Bütçenin Uygulanmasına Yönelik Düzenlemeler

Bütçenin kapsamıyla ilgili söz konusu değişiklikler in yanı sıra Kanunun 13.

maddesinde bütçe ilkeleri sıralanmıştır. Buna göre tüm gelir ve giderlerin bütçelerde yer alması, kanunda öngörülen bütçeler dışında bütçe y apılmaması, stratejik planlara dayalı bütçeler hazırlanması, kamu hesapları ve mali istatistiklerin kamuoyuna açık olması, kamu idarelerinin kesin hesap ve faaliyet raporu hazırlamalarıyla yetkililerin ve kamuoyunun kamu mali yapısı ve uygulamaları hakkında bilgi edinmelerinin sağlanması, kamu mali yönetiminde mali saydamlığın arttırılması şeklinde özetlenen²⁹⁵ bütçe ile ilgili uyulması öngörülen temel ilkeler teknik ve kurumsal süreçlerdeki yeniden yapılanmayı dest ekleyici bir yapı arz etmektedir.

5018 sayılı Kanun mali karar alma sürecinin teknik yönüne ilişkin olarak stratejik planlama, performans esaslı bütçeleme, çok yıllı bütçeleme, analitik bütçe sınıflandırması şeklinde sayılabilecek önemli değişiklikleri beraberinde getirmiştir . Bu yönüyle Kanunun uygulanmasıyla Türk bütçe sistemini, stratejik planlamaya dayalı, performans esaslı, çok yıllı, analitik bütçe sistemi olarak tanımlamak mümkündür.²⁹⁶

Buna göre bütçe ilkelerinin sıralandığı Kanunun 13. maddesinin d bendinde

“bütçeler, stratejik planlar dikkate alınarak izleyen iki yılın bütçe tahminleriyle izleyen iki yılın tahm inleriyle birlikte görüşülür ve değerlendirilir” hükmüne yer verilerek çok yıllı bütçeleme uygulamasına geçiş ifade edilmiş olmaktadır.

Dünya uygulamasında çok yıllı bütçeleme, orta vadeli bütçeleme anlayışı veya orta vadeli harcama si stemi yerine kullanılmaktadır. Ancak 5018 sayılı kanunda orta vadeli bütçeleme anlayışının bir unsuru olarak mali yönetim sistemimize girmiş olup, kamu idarelerinin üç yıllık bütçe hazırlamasını ifade etmektedir. Ülkemizde ilk defa 2006- 2008 dönemini kapsayan üç yıllık merkezi yönetim bütçesi hazırlanarak uygulamaya konulmuştur. Mahalli idarelerin bütçeleri de aynı dönemi kapsayacak üç yıllık merkezi yönetim bütçesi hazırlanarak uyg ulamaya konulmuştur. Bütçeler her

295 Kamil TÜĞEN, a.g.e., s: 190

296 Hikmet TOSUN ve A. Uğur CEBECİ, 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ( Açıklamalı ve Karşılaştırmalı) , Muhasebat Kontrolörleri Derneği Yayını, Ankara - 2006, s: 233

yıl bir yıl ilave edilerek hazırlanacak olup, 2006 yılında ise söz konusu bütçeler 2007- 2009 dönemini kapsayacak şekilde yeniden hazırlanmıştır.²⁹⁷

Çok yıllı bütçelemenin önemli bir unsurunu oluşturan or ta vadeli program;

hükümet politikaları ile bütçe arasındaki ilişkinin sağlanmas ına ve öncelikli alanlara kaynakların tahsisine yönelik olarak uygulanacak makro politikalar ile bütçe hazırlığında kullanılacak temel varsayımlar ve makro ekonomik göstergelerin belirlenmesi amaçlı olarak DPT tarafından 3 yıllık olarak hazırlanmakta ve Bakanlar Kurulu Kararıyla gündeme gelmektedir.Orta vadeli mali plan ise; toplam gelir ve gider tahminleri ile birlikte hedef açık ve borçlanma durumu ile kamu idarelerinin ödenek teklif tavanlarını içerecek şekilde Maliye Bakanlığı tarafından 3 yıllık olarak hazırlanmakta ve YPK kararı ile yürürlüğe girmektedir.²⁹⁸

Etkinliği arttırmaya yönelik istenen ve beklenen tüm bu olumlu düzenlemelerin varlığının Türk kamu mali karar alma sürecine yönelik önemli bir adım olarak nitelendirilmesinin yanında, d iğer ülke örnekleriyle karşılaştırıldığında, 2005 yılında hazırlanan orta vadeli program (OVP) ve orta vadeli mali planın (OVMP) yeterli ayrıntı ve kapsamda düzenlenmediği, politika maliyetlerine yer verilmediği, politika- bütçe ilişkisinin güçlü bir şekilde kurulmadığı ve kamu idarelerine politika üretme açısından yön verme görevini gereği gibi yerine getiremediği ifade edilmektedir. Buna göre, OVP’ de öncelikler konusunda genel bir yaklaşım sergilendiği, bunl ar arasında bir hiyerarşi gözetilmediği ve programların riskleri konusunda da değerlendirmelerin yer almadığı, OVMP’ nin ise kamu harcamalarında ilişkin risk senaryolarını içermediği görülmektedir. OVMP’ de yer alan bütçe ödenek tavanlarıyla ilgili olarak bunların OVMP ile uyumu konusunda net bir fikre sahip olmanın mümkün olmadığı, geçmişle karşılaştırma yapma imkanı verecek bilgilerin ve farklılıklara ilişkin açıklamaların bulunmadığı, OVP’ deki önceliklerle ilgili olarak hangi idareye ne kadar kaynak ayr ıldığının, program önceliklerinin ödenek tavanlarına ne ölçüde yansıtıldığının ve önceliklerin ne tarihsel olarak ne de mevcut kaynak dağılımından ne kadar pay aldığı/ alacağının belirli olmadığı düşünülmektedir. Ayrıca, bu program ve plan hazırlıklarında ilgili

297 M. Sait ARCAGÖK ve Ertan ERÜZ; Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Sistemi , Maliye Hesap Uzmanları Derneği Yayını, 2006, s: 75

298 DPT, Dokuzuncu Beş Yıllık Kalkınma Planı Kamu Harcamaları…, s: 34

idarelerin yeterli düzeyde katılımının sağlanamadığı, bu sebeple kamu idarelerinin politika önceliklerinin tam olarak yansıtılamadığı ve dolayısıyla bu belgelerin sahiplenilmediği söylenebilir. Öte yandan, OVP ve OVMP hazırlıklarına temel teşkil eden ekonomik varsayımlar hakkında bir değerlendirme de yapılmamıştır.²⁹⁹

5018 sayılı Kanunun 9. maddesinde, kamu idarelerinin bütçelerinin stratejik planlarda yer alan misyon, vizyon, stratejik amaç ve hedeflerle uyumlu ve performans esasına dayalı olarak hazı rlayacakları belirtilerek performans esaslı bütçelemeye ilişkin hususları belirlemeye Maliye Bakanlığı yetkili kılınmıştır.

Kanunun çeşitli maddelerinde, idarelerin bütçelerine dayanak oluşturmak üzere, yıllık performans programı hazırlayacakları belirtilm iştir. Öte yandan, anılan Kanunun 41. maddesinde, kamu idarelerinin yıllık faaliyet raporu hazırlamaları ve kamuoyuna açıklamaları öngörülmüştür. Bu yapıya bakıldığında, performans esaslı bütçeleme modelinin stratejik plan, performans programı ve faaliyet raporu belgeleri üzerine oturduğunu söylemek mümkündür.³⁰⁰

Stratejik planlama; planlı hizmet üretme, kalkınma planları ve OVP ile belirlenen politikaları kuruluş düzeyinde somut iş programlarına ve bütçelere dayandırma ve uygulamayı etkin bir şekilde izleme değerlendirme ve denetleme sürecine ilgili tarafların aktif katılımının etkili bir şekilde yürütülmesinde önemli bir araç olarak gündeme gelmektedir.³⁰¹

Performans esaslı bütçeleme modelinde, performans programları, stratejik plan ile bütçe arasındaki bağlan tıyı sağlayacak ve bütçeye performans bilgisini ekleyecek bir belge olarak öngörülmüştür. Bütçe hazırlı k sürecinde yer alacak olan bu programlar, karar vericilere politikalar, hedefler, faaliyet/ projeler ile kaynak ihtiyacı hakkında bilgi sunacaktır.

Faaliyet raporlarının amacı, bütçede belirlenen hedeflere ne ölçüde ulaşıldığını, eğer ulaşılamamışsa sapmaların nereden kaynaklandığını ortaya koymaktır. Faaliyet raporlarını üst yöneticiler ve harcama yetkilileri hazırlar. Üst yönetici, bu raporun birer örne ğini Maliye Bakanlığı’ na ve Sayıştay’ a gönderir.

İdarenin üst yöneticisi, idare faaliyet raporunu aynı zamanda izleyen mali yılın Nisan

299 DPT, Dokuzuncu Beş Yıllık Kalkınma Planı Kamu Harcamaları…, s: 35

300 M. Sait ARCAGÖK ve Ertan ERÜZ, a.g.e., s: 70

301 DPT, Dokuzuncu Beş Yıllık Kalkınma Planı Kam u Harcamaları…, s: 36

ayı sonuna kadar kamuoyuna duyurur. Maliye Bakanlığı merkezi yönetim kapsamındaki bütün harcamacı birimlerden ve sosya l güvenlik kurumlarından gelen idare faaliyet raporlarının sonuçları doğrultusunda ilgili mali yıla ilişkin bütçe gerçekleşmelerini gösteren Genel Faaliyet Raporunu hazırlar ve bir örneğini Sayıştaya gönderir. Bu rapor aynı zamanda Maliye Bakanlığı tarafın dan izleyen mali yılın Haziran ayı sonuna kadar kamuoyuna açıklanır. ³⁰²

Performans esaslı bütçeleme ile ilgili ilk pilot çalışmalar Maliye Bakanlığı tarafından 2001 yılında başlatılan "Sürekli Kalite Geliştirme ve Kamu Bütçeleme Sisteminin Yeniden Yapılandı rılması" projesi çerçevesinde altı kurumda faaliyet ve proje düzeyinde yapılmıştır. Bu kapsamda pilot olarak belirlenen kurumlar ile faaliyet/projeler aşağıda yer almaktadır.

Milli Eğitim Bakanlığı (Yüksek öğretim yurtdışı burslar) Tarım ve Köyişleri Baka nlığı (Süne ve kımıl mücadelesi)

Karayolları Genel Müdürlüğü (Kaza kara noktalarının iyileştirilmesi ve izlenmesi projesi)

Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu Genel Müdürlüğü (Seyranbağları huzurevi yaşlı bakım ve rehabilitasyon merkezi hizmetleri)

ODTÜ (Kütüphanecilik hizmetleri) TÜSSİDE(Tümfaaliyetleri)

Pilot kurumlar tarafından 2003 yılı bütçe tekliflerine esas olmak üzere ilgili faaliyet/projeler için stratejik plan, performans planı ve kaynak ihtiyaç planları oluşturulmuştur. Bu çalışmalar Türkiy e’ de performans yönetimine ilişkin bilgi birikiminin oluşturulmasında öncü olmuştur.³⁰³

Öte yandan, 2003/14 ve 2004/ 37 sayılı Yüksek Planlama Kurulu Kararları uyarınca sekiz kamu idaresinde kurumsal düzeyde stratejik planlama ve performans esaslı bütçeleme pilot çalışmaları yürütülmesine karar verilmiştir. Bu kararlarda,

302 Müge KARACAL ve Ayşe UYDURANOĞLU ÖKTEM, Bütçe Kılavuzu Uzman Olmayanlar İçin Bir El Kitabı, Tesev Yayınları, 2007, s: 39

303Ebru YENİCE, "Uluslararası Deneyimler Çerçevesinde Kamu Kesiminde Performans Yönetimi", Devlet Bütçe Uzmanlığ ı Araştırma Raporu, Haziran 2006, Ankara, s:57

stratejik planlama çalışmalarının DPT Müsteşarlığınca, performans esaslı bütçeleme çalışmalarının da Maliye Bakanlığınca yürütülmesi öngörülmüştür. ³⁰⁴

Bununla birlikte söz konusu pilot uygul amalarda özellikle stratejik planlamaya yönelik çalışmaların yeterliliği konusunda bir takım tereddütler de oluşmuştur. Şüphesiz harcamacı kurumlar tarafından hazırlanan stratejik planlamanın varlığı kurumsal süreçlerde alınan harcama kararlarının daha ger çekçi bir temele dayandırılmasına, bütçe görüşmelerinde daha analitik yapılı görüşmelerin gerçekleştirilmesine ve belki de daha da önemlisi kurum performansının daha rahat gözlemlenebilmesine olanak sağlaması yönünden gereklidir. Ancak uygulamada stratejik planlamaya yönelik bilgi düzeyinin eksikliği, örneğin nitelikli personelin bulunmayışı, kurumların veri tabanlarındaki eksiklikler, ve ayrıca uygulamanın yeterince anlaşılmamış olması ile uygulamanın getirilerine inancın zayıf olması uygulamanın en önemli zaaflarından biri olarak değerlendirilmektedir.

Bütçe uygulamasına yönelik olarak diğer önemli bir düzenleme bütçe sınıflandırmasıyla ilgili bulunmaktadır. Buna göre Maliye Bakanlığı, analitik bütçe sınıflandırmasını, IMF Devlet Mali İstatistikleri (GF S Manual 2001) ile Birleşmiş Milletlerin devlet hizmetlerinin sınıflandırılmasına ilişkin modelini (COFOG) esas alarak oluşturmuştur. Analitik bütçe sınıflandırması ilk defa 2004 yılında konsolide bütçe kapsamındaki idarelerin bütçelerinde uygulamaya konul muştur. Mahalli idareler, sosyal güvenlik kurumları, düzenleyici ve denetleyici kurumlar ile özel bütçeli idareler ise 2006 yılından itibaren bu sınıflandırma sistemine göre bütçelerini hazırlamaya başlamıştır.