Divan-ı Hümayun

Desde o início da década de 1990, o projeto de lei federal de desenvolvimento urbano denominado "Estatuto da Cidade" tem sido o marco referencial para a instituição da lei que regulamenta o capítulo da política urbana da Constituição Brasileira. Durante esse período, ocorreram vários processos de negociação para a instituição dessa lei, tendo por base o Estatuto da Cidade, com a participação de diversos atores sociais.

No ano de 1999, foi estabelecida uma parceria entre a Comissão de Desenvolvimento Urbano da Câmara dos Deputados e o Fórum Nacional de Reforma Urbana, com o desencadeamento de um processo democrático envolvendo diversos agentes da sociedade e órgãos governamentais, visando à elaboração de um substitutivo regulamentando os instrumentos de política urbana que contemplasse os interesses essenciais de cada setor.

No final de 2000, o Estatuto da Cidade foi aprovado na Comissão de Constituição e Justiça, adotando basicamente o substitutivo da Comissão de Desenvolvimento Urbano e, no início de 2001, o projeto obteve a aprovação final na Câmara dos Deputados, retornando, finalmente, para o Senado Federal, tendo sido aprovado por unanimidade na Comissão de Assuntos Sociais. No dia 18 de junho desse mesmo ano, houve a aprovação final no plenário do Senado, também por unanimidade.

No dia 10 de julho de 2001, a Lei n. 10.25/01, do Estatuto da Cidade, foi sancionada pelo Presidente da República com um veto significativo com relação ao instrumento de regularização fundiária da concessão especial de uso para fins de moradia. Apesar do veto, o Governo se comprometeu a enviar uma nova proposta para o Congresso Nacional, até a entrada em vigor da lei – dia 10 de outubro de 2001 –, mediante uma medida provisória, re- introduzindo, no Estatuto da Cidade, a concessão de uso como um direito subjetivo.

O Estatuto da Cidade é uma lei inovadora que abre possibilidades para o desenvolvimento de uma política urbana com a aplicação de instrumentos de reforma urbana voltados para a promoção da inclusão social e territorial nas cidades brasileiras, considerando

os aspectos urbanos, sociais e políticos de nossas cidades. Ademais, colocou em evidência a necessidade e a obrigatoriedade do planejamento municipal participativo e ecologicamente sustentável ao determinar a implantação obrigatória de um Plano Diretor para toda e qualquer cidade acima de 20.000 habitantes até agosto de 2006, possibilitando, para tanto, o uso de diversos instrumentos de controle:

O Estatuto da Cidade oferece aos governos municipais e aos movimentos sociais um conjunto expressivo de instrumentos que, na prática, buscam materializar o “direito à cidade”, definido na própria lei como o “direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações”. (BRAGA, 2000, p. 30).

Uma particularidade referente à institucionalização dos planos diretores, anterior ao Estatuto da Cidade, mas previstos na Constituição Federal Brasileira de 1988, consiste na área de abrangência envolver apenas a área urbana, no máximo a zona de expansão urbana, deixando-se de lado a área rural.

Tal fato pode ser elucidado no uso de algumas expressões que compõem o Artigo 182 da Constituição Federal, correspondente a planos diretores cuja ênfase maior está no seu caráter urbano, tais como o emprego da expressão “Plano Diretor” e não “Plano Diretor de desenvolvimento integrado”; “desenvolvimento urbano” e “desenvolvimento das funções sociais da cidade”; “obrigatório para cidades com mais de 20 mil habitantes (não envolvendo toda a área municipal)”; “instrumento básico de desenvolvimento e de expansão urbana” (§ 1º) e “ordenação da cidade” (§ 2º).

Semelhante situação também percebe quando se analisa o Artigo 30, do capítulo VIII da Constituição Federal, que, ao comentar sobre a competência do município, deixa bem claro que sua função deve ser exercida na área urbana: “planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano”, bem como o § 2º do Art. 182, que dispõe: “a propriedade urbana cumprem sua função social quando atende a exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no Plano Diretor”, afirmando que apenas a propriedade urbana deve ser objeto do Plano Diretor e, conseqüentemente, do seu caráter social:

Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;

III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;

V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;

VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação pré-escolar e de ensino fundamental;

VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população;

VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano; IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.

Nessa perspectiva, a propriedade rural é regida não pelas resoluções do Plano Diretor, mas sim

[...] através de lei federal, complementada, no que diz respeito somente com a preservação ambiental, por leis estaduais e municipais, estas últimas, entretanto, não advindas do Plano Diretor, pois o § 2º do art 182 da Constituição Federal somente admite que o Município faça abranges no seu Plano Diretor a propriedade urbana, não assim a rural. (MUKAI, 1991, p. 507).

Por conseguinte, a função social das propriedades rurais dos municípios torna-se foco de análise no Artigo 186 do capítulo III – Da Política Agrícola e Fundiária e da Reforma Agrária – pertencentes ao Título VII – Da Ordem Econômica e Financeira da Constituição, distante das competências estabelecidas para serem cumpridas pelos planos diretores:

Art. 186. A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:

I - aproveitamento racional e adequado;

II - utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;

III - observância das disposições que regulam as relações de trabalho;

IV - exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.

Com este panorama legal, constata-se que essa realidade marcada pela não abrangência da zona rural nos planos diretores municipais, por meio da Constituição Federal, de 1988, só foi modificada com a aprovação do Estatuto da Cidade, que imprimiu uma maior amplitude a esses documentos, isto é, passaram a envolver todo o território municipal e não apenas a área urbana, conforme indica o § VII do Capítulo 1 – Diretrizes Gerais – “integração e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, tendo em vista o desenvolvimento socioeconômico do Município e do território sob sua área de influência”, bem como § 2º do Artigo 40 do Capítulo III – Do Plano Diretor – “O Plano Diretor deverá englobar o território do Município como um todo”.

Portanto, esta diretriz afirma a responsabilidade do município em relação ao controle do uso e ocupação do solo nas zonas rurais, na perspectiva do desenvolvimento econômico do município. Apesar de a competência sobre a política agrícola e agrária ser da União, conforme indica o artigo 22, I, da Constituição Federal, “que é competência privativa da União legislar sobre o direito agrário”, a população da zona rural tem seu emprego e trabalho na região urbana, além da utilização da infra-estrutura e de serviços urbanos aí encontrados. Por isso, há um vínculo intrínseco entre a questão urbana e a questão rural:

Além do que, as missões constitucionais estabelecidas como campo de atuação comum da União, Estados e Municípios, que são normas constitucionais dirigentes para a execução da política urbana municipal, pressupõem uma intervenção por parte do Município abrangendo toda a sua população e, portanto, todo o seu território. (BRASIL, 2001, p. 48).

Ressalta-se ainda que o Estatuto da Cidade enfatiza o caráter participativo no processo de elaboração desses planos, pois essa é a condição necessária para que a população se sinta co-autora das ações e medidas tomadas e para que o Plano Diretor seja compreendido pela população e seja defendido ao longo de sucessivas administrações. Para isso, é necessário que seja relativamente simples e expresso numa linguagem acessível para a maioria da população. É também provável que, com a participação, o plano seja mais adequado à realidade cotidiana da população e, por isso mesmo, mais útil e prático.

Dessa forma, tal legislação reforça o Plano Diretor como a figura central e decisiva da política urbana, ressaltando que para aplicação dos diversos instrumentos urbanos dispostos na Lei do Estatuto, é necessário que os mesmos estejam expressos neste.