Cumhuriyet dönemi Türk idari yapısı

Günümüzde artık kamu yönetimlerinin vazgeçilmez bir parçası haline gelen ve bu anlamda ülkelerin sahip oldukları demokrasinin düzeyini göstermesi açısından da yol gösterici olan yerel yönetimler, tabii olarak yerel nitelikli kamusal hizmetlerde etkinlik ve verimlilik sağlanması hususunda da önemini her zaman korumuşlardır. Dolayısıyla Cumhuriyet’in ilanına kadar geçen dönemde ayrıntılı olarak daha öncede bahsedildiği üzere çok uluslu bir toplumsal ve siyasi yapıya sahip olan Osmanlı Devleti oldukça cesur adımlar atmıştı. Ancak yine de bu dönem kadar yapılan her reformda ve gösterilen her çabada devletin kuruluş felsefesi ile devletin yönetim kültürünün kendini hissettirdiği her zaman görülmüştür. Yani merkeziyetçi bir anlayış ile yoğrulan yapı üzerine inşa edilen devlet, yerelliği de reddetmemiş fakat bu konuya ilişkin tüm gelişmeler tarih boyunca yüzeysel anlamda mevcudiyetini sürekli korumuştur.262

Cumhuriyetin ilanıyla birlikte ise yeni bir devlet kurulmuş ve rejim değişikliğine gidilmiş olsa dahi, cumhuriyet Türkiye’si de siyasal, idari ve sosyal sistemlerini çoğunlukla Osmanlı’dan aynen devir almıştır. Ayrıca, Cumhuriyet Osmanlı Devletinden sadece bunları değil, merkeziyetçilik anlayışına uygun bir takım ilkeleri ve kuralları da miras almıştır. Osmanlı bürokrasisinin özellikle son dönemine ait bürokrasi-vatandaş zıtlaşması, merkezîleşme eğilimi gibi bir takım olumsuz tutum ve davranışlar ile değerler de bu anlamda yeni dönemde devir alınan unsurlardandır.263

Fakat bu noktada Osmanlı Bürokrasisi ile alakalı olarak özellikle şu noktayı hatırlatmakta fayda görülmektedir. Osmanlı Devletinde, devletin yönetmek zorunda olduğu toplum heterojen bir toplum olup, toplum çok farklı etnik, dinsel ve kültürel özelliklere sahip grupları barındırmaktaydı. Yani aslında devlet ya

261

Es, Osmanlı Devletinde…, S.34.

262 _{Alper Özmen, “Osmanlı’dan Cumhuriyet’e Anayasalarda Merkezı̇ Yönetim-Yerel Yönetim İlişkileri”,}

Uluslararası Sosyal ve Ekonomik Bilimler Dergisi, 2 (2) , 2012,s.172.

263

Harun Kırılmaz ve Selma Kılıç Kırılmaz, “Erken Cumhuriyet Dönemi Türk Kamu Yönetimi: Anayasal Sistem, Yönetim Yapısı, Bürokrasi ve Reform Uygulamaları”, Dumlupınar Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi, Sayı 40, Nisan 2014,s.25.

da Bürokratik merkez bu son derece heterojen toplumu en güçlü olduğu XV. ve XVI. Yüzyıllarda dahi zor bir şekilde kontrol altında tutmuştu. Doğal olarak, güç kaybettiği zamanlarda ise daha ciddi yönetim sorunları yaşamıştır. Bu anlamda Osmanlı yöneticileri “aşkın devlet anlayışına” yani kişisel yönetime her zaman eğilim göstermek zorunda kalmışlardır.264_{Bu nedenle devir alınan bürokratik yapı} aslında şartların zorlaması ile oluşan bir yapı olup, olumsuz denilen birçok özellik bu yapı ile çok sonraki zamanlarda ilişkilendirilmeye çalışılmıştır.

Neticede bu mirası devralan Türkiye, geçmişten devir aldığından bahsettiğimiz olumlu veya olumsuz birçok tutum ve davranışı, sonradan kazandığı birçok değer ile birlikte tekrar süzgecinden geçirmiş ve bugünkü devlet anlayışı ortaya çıkmıştır. Günümüz Türkiye’sinde devlet örgütlenmesi denildiği zaman akla gelen ilk özellikler; devletin üniter olması, ulus devlet olması, merkeziyetçiliğe dayanması, hukuk devleti olması, egemenliğin millete ait olması ve laiklik ilkesi temelinde kurulmuş olmasıdır. Bu özellikler, aynı zamanda her modern devletin sahip olduğu temel bazı özelliklerdir. Bu özellikler modern Türkiye’de birden bire oluşmamış, Osmanlı Devleti’nin son dönemlerini de içine alan beş anayasal dönemde aşama aşama oluşmuştur. Bunlardan ilki, “ilk anayasa” olarak bilinen ve daha önce bahsedilen 1876 tarihli Kanuni Esasi dönemi, ikincisi Kurtuluş Savaşı döneminin anayasası olan 1921 Anayasası Dönemi, üçüncüsü Cumhuriyetin kuruluş anayasası olan 1924 Anayasası dönemi, dördüncüsü 1961 Anayasası ve son olarak da bugün için yürürlükte olan 1982 Anayasası dönemidir.265

Sırasıyla bu dönemlere ait anayasaların genel ve yerel yönetim kültürünü

3.1.2.3.4.1 1921 anayasası dönemi

İşgal altındaki bir devletin kurum ve kurallarının askıya alındığı olağanüstü bir dönemin anayasası elbette ki öncelikle millettin ve devletin kurtuluşu ile ilgili yasal ve anayasal zorunlulukları düzenleyecektir. Bu nedenle Anadolu’da ortaya çıkan kurtuluş hareketi öncelikle devlet olarak örgütlenme gereksinimini duymuş olduğundan yeni bir örgütlenme yasası ya da anayasa hazırlanması zorunluluğu

264

Metin Heper, Türkiye'de Devlet Geleneği, Ankara, Doğu Batı Yayınları,2012,s.52. 265

İpek Özkal Sayan, “Türkiye’de İdari SistemveÖrgütlenme”,2013,< Http://Www.Kas.De/Wf/Doc/Kas_34517- 1522-12-30.Pdf?130529081937>(Erişim tarihi 15 Mayıs 2015),s.1.

ortaya çıkmıştır. Bu amaçla 20 Ocak 1921’de “Teşkilatı Esasiye Kanunu” kabul edilmiş ve böylece yeni devletin meşruiyet sorunu da kalmamıştır. Yalnız 1921 Anayasası, mevcut 1876 tarihli Kanuni Esasi’yi yürürlükten kaldırmamış, Kanun-i Esasi’nin 1921 Anayasası ile çelişmeyen maddeleri diğer anayasaya kabul edilene kadar birlikte yürürlükte kalmıştır.

1921 Anayasası’na göre Türkiye Devleti, Büyük Millet Meclisi tarafından idare olunmuş ve Hükümet, Büyük Millet Meclisi Hükümeti adını almıştır. Güçler birliği ilkesini benimseyen, yasama ve yürütme güçleri ile İstiklal Mahkemelerinin yargı yetkisini de hükümete veren bu anayasa,266

mülki anlamda bölümlenmesini ise önce “illere, illerin kazalara, kazaların da nahiyelere ayrılması” ifadeleri hüküm altına almıştır. Görüleceği üzere 1876 Anayasası ile önceki dönemlerde çıkarılan nizamnamelerle belirlenen mülki taksimat büyük ölçüde 1921 Anayasası ile de korunmuştur. 1921 Anayasası ile Valiler İllere, kaymakamlar ise ilçelere valinin emri altında görev yapmak üzere, TBMM tarafından atanmışlardır. Anayasada, İller ve nahiyeler(bucaklar) tüzel kişiliği olan bir mülki birim olarak yer alırken, ilçeler sadece mülki birimler olarak düzenlenmiştir. Vali ise bu taksimatta kaymakamların hiyerarşik üstü konumunda iken, Bucak müdürleri seçimle belirlenmiş olduğundan Vali’nin onlar üzerinde hiyerarşik bir yetkisi olmamıştır.

1921 Anayasası genel yönetimde olduğu gibi yerel yönetim ile ilgili olarak da bir önceki anayasa döneminin kurum ve kurallarını benimsemiş, doğal olarak oldukça kısa ve öz ifadeler ile mevcut durum yasal korumaya alınmıştır. Buna göre Teşkilat-ı Esasiye Kanunu, yirmi dört maddeden oluşmuş olup, on dört maddesi taşra yönetimine özellikle de yerinden yönetim ve yerel yönetim ilkelerine ayrılmıştır. Bu nedenle, yerel katılım ve yerel demokrasi açısından çağdaşlarına göre ilerici bir anlayışa sahip olduğu değerlendirilmektedir.267

1921 Anayasası, İl ile bucakların “tüzel kişiliğe ve özerkliğe sahip" olduğunu ifade etmiş ve bu yerlerde yönetimi meclislere vermiştir. TBMM hükümetinin temsilcisi olan vali, ilde yalnızca genel devlet işlerinden sorumlu tutulmuş, vakıf, eğitim, sağlık, tarım ve toplumsal yardımlaşma işleri gibi yerel işler meclislere bırakılmıştır. Fakat belediye ve köylere

266

Özmen,a.g.m.,s.172. 267

tüzel kişilik tanınmamıştır. Buna sebep ise 1877 tarihli Belediye Kanunu'nun halen geçerliliğini koruması gösterilmiştir. Yerel ve genel işler ayrımı ise ne 1876 anayasası gibi öncekilerde ne de 1924, 1961 ve 1982 Anayasaları gibi sonraki anayasa dönemlerinde yapılmamıştır.268_{Ayrıca merkezi hükümetin dahi seçim} usullerini belirlemeyen bir anayasa olan 1921 Anayasası, nahiyelerin idare heyetlerinin seçim usullerini belirleyecek derecede yerel yönetimlere önem vermiştir.269

Ancak bununla birlikte, anayasanın yerel idareye ilişkin bu hükümleri, içinde bulunulan koşullardan dolayı hiçbir zaman uygulanma imkânı bulamamışlardır.

Neticede, 1921 Teşkilat-ı Esasiye Kanunu uygulanma imkânı bulmayan birçok hükmüne rağmen, Türk Anayasa tarihinin yerel yönetimlere ve yerinden yönetim ilkesine en fazla ağırlık vermiş anayasasıdır.270

Nihayetinde, 1921 Anayasası çok kısa bir süre yürürlükte kalmış ve üç yıl sonra 1924 Anayasası yürürlüğe girmiş, 1921 Anayasası'nın geçerliliği kalmamıştır.

3.1.2.3.4.2 1924 Anayasası dönemi

1921 Anayasası kendisinden beklenilen şekilde milli mücadeleyi yürütecek organların oluşumu ve görevlerinin yerine getirilmesi konusunda gerekli yasal gücü bu yetkili organlara sağlamıştır. Fakat sonrasında ise başta rejim değişikliği olmak üzere birçok konuda ortaya çıkan ihtiyaçlara 1921 Anayasası cevap verememiş, bu nedenle yeni bir anayasanın yapılması zorunlu olmuştur. 20 Nisan 1924’de kabul edilen bu anayasa değişikliklere uğramış olsa da 1961 Anayasası çıkana kadar yürürlükte kalmıştır.1924 Anayasası da 1921 Anayasası gibi öne çıkan birçok özelliği bünyesinde barındırmaktadır. Bu anayasa en başta yeni bir rejimin ve bu temel üzerine örgütlenmiş olan yeni bir devletin anayasasıdır. 271

1924 Anayasası, bir önceki anayasadan farklı olarak görev ayrımı yapmamış ve 1876 tarihli Anayasada öngörülen bir biçimde vilayetlerin yönetimini yetki genişliği ve görevler ayrılığı ilkelerine dayandırmıştır. Bu görev ayrımı ilkesi 268 Kırışık ve Sezer, a.g.m., s.13. 269 Özmen,a.g.m.,s.173. 270 Kırılmaz ve Kılıç Kırılmaz,a.g.m.,s.28. 271 Kırılmaz ve Kılıç Kırılmaz,a.g.m.,s.29.

bilineceği üzere merkezi yönetimle yerel yönetimler arasında oluşan görev ayrımını ifade etmektedir. 272 Bu nedenle 1924 Anayasası bu ayrıma vurgu yaparak, önceki Anayasası’nın aksine merkezileşme eğilimini tercih etmiş olup, sonrasında da zaten genel olarak siyasetin ve yönetimin merkezileştirilmesi ve bürokratikleştirilmesi yönünde planlı uygulamalar bu dönemde hayata geçirilmiştir.273

Önceki Anayasaya göre oldukça uzun sayılan bu anayasa 105 maddeden oluşmaktadır. Ama yine önceki anayasaya kıyasla bu anayasada illerin yönetimine ve yerel yönetimlere ilişkin sadece üç madde yer almaktadır. Buna göre ülke, mülki taksimat açısından illere, iller ilçelere ve ilçeler de bucaklara bölünmüş, bucaklar ise kasaba ve köylerden oluşmuştur. Yerel yönetimler açısından ise 1924 Anayasasında, yerel yönetimlerin görev ve yetkilerine açıkça değinilmemiş, sadece İllerin, şehir, kasaba ve köylerin tüzel kişiliğe sahip olduklarından ve yetki genişliği ve görev ayrımı ilkelerine göre yönetileceklerinden söz edilmiştir. Görüleceği üzere ilk kez bu anayasa ile belediye ve köylere de ilk kez tüzel kişilik tanınmıştır. Zaten bunun hemen ardından da 1924’te 442 sayılı “Köy Kanunu ”’ile 1930’de 1580 sayılı “Belediye Kanunu ”gibi temel yasalar ve diğer ikincil yasal düzenlemeler peş peşe yapılmıştır. İller ise, 1921 Anayasa’sından farklı olarak 1924 Anayasasında belirtilmemiş, dolayısıyla il özel idareleri 1913 tarihli “İdare-i Umümiye-i Vilayet Kanunu Muvakkati”nde yer alan hükümlere göre faaliyetlerini devam ettirmişlerdir.274

Sonuç olarak yerel yönetim organlarının nasıl oluşturulacağından ve belediyelerden bahsetmeyen 1924 Anayasası’nda, daha çok 1876 Anayasası’ndaki ilkeler ön planda tutulmuş ve yerel yönetim teşkilatlarının tümü yönetsel denetim (vesayet) altına alınmıştır.275

Genel olarak 1924 Anayasası, dayandığı ilkeler gereği vesayetçi bir düzenleme olarak kabul edilmektedir.276 _{Örneğin;1921 Anayasası, yerel} yönetimlerde aşağıdan yukarıya doğru bir yönetsel yapı getirmişken; 1924 Anayasası 1876 Anayasasında olduğu gibi, merkezden yönetim ilkesini temel alarak hazırlanmış ve idari yapılanmada merkezi yönetime ağırlık verilerek, merkeziyetçi 272 KırışıkveSezer,a.g.m.,s.15. 273 Kırılmaz ve Kılıç Kırılmaz,a.g.m.,s..29. 274

Neval Ekinci, “ Türk Anayasa Düzeninde Yerel Yönetimler”, Akademik Perspektif,2014,s.1. 275

Kırılmaz ve Kılıç Kırılmaz,a.g.m.,s.35. 276

geleneksel idari örgütlenmeyi esas alarak yerel yönetimlere gerektiği kadar yer verilmemiştir.277

3.1.2.3.4.3 1961 Anayasası dönemi

1924 Anayasasından yaklaşık kırk yıl sonra tekrar özgürlükçü bir anlayışla yola çıkılarak hazırlanan 1961 Anayasası, birçok yeni kurumu da geleneksel devlet idari yapısının bir parçası yapmıştır. Bu özgürlükçü anlayışın, yerel yönetimleri düzenleyen maddelere de yansıdığı kabul edilmektedir.

1961 Anayasasında ülkenin mülki taksimatı belirlenirken, ülke illere, iller de diğer kademeli bölümlere ayrılacağı belirtilmiş, illerin yönetimi de yetki genişliği ilkesine dayandırılırmıştır. Yerel yönetimler ise; il, belediye veya köy halkının müşterek mahallî ihtiyaçlarını karşılayan ve genel karar organları halk tarafından seçilen kamu tüzel kişileri olarak 1921 anayasası ruhuna yakın bir adem-i merkeziyetçi bir ruh ile yeniden tanımlamıştır.278

Bu anayasa ile yerel yönetimler üzerinde 1924 anayasasında olduğu haliyle katı bir vesayet denetimi görüntüsü ortadan kalkmış, seçilmiş organların üzerinde ki denetim ise yargı organlarına bırakılmıştır. 1961 Anayasasının diğer anayasalardan farklı ve öne çıkan bir özelliği de anayasanın 112. maddesi ile yerel yönetimlerin anayasal bir kurum haline getirilmesidir. Böylece, ilk kez merkezi idare ve yerel idare ayrımı bir anayasada bu kadar açıkça vurgulanmıştır. 279

Belediye meclisi içinden belediye başkanı seçilmesi ile bu seçim işleminin vali ve Cumhurbaşkanı tarafından onaylanmasına dair uygulamalar bu anayasa ile sona ermiştir.280

3.1.2.3.4.4 1982 Anayasası dönemi

1982 Anayasası, 1961 Anayasası’na ve diğer tüm anayasalara göre daha güçlü bir merkezi yönetim kurmuştur. Günümüz Türk İdari yapısının genel ilkelerinin belirlendiği bu anayasa, idarenin kuruluşu, illerin düzenlenmesi ve

277

Özmen, a.g.m.,s.173. 278

Mustafa Ökmen ve Fikret Elma , “Türk Dünyasında Yerel Yönetimler -Yapısal İşlevsel Görünüm ve Dönüşüm Süreci”, Türk Dünyası Belediyeler Birliği,2013,s.23.

279

Özmen,a.g.m.,s.174. 280

idarenin dayanacağı “yetki genişliği” gibi ilkeler açısından 1961 Anayasası ile büyük ölçüde benzerlikler taşımaktadır.

Yerel yönetimlerin düzenlenişi açısından ise 1982 Anayasası’na bakıldığında, güçlenen merkezi yönetimle birlikte merkezi yönetim-yerel yönetim ilişkisinde merkezin yerel üzerindeki vesayeti geçmişe nispeten arttığı görülmektedir. Örneğin; İçişleri Bakanına geçici olarak yerel yönetim organlarını görevden alma yetkisinin verilmesi, yerel yönetimlerin işlemleri üzerinde “vesayet yetkisinin yayılması, gibi bazı yenilikler ilk defa 1982 Anayasasında yer almıştır. Bu anayasada yerel yönetimler açısından yeni sayılabilecek diğer düzenlemeler ise; anakent (Büyükşehir) yönetimlerinin önü açılması, seçim dönemlerini alışılmışın dışında dört yıl yerine beş yıla çıkarılması gibi düzenlemelerdir. Anayasal düzenlemenin dışında bu dönemde yerel yönetimlerle ilgili kanunlarda ise göze çarpan bir değişiklik olmamıştır. Günümüze gelene kadar belediyeler 1930 yılında çıkarılan kanun ile İl Özel İdareleri ise 1913 yılında çıkarılan temel yasayla yönetilmiştir.281

Bu nedenle bu süreçte sadece mevcut yasalarda yapılan birçok değişiklik olmuş, bu hususu bir tarafa bırakarak genel olarak iki Anayasal dönem karşılaştırılmaya devam edildiğinde ise yerel yönetimler ile ilgili anayasalarda yer alan genel hususlar bakımından, 1982 Anayasasının1961 Anayasası'na benzemekte olduğu görülecektir. Fakat 1982 Anayasasına sadece bu açıdan bakıldığında bile 1961 Anayasasına göre bir geriye gidiş söz konusudur. Çünkü 1982 Anayasası, 1961 anayasasına göre merkezi yönetimi güçlendirmiş, yerel yönetimleri ise buna oranla zayıf bırakacak şekilde düzenlenmiştir. Çünkü 1982 Anayasasında bu konu ile ilgili geçen madde sayısına bakıldığında, yerinden yönetime ağırlık veriyor gibi görünmesine rağmen, yerinden yönetim ile ilgili ağır vesayet hükümleri içerdiği iddia edilmektedir. Bunun nedeninin ise başlangıçtan beri 1982 Anayasası ile asıl olarak yürütmenin güçlendirilmesinin amaçlanması gösterilmektedir. 282

Bunun yanı sıra, merkezi idarenin mahalli idareler üzerinde idari vesayet yetkisine sahip olduğu belirtilerek idari vesayet denetimi mekanizmasını yalnızca öngörmekle kalmayan 1982 Anayasası, 1961 Anayasası’ndan farklı olarak, kapsamı ve sınırlarını da belirtmek

281

Yakup Aydın, “Türkiye’de Yerel Yönetimlerin Gelişim Süreci”, 2011,< Http://Www.Sayder.Org.Tr/E-Dergi- Turkiyede-Yerelyonetimlerin-Gelisim-Sureci-12-2.Pdf> ,(Erişim tarihi 15 Mayıs 2015),s.13.

282

suretiyle belli bir yön tayin etmiştir. Bu anlamda da 1982 Anayasasının, daha katı, kapsayıcı ve merkeziyetçi bir nitelikte olduğu iddia edilmektedir.283