İdari reform kavramı ve Türkiye’de idari reform süreci

İdari reform ya da yönetsel reform; bir sorunla karşılaşan kamu idarelerinde gündeme gelen yapısal ve işlevsel dönüşüm sürecine verilen isimdir. Yönetimin niteliğinde, işlevlerinde ve rolünde yapılan köklü değişimi ifade eden bu kavramı;285 İkinci Plan döneminde Bakanlar Kurulu kararıyla TODAİE`nin öncülüğünde oluşturulan(1971) İdari Reform Danışma Kurulu ise şu şekilde tanımlamıştır: “kamu kuruluşlarının amaçlarında, görevlerinde, görevlerin bölünüşünde, teşkilat yapısında, personel sisteminde, kaynaklarında ve bunların kullanılış biçimde, metotlarında, mevzuatında, haberleşme ve halkla ilişkiler sisteminde mevcut aksaklıkları, bozuklukların ve eksiklikleri düzeltmek amacını güden kısa ve uzun vadeli, geçici ve sürekli nitelikteki düzenlemelerin tümü ”dür. 286

Görüleceği üzere her iki anlamıyla da reform çabaları ile amaçlanan şey aslında devletin kaynaklarının etkin ve verimli kullanılmasıdır. Reform çalışmaları sonucunda yönetimler bu amaç için gerekli olan yapısal ve işlevsel dönüşümü sağlamakla beraber, toplumun devlete olan güvenini de bu yolla sağlanmaktadırlar. Eğer gelişen toplumsal ihtiyaçlar ve evrensel koşullar karsısında kendini yenileyebilecek güçte ve yapıda bir kamu yönetimi sistemi oluşturmak noktasında yönetimin yetersiz kalırsa, bazı dış ve iç dinamikler reform çabalarını tetikleyici niteliğe bürünerek kamu yöneticilerini harekete geçirmektedirler. Yönetsel reformlar ise tam da bu noktada gündeme gelmektedir.287

Türk İdare Tarihinde, özellikle Osmanlı Devleti’nin son dönemlerinde başlayan ve Cumhuriyet’in ilanıyla birlikte hız kazanan idari reform çabaları, çalışmanın önceki bölümlerinde de bahsedildiği üzere gerek Tanzimat döneminde gerekse I. ve II. Meşrutiyet Dönemlerinde en iyiyi ve en çağdaş olanı arayış çabaları

285

Filiz Tufan Emini, “Türkiye’de Yerel Yönetimler Reformunun İç ve Dış Dinamikleri”, Yönetim ve Ekonomi, Cilt 16, Sayı 2,Yıl 2009,s.33.

286

Turgut Tatar, Türk Kamu Yönetiminde İdari Reformlar Bağlamında ‘Reform’ Yönetimi, Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Ankara, Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, 2006,s.4.

287

ile birlikte gündeme gelmeye başlamıştır. Sonrasında ise bu çabalar süreklilik kazanarak devam etmiş, 1923-1950 arası dönemde ortaya konulan çabalar da bir kamu yönetimi reformu çabasından ziyade çağdaşlaşma ve batılılaşma içerikli modernleşme çabalarıdır. Buna göre Türk kamu yönetimi açısından kamu yönetimi alanında yaşanan değişimleri;1945–1980 yıllarını kapsayan dönem ile 1980’lerden günümüze kadar devam eden ve başta küreselleşeme ve yerelleşme süreci olmak üzere başka etkenlerin daha ağır bastığı dönem olarak iki ana başlık altında değerlendirmek doğru bir başlangıç olacaktır. Başka bir ifade ile belirtilirse,1945– 1980 arasını kapsayan gelişmeleri içeren dönem “İdari Reform” dönemi, 1980’lerden günümüze kadar devam eden dönem ise “Düzenleyici Reform” dönemi olarak adlandırılmalıdır.288

Bu sınıflandırmaya göre, Türk Kamu yönetimi alanında önemli ilk çalışma 1948-1949 yılında hazırlanarak hükümete sunulan “Neumark Raporu”dur. Kamu yönetimine ilişkin sorunlara çözüm üretmek amacıyla hazırlattırılan bu rapor, kamu personeli rejimi, kırtasiyecilik ve denetim usullerine ilişkin sorunları ele almıştır. Bu Alanda ilk önemli çalışma olarak kabul edilen bu rapordan sonra finansmanını WB ile Devletin birlikte karşıladığı 1951 tarihli “Barker Raporu” yayınlanmıştır. Bu rapor da Neumark Raporu gibi kamu personelinin kamu hizmet alanlarında ve ülke içindeki dağılımındaki dengesizliklerin bulunduğunu ve ücret dengesizliğinin yeniden düzenlenerek yatay ve dikey ilerlemelerin sağlanması gerektiğini tespit etmiştir. Maliye Bakanlığı’nın hazırlattığı 1951 tarihli “Martin ve Crush Raporu”’ ile “Leimgruber Rapor”ları da diğer iki önemli çalışmadır. Farklı iki bilim adamının sundukları bu raporda, yetki devri ve kamu personeli ile ilgili politikaların yeniden düzenlenmesi konusunda getirilen bazı öneriler bulunmaktadır. 1960 öncesinde yapılan bu çalışmaların tamamı kamu yönetimindeki iyileştirme ile ilgili çalışmalar olmasına kamu yönetiminde belirtilen dönemde somut ve kalıcı bir değişim henüz söz konusu olmamıştı.

Değişim, planlı kalkınma kavramının Türk siyasi ve ekonomik hayatına girdiği 1960’lı yıllarda mümkün olabilmiştir. Bu yıllar, tüm dünyada olduğu gibi Türkiye’de de planlı kalkınma dönemidir. Devlet Planlama Teşkilatı(DPT) ile Devlet

288

Personel Başkanlığı(DPB) ise bu dönemde oluşturulan iki yeni kurum olup, TODAİE ile birlikte DPT’nin bu dönemde birlikte yaptıkları bir çalışma olan Merkezi Hükümet Teşkilatı Araştırma Projesi Raporu(MEHTAP) ise dönemin ilk önemli çalışmasıdır(1961). MEHTAP çalışması bir yıl içerisinde hazırlanan bir rapor olup, kamu personel rejimi başta olmak üzere yönetim süreçlerini ve gelişme faaliyetlerini incelemiştir. Bu çalışmadan sonraki bir diğer önemli çalışma ise “İdari Reform Danışma Kurulu: İdarenin Yeniden Düzenlenmesi İlkeler Öneriler” başlıklı rapordur. İdari Reform Danışma Kurulu tarafından önceki çalışmaların da değerlendirildiği 1971 tarihli bu raporda da, idarenin yeniden düzenlenmesinde izlenecek yol, teşkilatlanma ve uygulamada takip edilecek önemli ilkeler ön plâna çıkarılmıştır. 1960 öncesi dönemde olduğu gibi 1960 sonrası dönemde de yapılan bunca çalışmaya rağmen önemli bir başarının sağlandığı söylenememektedir. Çünkü gerek 1960 öncesi gerekse 1960 sonrası tüm bu çabalar belirli bir teorik temelden ve sistematikten yoksun kalmış, çalışmalarda öne çıkan çözüm önerileri de kalkınma planlarına ancak küçük eklemeler düzeyinde yansıtıldığı için çalışmaların katkısı da hiçbir zaman yeterli düzeyde olmamıştır. Ayrıca 1978–1979 yıllarında oluşturulan “Yerel Yönetim Bakanlığı” da bu çabaların bir devamı olarak yerel yönetim kavramını öne çıkaran bir girişim olmasına rağmen aynı hatalı bakış açısı bu girişimi de başarısız kılmıştır.289

1980 yılının başlarında yapılan çalışmalar ise ilk başta önceki dönemin çabaları ile benzerlik gösterse de, amaç ve hedefleri bakımından bir takım farklılıklar bulunmaktadır. Bunlardan bir tanesi 1980’den sonra yapılan çalışmaların, ekonomi başta olmak üzere her alanda devletin küçültülmesini hedeflemesidir. Önceki dönem çalışmaları ise bilindiği üzere aksine devletin yönetsel güç ve yeteneklerini artırmayı hedeflemekteydi. Ayrıca Beşinci Beş Yıllık Kalkınma Planı(1985-1989) ile de konu ele alınmış, kamuda etkinlik, hız gibi yeni kavramlar ile yerel yönetimlerin öneminin artırılması ve kurumlar arası uyum gibi kısmen yeni kavramlara yer verilmiştir. Bu dönemin en önemli çalışması ise Altıncı Plan(1990-1994) hazırlıkları kapsamında hazırlanmış olan 1991 tarihli Kamu Yönetimi Araştırma Projesi (KAYA)’dır. Hedeflenen sonuçlara varma açısından KAYA projesi başarısız da olsa, önemli bir

289

adım olarak Türk İdare Hayatında önemli bir yere sahip olmuştur. KAYA projesinin bu önemi ise söz konusu projenin temelde Avrupa’ya uyumu esas alması ve vatandaş odaklı bir çalışma olmasından kaynaklanmaktadır. Önceki çalışmalar ise tamamen Türkiye’nin iç dinamiklerini esas alan çalışmalar olmuştur. Yedinci BYKP’nında (1996–2000) ise konu açıkça küreselleşme süreci ile ilişkilendirilmiş, devletin rolü bu kavram çerçevesinde yeniden tanımlanmaya çalışılırken, Avrupa Birliği bu planda da önemli bir etki merkezi olmuştur. Sekizinci BYKP(2001-2005) dönemi ise AB’nin referans alındığı bir dönem olarak öne çıkmaktadır.

Neticede, Türk İdari Yapısında bu reform çabalarının uzun bir geçmişi olmasına rağmen, 1990’lara hatta 2000 yılı başlarına kadar dahi kalıcı ve somut bir başarı sağlanamamıştır. Bu başarısızlığın nedenleri ise yıllara göre değişmekle ve daha geniş olarak bir alt başlıkta ele alınacak olmakla beraber, bu reform çabalarının siyasi ve idari yapımıza katkıları yadsınamaz. Çünkü atılan her adım aslında daha iyi ve doğru olana biraz daha yaklaşmak anlamına geldiği gibi, köklü devlet geleneğini olan Türk Milletinin de tarih boyunca tercihi ve isteğinin yönünü göstermiştir.