D. Kanun Yolları
3. İdari Yargı Denetimi
Aslında Kab.K sistematiğinde tasarı aşamasında hiç yer verilmemişken, sonradan, yukarıda da değinildiği gibi adli yargı denetimi, daha önce de anayasaya aykırı olduğuna ilişkin Anayasa Mahkemesi kararlarına karşın benimsenip, Kanunda başvuru ve itiraz yolları buna göre kurgulanmıştı. Kanunun ilk yargı yoluna ilişkin düzenlemesinin sonucu, bir kabahat yaptırımı nedeniyle iki ayrı yargı yerine de, idari karara karşı başvurulması gerekecekti. Bir başka ifadeyle, kabahat hükmü içeren yaptırımlardan, idari para cezası ile mülkiyetin kamuya geçirilmesi hakkında adli yargı, faaliyetten men, işyeri kapatma, ruhsat veya belgenin iptali gibi, diğer idari tedbirler yönünden ise, idari yargıya başvurulacaktı186. Böyle olunca da, bir idari işlemle ilgili iki ayrı yargılama yöntemi ve buna bağlı olarak, süreler, başvuru şekli, başvuru yeri ve giderler oluşacaktı.
Ancak, idari işlemlere karşı adli yargıya müracaatın, idari yargının görev alanını daralttığı, buna karşılık sulh ceza hakimlerinin de iş yükünü katladığı, bunun ağır ceza mahkemelerinin işleyişini de etkileyeceğine dair, gerek öğreti ve gerekse uygulamadan gelen itirazlar üzerine, Anayasa Mahkemesinin kararları, hatta kanunkoyucunun 1 Haziran 2005’den sonra çıkardığı bazı kanunlarda (ör: Çevre Kanunu değ.K) kendisinin de doğrudan idari yargıyı yetkili kılması sonucu, kanun yolu sisteminde, bir anda Kab.K’dan öncesine dönülmüş oldu.
Kanunun 3. maddesine yönelik iptal kararı üzerine daha da ileri gidilerek, 5560 sy.Kanununla, 27. maddeye eklenen 8. fıkradaki, “idarî yaptırım kararının verildiği işlem kapsamında aynı kişi ile ilgili olarak idarî yargının görev alanına giren kararların da verilmiş olması halinde; idarî yaptırım kararına ilişkin hukuka aykırılık iddiaları bu işlemin iptali talebiyle birlikte idarî yargı merciinde görülür" düzenlemesiyle, idari yargının idari para cezaları yönünden denetim alanı oldukça genişletilmiştir. Değişiklik gerekçesinde, ek fıkrayla, Kabahatler Kanununun düzenlemelerinin ortaya çıkardığı
bağlantı sorununa çözüm getirildiği iddia edilmiştir.
186 “faaliyetten men cezası idari tasarrufa konu teşkil etmesine göre itirazı inceleme yetkisi idare
mahkemesine aittir” 7.CD 19.9.2001 13142/13653, bkz. PARLAR, Ali-HATİPOĞLU, Muzaffer, Uygulamada Sulh Ceza Davaları, Adalet Yayınevi, Ankara 2003, s 1054, “yasaklama kararına karşı itiraz mercii idari yargı ise de, para cezasıyla ilgili kararın itiraz mercii sulh ceza mahkemesidir” 7.CD.1997/3612/4790, GÜNDEL, s.374,
Bu son duruma göre, idari mahkemeler, kanunlarda açıkça kanun yolu olarak Danıştay veya idare mahkemesinin gösterildiği veya yukarıda sözü edilen hüküm gereği, aynı zamanda mülkiyetin kamuya geçirilmesi dışında herhangi bir idari tedbirinde kararda yer alması durumunda yetkili olacaklardır.
Anayasa Mahkemesinin, Kanunun genel kanun niteliği düzenlemesine yönelik iptal kararı üzerine kanunkoyucu, özellikle değişik kanunlara göre oluşturulmuş üst kurulların yüksek meblağlı para cezalarının denetiminin Danıştay’a bırakılması gerektiğine ilişkin, hukuki olduğu izaha muhtaç tartışmaları gerekçe göstererek187, 3. maddeye “idarî yaptırım kararlarına karşı kanun yoluna ilişkin hükümleri, diğer
kanunlarda aksine hüküm bulunmaması halinde”, 27. maddeye de,“idarî yaptırım kararının verildiği işlem kapsamında aynı kişi ile ilgili olarak idarî yargının görev alanına giren kararların da verilmiş olması halinde; idarî yaptırım kararına ilişkin hukuka aykırılık iddiaları bu işlemin iptali talebiyle birlikte idarî yargı merciinde görülür” hükümlerinin eklenmesini öngörmüştür188.
Anayasa’nın 125. maddesindeki amir hükümde göz önünde bulundurularak, istisnalar dışında idarenin hiçbir eylem ve işlemi yargı denetimi dışında olamayacağından, 2577 sy. İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun “idari dava türleri ve
idari yargı yetkisinin sınırı” başlıklı, 2. maddesi kapsamında konunun değerlendirilmesi
gerekmektedir. İdari yargı yerinin, görev ve yetkisi, yeni kabahatler sisteminde, kural olarak “diğer idari tedbirlere” ilişkin yaptırım kararlarıdır.
Bu kanun yolu kuralının üç istisnası söz konusudur. Bunlar;
187 Deşiklik gerekçesinde “Kabahatler Kanununun 3 üncü maddesinin yürürlükte olan metnine göre, bu
Kanunun genel hükümleri diğer kanunlardaki kabahatler hakkında da uygulanacaktır. Bunun sonucu olarak Kabahatler Kanununun kanun yoluna ilişkin hükümleri diğer kanunlarda yer alan idarî para cezasını gerektiren bütün fiiller açısından da uygulanabilecektir. Ancak, bu uygulama, üst kurullar tarafından verilen idarî para cezalarına ilişkin olarak yargı yolu bakımından bir tartışmaya neden olmuştur. Üst kurullar tarafından belli sektörlerdeki faaliyetlerin denetlenmesi bağlamında yüksek meblağlarda idarî para cezaları verilebilmektedir. Bu itibarla, madde metninde, özellikle üst kurullara ilişkin kanunlarda bu kurulların vereceği idarî para cezalarına karşı ilk derece mahkemesi olarak Danıştaya gidilebilmesine imkân tanıyan bir düzenleme yapılmıştır” denilmiştir.
188 Soyaslan, “kişisel hürriyetin teminatı, suçların tespit ve cezaların takdir edildiği yer adli
mahkemelerdir. Şu halde bu kurumlar idari mercilerin idari suçlar için verdikleri para cezalarına ve keyfiliğe karşı da olağan bir teminat olmalı ve vatandaş normal mahkemelerde hakkını arayabilmelidir” görüşündedir. Bkz., Yürütme organının…, s.151,
(ı). Kab.K Ek 1. maddesindeki, “4.1.1961 tarihli ve 213 sayılı Vergi Usul Kanununda yer alan vergi mahkemelerinin görevine ilişkin hükümler saklıdır” düzenlemesi gereği “vergi kabahatleri” hakkında bu mahkemelerin yetkisi,
(ıı). Özel kanunla doğrudan, Danıştay189 ya da idare mahkemelerinin yetkili kılınması,
(ııı). Kanunun 27/8 maddesindeki “aynı kişi ile ilgili olarak idarî yargının görev alanına giren kararların da verilmiş olması” durumlarıdır.
İdari yargının yetkisi konusunda (ı) ve (ıı) numaralar yönünden konu oldukça belirgindir. Ancak, (ııı). yönünden ise aynı şeyi söylemek mümkün değildir. Bir başka ifadeyle, kabahatli hakkında idari para cezası ve mülkiyetin kamuya geçirilmesi (ki bunların yargısal denetimi adli yargıya aittir) yanında, ruhsatın iptali, belgenin geri alınması, işyerinin kapatılması gibi diğer idari tedbirler kapsamında herhangi bir yaptırıma daha karar verilecek olursa o takdirde tümüne birden, idari yargıda iptal davasına konu olacaktır.
Yürürlükteki birçok kanunda idari para cezaları yönünden idare mahkemesinin yetkili olduğuna ilişkin hükümler bulunmakta ise de, Kanunun 3. maddesindeki “genel kanun niteliği” kapsamında konuyu değerlendirmek gerekir. Buna göre ise, Kanunun yürürlüğe girdiği 1 Haziran 2005 tarihinden, 5560 sy. Kanunun yayımlandığı 20.12.2006 tarihine (1.6.2005’den sonra yürürlüğe konulan kanun hükümleri hariç) kadar sulh ceza mahkemesinin yetkili olduğu, değişikliğin yürürlüğe girdiği tarihten sonra ise özel kanunlarda mevcut olan yargı yeri kuralının geçerliliğini koruduğunu kabul etmek gerekmektedir. O halde ilgili kanunda idari yargı yerlerine itiraz edilebileceğine ilişkin kurallar Tasarı kanunlaşana kadar uygulanacaktır190.
189 Özerk kurulların nihai kararlarına, tedbir kararlarına ve idarî para cezalarına ilişkin kararlarına karşı
açılacak iptal davalarının ilk derece mahkemesi olarak Danıştayda görüleceğine dair kurallar; 4054 sy. Rekabetin Korunması Hakkında Kanun (md.55),
4646 Sy. Doğal Gaz Piyasası Hakkında Kanun (md.10), 5015 sy. Petrol Piyasası Kanunu (md.21),
5307 sy. Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasası Kanunu (md.18), 5411 sy Bankacılık Kanunu (md.105,128),
yine Tasarıda, ilk derece mahkemesi olarak Danıştay’ı yetkili kılan, 4634 sy. Şeker Kanununun 11. maddesi (mevcut, yetkili idare mahkemesi) hükümleridir.
190 Kanun yolu kuralları tüm kabahat hükümleri bakımından biran önce somutlaştırılmazsa sorunlar
devam edecektir. Sistematikten uzak mevcut düzenlemelerde eksiklikler bulunmaktadır. Örnek olarak; 4536 sy. Denizlerde ve Yurt Yüzeyinde Görülen Patlayıcı Madde ve Şüpheli Cisimlere Uygulanacak
Bu konuda son olarak, öğretide kimi yazarlar, Fransa uygulaması örneğinden hareketle, özellikle bağımsız idari otoriteler üzerinde başka bir hukuka uygunluk denetiminin yapılmaması nedeniyle yargısal denetimin çok önem kazandığını, idari yaptırımlar konusunda etkili bir yargısal denetim iptal davasından çok tam yargı davası yolu ile sağlanabileceğini, zira bu şekilde hakimin, hukuka uygunluk denetimi ile yetinmeyip idarenin yerine geçerek “orantılılık” ilkesinin uygulanması açısından kararı düzeltme (reformation) yetkisine de sahip olacağını idarece verilen para cezası yerine uygun olanına karar verebileceğini savunmuşlardır191. Nitekim önceki bölümde de zikredildiği gibi, yapılan yasal değişiklikle anayasaya uygunluğu tartışmalı olsa bile, bizde de, salt idari para cezasına ilişkin kararlar yönünden, benzer bir düzenleme yapılmıştır (md.28/9), ancak, bu kural yalnızca.başvuru yolu için geçerli olacaktır. Kab.K bu doğrultuda idari yargı yerleri için aynı yetkiye yer vermemiştir.