Kamu Mali Karar Alma Sürecinin Aşamaları

Kamu mali karar alma sürecinde dört önemli aşama bulunmaktadır. Bu aşamalar; politikanın formüle edilmesi, bütçenin hazırlanması, bütçenin uygulanması ile kontrol ve değerlendirme aşamalarıdır.¹⁰⁶ Söz konusu aşamalar ekonomideki kaynak dağılımına ve kaynak kullanımına yön veren gider bütçesi açısından ele alınacaktır.

1.2.3.1.1. Politikaların Formüle Edilmesi Aşaması

Politikaların formüle edildiği ilk aşama ülkenin genelini doğrudan etkileyecek ekonomik hedef ve öncelilerin belirlendiği aşama olmaktadır. Mali karara konu olan mali araçların seçimi ve seçilen bu araçların kullanımı bu hedef ve önceliklere göre şekilleneceğinden söz konusu aşamanın rasyonalitesi tüm süreci doğrudan etkilemektedir. Ne var ki bu aşama siyasal bir süreç sonucunda belirlenmekte ve dolayısıyla dönem hükümetinin önceliklerini yansıtmaktadır.

Bu durum geleneksel anlayışta politika seçeneklerinin ekonominin sağlayabileceği kaynaklardan bağımsız olarak belirlenmesinden dolay ı sürecin zaafa uğramasında en önemli sebep olarak gösterilmektedir. Gelişen yeni anlayışla birlikte bu zaafiyeti ortadan kaldırmak adına politika oluşturma aşaması çok sıkı bir şekilde kaynak yapısına bağlanmakla¹⁰⁷ birlikte söz konusu siyasi sürecin varlığ ı halen tartışma konusu yapılmaktadır.

106 M. Kamil MUTLUER ve diğerleri, a.g.e., s: 211

107 Kamil TÜĞEN, a.g.e., s: 209

1.2.3.1.2. Bütçenin Hazırlanma Aşaması

Söz konusu önceliklerin Bakanlar Kurulu tarafından onaylanmasından başlayarak bütçenin parlamento tarafından onaylanmasına kadar geçen bütçe hazırlama süreci kamu mali karar al ma sürecinin ikinci aşamasını oluşturmaktadır . Bu aşama esasında bütçe ta vanlarının belirlendiği, belirlenen bu oranlar üzerinde ilgili kurumlarla Maliye Bakanlığı arasında bir tür pazarlık sonucunda uzlaşının sağlandığı ve bu şekilde konsolide edilerek ta sarı haline getirilen bütçenin parlamentonun oylamasına sunulduğu aşamadır. Söz konusu süreç her ülkenin kendi örgütlenme biçimine ve ilgili mevzuatına göre değişiklik gösterse de genel hatlarıyla aşağıdaki şekilde gösterildiği gibi gerçekleşmektedir.

Şekil 2 - Bütçe Hazırlama Süreci

Makro ekonomik durum tespiti

Sektör programı ve ilgili bakanlıklar bünyesinde bütçeden karşılanabilecek toplam kamu harcamasını belirlemek

Stratejinin kabulü için kabineye yöneltmek Yatırım bütçesi tekliflerinin gönderilmesi

İlgili bakanlıkların ve harcamacı kuruluşların harcama talep lerini sunması

Harcama tahminlerine yol gösteren harcama gerekçelerinin gözden geçirilmesi ile maliye bakanlığı ve ilgili bakanlık arasında görüşülmesi

Uygulama bütçesinin yasama organına sunulması

Bütçenin yasama organınca onanması t-8

t-7

t-6

t-5

t-4

t-3

t-2

t-1

t

Kaynak: Barry H. POTTER ve Jack DIAMOND, “Guidelines for Public Sector Expenditure Management”,<http://www.imf.org/external/pubs /ft/expend/guide1.htm,> (10.04.2007)

Türkiye’ de de benzer bütçe hazırlama sürecini gözlemlemek mümkündür.

Buna göre Türkiye’ de Bakanlar Kurulu’ nun Mayıs ayı sonuna kadar toplanarak kalkınma planları, makro pol itikaları, ilkeleri, hedef ve gösterge ni teliğindeki temel ekonomik büyüklükleri de kapsayacak şekilde DPT tarafından hazırlanan orta vadeli programı kabul etmesiyle başlar. Orta vadeli program, aynı süre içinde Resmi Gazetede yayımlanır. Ardından, orta vadeli programla uyumlu olmak üzere, Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan gelecek üç yıla ilişkin toplam gider ve gelir tahminleri ile kamu idarelerinin ödenek teklif tavanlarını kapsayan orta vadeli mali plan YPK tarafından Haziran ayının on beşine kadar karara bağlanarak resmi gazetede yayımlanır. Bu doğrultuda, Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanan Bütçe Çağrısı ve Bütçe Hazırlama Rehberi ile DPT tarafından hazırlanan Yatırım Genelgesi ve Yatırım Programı Hazırlama Rehberi Haziran ayının sonuna kadar resmi gazetede yayımlanarak ilgili kamu ida relerine gönderilir. Söz konusu kamu idareleri gerekçeli olarak hazırladıkları gider teliflerini Maliye Bakanlığına yatırım tekliflerini ise DPT’

ye Temmuz ayı sonuna kadar teslim edilmesinden sonra ilgili teklifler Maliye Bakanlığınca değerlendirmeye alın ır; bu değerlendirmede gerekli görülürse ilgili idareler görüşmeye çağrılır.

Makroekonomik göstergeler ve bütçe büyüklüklerinin en geç Ekim ayı ilk haftası içinde YPK’ da görüşülmesinden ve son şeklinin verilmesinden sonra, Maliye Bakanlığınca konsolide ed ilen bütçe kanun tasarısı ile milli bütçe tahmin raporu, mali yılbaşından en az 75 gün önce Bakanlar Kurulu tarafından TBMM’ ye sunulur.

Tasarı buradan görüşülmek üzere Plan ve Bütçe Komisyonuna sevk edilir. Tasarının söz konusu komisyonda görüşülüp onayla nmasından sonra, Meclis Genel Kuruluna komisyon raporu ile birlikte gönderilmesinden sonra Meclis Genel Kurulu, bütçeleri daireler ve bölümler itibariyle ayrı ayrı görüşür ve oylar. Ardından veto hakkı bulunmayan Cumhurbaşkanının bütçeyi onaylaması ile mal i yıl başından itibaren yürürlüğe girer.

1.2.3.1.3. Bütçe Uygulaması Aşaması

Kamu mali karar alma sürecinin üçüncü aşaması nı oluşturan bütçe uygulaması; bütçede öngörülen giderlerin yapılması, gelirlerin toplanması ve hazine

işlemleri ile de nakit giriş v e çıkışlarının yer ve zaman olarak dengelenmesi anlamına gelmektedir. Ancak burada sadece gider bütçesinin uygulanmasının açıklanmasına yer verilecektir. Buna göre gider bütçesinin uygulanması esnasında temel basamaklar; ödeneklerin harcama programına bağl anması, harcamacı birimler tarafından taahhüde girişilmesi, harcama yetkilisinin harcama talimatını vermesi, işlemlerin gerçekleştirilmesi ve muhasebeleştirilmesi, işlemlerin kontrolü ve nihayet ödemenin yapılması şeklinde sıralanmaktadır.

Bu aşamanın başa rılı bir şekilde uygulanması yetki ve sorumluluk kurumlarının açık bir şekilde tesis edilmesi ve yetki - sorumluluk dengesinin kurulması ile mümkün olduğu ileri sürülmektedir. Gider bütçesinin uygulanmasında ilk asıl görev, karar alma ve emir verme yetkisi her harcamacı kuruluşun kendisine ait olmakta; kamu harcamalarının taahhüt, tahakkuk ve ödeme emrine bağlama işlemleri hizmeti yapan harcamacı kuruluşlarca, ödeme işlemi i se Maliye Bakanlığınca yapılmaktadır .¹⁰⁸ Harcamaların etkin ve verimli kullanılmasında harcama sorumluluğunun türü ve sorumlularının belirlenmesi önem teşkil etmektedir.

Türkiye’ de bu amaçla harcamanın yapılmasından sorumlu olan memur ve yetkililer yeni bir anlayışla şekillenen 5018 sayılı KMYKK’ nda; bakanlar, üst yöneticiler, harcama yetkilisi, mali kontrol yetkilisi, gerçekleştirme görevlileri ve muhasebe yetkilisi olarak belirtilmiştir.¹⁰⁹

Öte yandan kamu gider bütçesinin uygulanması aşamasında işlemlerin muhasebeleştirme işlemi dikkat edilmesi gereken bir diğer konu olarak karşımıza çıkmaktadır. İyi işleyen bir muhasebe sisteminden beklenen temel fonksiyon muhasebeleştirilme işlemi sonucunda kaliteli bilginin elde edilmesidir. Muhasebenin ürettiği bilgilere dayanarak, örgüt yönetimi, izlediği strateji ve politikaların isabetliliğini ve pe rformansını görme ve değerlendirme imkânına sahip olurken;

örgütle ilgili olan kesimler örgüt yönetiminin performansı hakkında fikre edinme şansına sahip olurlar.¹¹⁰ Bu durum muhasebe kayıtlarının ve devlet muhasebesinin

108 Nihat EDİZDOĞAN, Kamu Bütçesi, Güncelleştirilmiş 6. Baskı, Ekin Kitabevi, 2007, s: 346

109 Nihat EDİZDOĞAN, a.g.e., s: 347

110 Halis KALMIŞ, “Kamuda Tahakkuk Esaslı Muhasebe Sistemi ve Türkiye’ de Kamu Muhasebe Sisteminde Nakit Esasından Tahakkuk Esasına Dönüş Çalışmaları”, İçinde Kamu Maliyesine Yeni Bakış (Teori ve Uygulama) , (Ed. Nihat FALAY ve diğerleri), Seçkin Yayıncılık, Ankara -2006, s: 233

önemine işaret etmektedir. Z aman içinde kamu kaynaklarının kontrolü ve kamusal hizmet maliyetlerinin belirlenmesine ilişkin ortaya çıkan ihtiyaçlar ile devletin nakit dışı işlemlerinin de bilinmesi gereği, muhasebe kayıtlarının tutulmasında nakit esaslı muhasebe sisteminden tahakkuk esaslı mu hasebe sistemine geçişi gerekli kılmıştır.¹¹¹

1.2.3.1.4. Kontrol ve Değerlendirme Aşaması

Mali karar alma sürecinin son aşamasını oluşturan kontrol ve değerlendirme aşaması sonucunda ortaya çıkardığı mali ve kurumsal diğer bilgiler sebebiyle sürecin önemli bir parçasını oluşturmaktadır. Çünkü bu bilgiler hem genel ekonomik yapının performansı hem de kurumsal performansın ölçülmesinde ve bir sonraki döneme ait mali karar sürecinin işleyişinde sistemde kullanılabilmektedir. Bütçenin denetiminin farklı tasniflere göre açıklaması yapılmakla birlikte denetimi yapan erkler göz önüne alınarak yapılan ayırıma göre idari denetim, yargısal denetim ve yasama denetimi şeklinde üçlü bir ayrıma tabi tutmak mümkündür.¹¹²

Kamu sektöründe yaşanan değişim ihtiyacıyla birlikte p ek çok ülkede bütçenin denetimi konusu hukuki düzenlemelere uygunluğun denetimi yanında performansın da ölçülmesine olanak verecek şekilde yeniden düzenlenmiştir.

Türkiye’ de de bu süreç kendini 5018 sayılı KMYKK’ nda kontrol ve denetim kavramlarının uluslar arası standartlara göre tanımlanması ve uygulama alanı bulmasıyla kendini göstermektedir.