Düzenleyici Etki Analizi (DEA) ve Kamu Politikalarına Etkileri

Yeni kamu yönetimi anlayışı ile geleneksel kamu yönetimi anlayışı arasında önemli farklılıklarının olduğu dikkati çekmektedir. Bu durum, iki yönetim anlayışı arasında farklı yöntemlerin kullanılmasına neden olmaktadır. Geleneksel yönetim anlayışının süreç ve girdi odaklı olmasına karşın, yeni kamu yönetimi anlayışının sonuç odaklı olduğu ve ortaya çıkan sonuçlar üzerinde yoğunlaştığı görülmektedir. Hedeflenen sonuçlara daha kolay bir biçimde ulaşılmasını hedefleyen Düzenleyici Etki Analizi (DEA), yeni kamu yönetimi anlayışının sonuç odaklı olma özelliğini tam anlamıyla işlevsel kılmaya çalışan yeni bir teknik yöntem olarak ortaya çıkmıştır.

Literatürde farklı biçimlerde tanımlanmakla birlikte en geniş ve kapsayıcı biçimiyle Düzenleyici Etki Analizi; alınan kararların ve oluşturulan politikaların kalitesini arttırmak ve hedeflenen sonuçlara daha kolay bir biçimde ulaşılmasını sağlamak amacıyla yeni oluşturulan veya halen uygulanmakta olan politikaların ve yasal düzenlemelerin toplum açısından olumlu ve olumsuz etkilerinin sistematik bir biçimde değerlendirilmesini sağlayan, karar alıcılara ve politika oluşturuculara alternatif çözüm önerileri sunarak daha sistemli ve geniş bir biçimde düşünmeye ve dengeli karar vermeye teşvik eden, gerçekleştirilen eylem ve işlemlerden ötürü hesap verebilirliği artıran (Kaymak, 2004: 112), düzenlemelerin hazırlanması aşamasına halkın ve ilgili kesimlerin katılımını temin ederek yönetişimin geliştirilmesini ve politika oluşturma sürecinin demokratikleştirilmesini sağlayan (Ekici, 2006: 1) bir araç şeklinde

149

tanımlanmaktadır. Bu tanımlamadan hareketle DEA’nın alınan kararların ve oluşturulan politikaların; iyileştirilmesinde, kalitelerinin arttırılmasında, meşrulaştırılmasında ve toplum tarafından onaylanmasında kullanılan önemli bir araç olduğu ortaya çıkmaktadır (Aykın, 2010: 229).

1970’li yılların başında ABD’de ekonomi alanında uygulanmaya başlanan DEA’nın, 1990’lı yıllardan itibaren ciddi bir biçimde yaygınlaştığı görülmektedir. DEA’nın gelişmesinde ve yaygınlaşmasında, özellikle OECD ve AB’nin önemli katkılarının olduğunu ifade etmek gerekmektedir (DPT, 2007: 8; Ekici, 2006: 67; Bayramoğlu, 2006: 97). Türkiye’de ilk olarak, 2001 yılında OECD tarafından hazırlanan “Türkiye’de Düzenleyici Reformlar: Ekonomik İyileşme İçin Önemli Destek” adlı raporda gündeme gelen (Kaymak, 2004: 109-110) DEA’nın, yasal çerçevesinin oluşturulmasına katkı sağlayan üç önemli düzenlemeden bahsedilebilir. Birincisi 2004 yılında kabul edilen 5227 sayılı Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Düzenlenmesi Hakkında hazırlanan kanun tasarısıdır. Ancak yasanın Cumhurbaşkanınca veto edilmiş olması ve daha sonrasında ise gündemden düşmesi nedeniyle düzenleyici etki analizinin yasal zemini oluşturulamamıştır (Yüksel, 2005: 52). İkinci önemli düzenleme, Bakanlar Kurulu tarafından 2005 yılında hazırlanan ve 17/02/2006 tarihli ve 26083 sayılı Resmi Gazete’de yayınlanan Mevzuat Hazırlama Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik’tir. İlgili yönetmelikte DEA, bir “ön değerlendirme” şeklinde tanımlanmaktadır (http://www.mevzuat.gov.tr). Son düzenleme ise, 2007 tarihli Resmi Gazete’de yayınlanan Düzenleyici Etki Analizine ilişkin 2007/6 sayılı Başbakanlık Genelgesi’dir. Söz konusu genelge ile birde “Düzenleyici Etki Analizi Rehberi” hazırlanmış ve uygulayıcıların kullanımına sunulmuştur (Aykın, 2010:238).

Aslında DEA’nın kamu politikaları üzerindeki etkisini, DEA’nın temel amaçları arasında aramak daha doğru bir yaklaşım olacaktır. Çünkü DEA’nın temel amacı, alınan kararlar ile oluşturulan politikaların faydalarını ve topluma sağladığı yararı ortaya çıkararak, o politika ya da karar için harcanan maliyetlerin gerekliliğini ispatlamak ve politika aktörlerine politikalarını daha etkin bir hale getirmek için yardımcı olmaktır. Ayrıca alternatifler arasından yapılan tercihle belirlenen politikaların fayda-maliyet analizini hesaplayarak, faydanın optimum, maliyetin ise katlanılabilir düzeyde gerçekleştiğini ortaya koymaya çalışmaktadır. Bu sayede gereksiz ve çözüme

150

götürmeyecek politikaları oluşturmanın önüne geçilebilmektedir (DPT, 2007: 8-9; Ekici ve Çelik, 2007: 142-143; Ekici, 2006: 28). Aksi takdirde oldukça uzun ve meşakkatli olan kamu politikası oluşturma sürecinin yeniden başlaması durumu ortaya çıkmaktadır. Dahası bu noktada verilen bütün emeklerin ve harcanan kaynakların israf edilmesi sonucu ile karşı karşıya kalınması söz konusu olabilmektedir.

Burada şu noktaya açıklık getirmek gerekmektedir. DEA ile fayda ve maliyetlerin önceden hesaplanması, faydanın en yüksek, maliyetlerin de en düşük düzeyde gerçekleşmesi anlamına gelmemektedir. Zira burada önemli olan husus, faydaların maliyetlerden daha fazla olması da değildir. Fayda-maliyet analizinin amacı, oluşturulacak olan politikadan sağlanacak faydanın ortaya çıkarılması ile politika için harcanacak maliyetin katlanılabilir düzeyde olup olmadığının tespit edilmeye çalışılmasıdır (Ekici ve Çelik, 2007: 155). Çünkü günümüzde oluşturulan bazı kamu politikaları oldukça maliyetli olup, devlet bütçesi üzerine oldukça önemli bir yük getirebilmektedir. Ancak politika ile elde edilecek fayda bu maliyeti katlanılabilir kılıyor ve toplumda da bu yönde bir algı yaratabiliyor ise, ne kadar maliyetli olursa olsun bu politikanın oluşturulması ve hayata geçirilmesi yerinde olacaktır. İşte DEA, bu aradaki hassas dengeyi ölçümlemeyi sağlayan önemli bir teknik araçtır. Örneğin, Türkiye’de petrol aranmasına yönelik politikalar oldukça büyük maliyetler gerektirmektedir. Ancak bu politikaların olumlu bir biçimde sonuçlanması, Türkiye ekonomisi ve toplumu açısından oldukça önemli faydalar sağlayacağı için yüksek olan maliyetlere rağmen bu politikalara kararlılıkla devam edilmektedir.

Düzenleyici etki analizi sadece yeni oluşturulacak politikaların fayda ve zararlarını ortaya çıkarmakla kalmamakta, usulüne uygun bir biçimde oluşturulmuş ve hayata geçirilmiş politikaların da toplum üzerinde yarattığı etkileri ile fayda ve zararlarını ortaya koyabilmektedir. Böylece mevcut bir kamu politikasının ne derecede başarılı ya da başarısız olduğu büyük ölçüde ortaya çıkmakta ve çözüme yönelik etki yaratmayan politikaların gereksiz yere uygulanmasından kaynaklanacak toplumsal tepkinin de önüne geçilebilmektedir (Güngör ve Evren, 2009: 6).

DEA’nın en önemli tamamlayıcı unsurlarından birisi ve ayrılmaz bir parçası da danışmadır. Çünkü yapılacak düzenleme ve politikalara ilişkin olarak vatandaşlara, sivil toplum kuruluşlarına, özel sektör temsilcilerine ve ilgili kesimlere danışılması, eldeki

151

verilerin ve bilgilerin arttırılmasını ve analizlerin sağlıklı olmasını sağlamaktadır (Ekici ve Çelik, 2007: 144). Böylelikle oluşturulacak politikadan etkilenmesi muhtemel kesimlerin politikaya ilişkin görüş ve düşünceleri ile konuya ilişkin bakış açılarının öğrenilmesi de temin edilmektedir (DPT, 2007: 9). Ayrıca DEA halkı, sivil toplum kuruluşlarını, özel sektörü ve ilgili diğer kesimleri sürece dahil ederek katılımcı yönetimin gerçekleşmesini, sürecin şeffaflaşmasını, hesap verebilirliği ve en önemlisi oluşturulan politikaların tüm paydaşlar tarafından benimsenmesini temin etmektedir. Bu çerçevede DEA’nın sadece analitik bir değerlendirme ve ölçüm aracı olmadığı, aynı zamanda çeşitli çıkarları bir araya getiren, bu çıkar grupları arasında uzlaşı zemini oluşturan ve çok sayıdaki politika hedefi arasında bütünleşme sağlayan bir eşgüdüm aracı haline dönüştüğü görülmektedir. Bu nedenle düzenleyici etki analizinin, mümkün olan en erken aşamada, özellikle politika oluşturma sürecinin başlangıcında kamu politikası oluşturma sürecine dahil edilmesi gerekmektedir (Aykın, 2010: 231; Ekici, 2006: 28-29; Güngör ve Evren, 2009: 6, 10).

DEA’dan elde edilen bir diğer fayda da, oluşturulacak bir kamu politikasına ilişkin belirlenen alternatif politika önerileri arasında bir karşılaştırma yapılabilmesi ve her bir alternatif politika önerisinin faydalarının, sakıncalarının ve maliyetlerinin ortaya konabilmesidir. Böylelikle DEA, seçenekler arasından en iyi politika alternatifini ortaya koyarak çözüme en hızlı ve kolay yoldan ulaşmaya ve gereksiz düzenlemelerden kaçınmaya yardımcı olmaktadır (Solak, 2006: 1; Ekici ve Çelik, 2007: 142-143). Türkiye’nin tam bir düzenleme enflasyonu içerisinde olduğu göz önüne alındığında, DEA’nın gerekliliği açıkça ortaya çıkmaktadır.

DEA’nın düzenlemelerin hazırlanması ve kamu politikalarının oluşturulması aşamasını çağın gereklerine uygun bir hale getirdiğini, farklı politika seçenekleri hakkında bilgi sağlayarak ve değerlendirmede bulunarak politika oluşturma sürecini iyileştirdiğini ve daha kaliteli bir hale dönüştürdüğünü söylemek mümkündür (Ekici ve Çelik, 2007: 142-143). Böylelikle karar alıcıların ve politika oluşturucuların harekete geçmeden önce sistematik olarak düşünmeleri temin edilmekte ve karar vermeye yardımcı olan bir araç olarak karar alıcılara ve politika oluşturuculara, doğru ve etkin kararların alınmasında ve politikaların oluşturulmasında katkı sağlamaktadır (Baskıcı, 2007: 20).

152

Oluşturulan kamu politikalarının amaçlarının ve hedeflenen sonuçlarının, politika yapım aşamasından önce açık bir biçimde ortaya konması, kamu politikalarının başarı şansını büyük ölçüde etkilemektedir. Ayrıca politikaya ilişkin negatif etkilerin baştan tespit edilmesi, politikaya yönelik oluşabilecek tepkilerin giderilebilmesini sağlamakta ve oluşturulan politikaların başarısını büyük ölçüde arttırmaktadır. Bu nedenle hedeflenen sonuçlar çerçevesinde istenilen ve önceden belirlenen amaçlara ulaşmak ve bu amaçları en az maliyetle elde etmek için daha iyi bir politika yapım sürecinin hayata geçirilmesi, dolayısıyla DEA’nın yapılması yerinde olacaktır (TEPAV, yıl: 2; Baskıcı, 2007: 35). Örneğin 1980’lerin sonlarında başlatılan “her il’e bir havaalanı” politikası çerçevesinde çeşitli illere küçük havaalanları yapılmıştır. Ancak ilerleyen dönemlerde bu havaalanlarından bazılarının ekonomik olmadığı görülmüş ve yeterli yolcu trafiği olmadığından kapatılmak durumunda kalınmıştır (Bakırcı, 2012: 358). Bu politikada DEA kullanılmış olsaydı, projeler hayata geçirilmeden önce yeterli yolcu kapasitesine sahip olmayan iller tespit edilebilir ve dolayısıyla kamu kaynakları israf edilmeyebilirdi.

DEA konusunda bugüne kadar edinilen tecrübeler, analizin iyi yapıldığı takdirde karar alma ve politika oluşturma sürecine olumlu katkıda bulunduğunu, gereksiz, fayda sağlamayan düzenlemelerin ve politikaların yapılmasına engel olduğunu ortaya çıkarmaktadır. Ancak DEA’nın bir süreç olduğu ve kısa sürede fayda sağlamasını beklemenin mümkün olmadığını da söylemek yerinde olacaktır. Bu nedenle sürecin uzun vadeli bir bakış açısıyla değerlendirilmesi, düzenleme yapma ve politika oluşturma süreciyle uyumlu bir hale getirilmesi gerekmektedir. Yine ilgili paydaşların da sürece katılımı muhakkak sağlanmalıdır. Aksi takdirde DEA’dan beklenilen faydanın sağlanması mümkün değildir. Diğer taraftan DEA’nın; karar alma ve politika oluşturma sürecinin bir alternatif yöntemi olmadığı, doğru karar alma ve çözüme yönelik uygun politikaları belirlemeye yardımcı bir araç olduğu göz önünde tutulması gereken oldukça önemli bir husustur (TEPAV, yıl: 3; Güngör ve Evren, 2009: 6; DPT, 2007: 9).

153