemir, 2000: 171-211) Buna göre, Kurtuluş Savaşı sırasında Atatürk etrafında toplanmış Türkler için Sakarya Savaşı öncesi ve sırasında topyekun savaş yaşanmıştır. Eskişehir- Kütahya Muharebelerinden sonra geri çekilen Türk Ordusunun düşmanı yenebilmesi için 25 gün gibi kısa bir zamanda en az 100 bin askere, bu askerlerin donatılmasına ve büyük miktarda cephaneye ihtiyaç doğmuştur. Eskişehir- Kütahya Savaşlarından yeni çıkmış yorgun ordu ise bu standartlardan çok uzak bulunmaktaydı. Atatürk bu zor durumda “harbin iki ordunun değil, iki milletin bütün varlıklarıyla, bütün maddi ve manevi güçleriyle karşı karşıya gelmesi ve bir ideal için vuruşması demek olduğunu ‘milletine inandırarak’ Topyekun Harp Doktrini’ni oluşturdu ve uyguladı. Savaşa hazırlanmak için ancak üç hafta kadar zaman olduğu bu olağanüstü dönemde olağanüstü tedbirlerin alınması şart olduğu için Atatürk meclisin tüm yetkilerine üç aylığına sahip olmuş ve tekalif-i milliye emirlerini yayınlamıştır (Ağustos 1921). Daha önce de benzer şekilde Balkan Savaşları ve 1. Dünya Savaşı sırasında Tekalif-i Harbiye emirleri yayınlanmıştı. Atatürk, ordunun ihtiyaçlarını belirledikten sonra 7-8 Ağustos 1921 tarihlerinde kanun gücünde olan Tekalif-i milliye emirleri adında on emir yayınlamıştır. Ayrıca bu emirleri ve içeriklerini daha ayrıntılı bir şekilde açıklayan umumi emirler yayınlanmıştır. Başlangıçta Sakarya Savaşı’nın ihtiyaçlarını karşılamak için çıkarılan Tekalif-i milliye emirlerinin uygulanmasına kurtuluş savaşı kazanılıncaya kadar devam edilmiştir. Bu emirler her ilçe merkezinde yörenin en büyük mülki amiri başkanlığında kurulan

tekalif-i milliye komisyonlarınca yerine getirilmiş, (bu komisyonlarda o il veya ilçedeki en büyük mülki memurun yanında en büyük askeri memur, idare meclisi, belediye, bulunan yerlerde ticaret odasından ikişer üye Anadolu ve Rumeli Müdafa-i Hukuk cemiyetinden iki üyede görev yapmıştır.) bu komisyonlar aracılığıyla toplanan araç-gereç, eşya Müdafa-i Milliye Genel Müdürülüğü’ne bağlı ve tamamen askerlerden oluşan Menzil Bölge Müfettişlikleri, Menzil Hat Komutanlıkları, Menzil Nokta Komutanlıkları ve Menzil Konak Komutanlıkları aracılığıyla cepheye taşınmış, depolanıp dağıtılmıştır. Ayrıca, yayınlanan emirlerin uygulanmasını takip etmek ve uygulanmama durumlarında getirilen yaptırımları uygulamak için 5 yerde (Ankara, Kastamonu, Konya, Samsun, Yozgat) doğrudan Mustafa Kemal Paşa’ya bağlı olarak İstiklal Mahkemeleri kurulmuştur. Tekalifi–i milliye emirleri ve ilgili tüm ilanlar Ankara’da yayınlanan Hakimiyet- i Milliye Gazetesi ile halka duyurulmuş, bunun yanında çıkan yerlerde mahalli basından da yararlanılarak iyi bir halkla ilişkiler örneği verilmiştir.

Kanaatimizce, tekalif-i milliye emir ve uygulamaları kriz yönetiminden daha çok olağanüstü yönetim biçimlerinin mükemmel bir örneğidir. Kriz yönetimi, bir olağanüstü yönetim biçimi olmayıp, olağan durumlarda ortaya çıkan olağandışı olayların, olağan hukuk kuralları içinde çözülmesi sürecidir. Olağanüstü yönetim biçimlerinde (Olağanüstü hal, sıkıyönetim, seferberlik ve savaş hali) olağanüstü hukuk kuralları devreye girer. Vatandaşlara olağan durumlarda olmayan emek ve mal yükümlülükleri getirilir. Nitekim, Tekalif-i Milliye emirleri de olağanüstü yönetim biçimlerinde olduğu gibi vatandaşlara olağan durumlarda ve kriz yönetiminde görülmeyen emek ve mal yükümlülükleri getirmiştir. Yine kriz yönetimi olağan durumlarda görevli bakan, vali, kaymakam, genel müdür gibi merciler eliyle yürütülürken; olağanüstü yönetim usullerinde hızlı hareket edebilmek için yetki ve görev çoğunlukla tek bir elde –

genellikle de asker- toplanır, ara yönetim kademeleri kaldırılır. Ayrıca BKYMY’nin 14. maddesinde, “Kriz hali, krize neden olan durumun ortadan kalkması veya gerginliğin tırmanması ile ülkede Olağanüstü Hal, Sıkıyönetim, Seferberlik ve Savaş Hali uygulamasına geçildiğinde sona erer.” denmektedir. Tekalif- i milliye emirlerinin asıl önemli yanı ise, General Fahri Belen’in belirttiği üzere bu emirlerle ‘ Dünya’da ilk kez topyekun savaş’ uygulanmış olmasıdır” (Özdemir, 2000: 207).