Demografik Faktörler

O Conselho de Desenvolvimento Rural (CDR), é a instância hierarquicamente superior do Projeto de Combate à Pobreza Rural no Rio Grande do Norte (PCPR). É presidido pelo Governador do Estado e composto pelos Secretários de Planejamento, Ação Social e Agricultura; pelo Coordenador Técnico do PCPR; pelo Representante da Assembléia Legislativa Estadual; e, por dois representantes da sociedade civil, sendo um da Igreja Católica, e, um da FETARN.

O CDR representa uma experiência emblemática das mudanças que estão ocorrendo nos colegiados como instâncias de gestão de políticas públicas. Em primeiro lugar, porque transitou de uma composição exclusivamente governamental, de 1975 a 1984, para uma composição mista, a partir de 1985, com representantes do governo e da sociedade civil; em segundo lugar, porque passou de uma instância meramente consultiva, para uma instância deliberativa, responsável pela definição de diretrizes e prioridades e pela aprovação de projetos e de cronogramas de liberação de recursos financeiros; em terceiro lugar, porque deixou claro que a disjuntiva centralização x descentralização é falsa.

As novas relações que se estabeleceram entre o Estado e as organizações da sociedade civil envolveram muitas instituições e não podem ser adequadamente caracterizadas por um conceito de descentralização que se restringe à simples transferência de atribuições do nível central para o local ou do âmbito governamental para o da sociedade civil. Trata-se de um arranjo institucional que funciona, simultaneamente, com centralização governamental e descentralização administrativa, à semelhança das formulações de Tocqueville, anteriormente referidas. Todavia, nem sempre foi assim.

Na segunda metade dos anos 70, quando foi criado o Conselho Diretor do Programa de Desenvolvimento Rural do Rio Grande do Norte (RURALNORTE), que foi o primeiro programa de desenvolvimento rural objeto de acordo de empréstimo entre a União e o Banco Mundial, para execução pelo Governo do Estado, sua composição era feita exclusivamente por representantes de organizações governamentais, entre as quais se incluíam a Secretaria de Agricultura, que o presidia; a Comissão Estadual de Planejamento Agrícola (CEPA), que era a Secretaria Executiva do Conselho; a Secretaria de Planejamento, na qualidade de Vice-Presidente; e, como membros, a Secretaria de Educação e Cultura; a Secretaria de Saúde; o Banco do Brasil; o Banco do Nordeste; a Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural (EMATER); a Empresa de Pesquisa Agropecuária (EMPARN); e, a Companhia Integrada de Desenvolvimento Agropecuário (CIDA).

Na segunda metade dos anos 80, com o segundo Acordo de Empréstimo firmado entre a União e o Banco Mundial, para execução do Programa de Apoio ao Pequeno Produtor Rural (PAPP), o Conselho foi reformulado e passou a contar com o Governador do Estado como presidente, e com dois novos membros efetivos, a Assembléia Legislativa Estadual e a Federação dos Trabalhadores na Agricultura do Rio Grande do Norte (FETARN).

Finalmente, na segunda metade dos anos 90, com o terceiro Acordo de Empréstimo para execução do Projeto de Combate à Pobreza Rural (PCPR), desta vez firmado entre o Governo do Estado e o Banco Mundial, atualmente em execução, o Conselho foi novamente reformulado, com a inclusão de um novo membro, um representante da Igreja Católica.

Nesta etapa, além das mudanças na composição, as atribuições do Conselho também se ampliaram, incluindo competência para aprovar projetos, cronogramas de liberação de recursos financeiros e resoluções de caráter regulatório e suspensivo. Estas novas atribuições, até então inéditas, permitiram, paradoxalmente, que algumas resoluções do conselho, de caráter centralizador, garantissem a eliminação de intermediações fraudulentas e valorizassem o papel dos

conselhos municipais e das associações comunitárias como instâncias descentralizadas de gestão de políticas públicas. Tais foram os casos das resoluções estabelecendo critérios para priorização de projetos no âmbito dos conselhos municipais e para aquisição de máquinas, equipamentos agrícolas e pecuária bovina, cuja qualidade estava ameaçada pela intermediação nefasta de vendedores, estimulando e elaborando projetos que respondiam mais aos seus interesses particulares e menos aos problemas e às potencialidades existentes nas comunidades rurais.

A análise do CDR deixa claro que nas experiências contemporâneas o Estado não é apenas uma instituição fundamental de financiamento dos programas de desenvolvimento rural. Ele é também um ator que tem um papel regulador estratégico, e o faz, na qualidade de instância centralizada que aprova diretrizes e projetos e emite resoluções, mas, igualmente, na qualidade de participante de um colegiado formado por representantes do governo e da sociedade civil.

Portanto, a longa trajetória que vai do modelo centralizado ao modelo descentralizado de implementação de políticas públicas no meio rural que acabamos de ilustrar com a análise dos discursos dos atores sociais e com as experiências concretas de implementação de políticas públicas, revelou um processo complexo, que, na realidade, nega a disjuntiva centralização x descentralização ou a descentralização como uma transferência linear de atribuições da esfera central de governo para os governos subnacionais e do âmbito governamental para as organizações da sociedade civil.

O que se configura, na realidade, são distintos desenhos institucionais cujas organizações líderes, em alguns locais, são de natureza governamental, em outros são de natureza não- governamental, e, ainda, em outros locais, têm-se os conselhos gestores dos programas de desenvolvimento rural funcionando com a participação equilibrada desses dois tipos de organizações num processo coletivo de tomada de decisões.

Podemos afirmar, portanto, que desenhos institucionais distintos, produzem, também, desempenhos operacionais e institucionais igualmente distintos. E esta constatação é de fundamental importância para o tipo de estudo que estamos realizando, já que novas formas de gestão descentralizada parecem emergir das próprias entranhas do velho modelo de implementação de políticas públicas.

Porém, como explicar que existam diferenças de desempenho tanto nos projetos que possuem estratégias distintas de gestão descentralizada quanto naqueles que possuem a mesma estratégia de descentralização? A busca de resposta para essa questão nos leva, no próximo capítulo, à análise exploratória das experiências de implementação descentralizada do PCPR e do PRONAF no Rio Grande do Norte e das possíveis relações existentes entre o desempenho institucional dos projetos financiados por esses programas e um conjunto de fatores de natureza econômica e político-institucional.

5 ANÁLISE EXPLORATÓRIA DA GESTÃO DESCENTRALIZADA: AS