Bürokratik Örgütlenme Modeli

İlk olarak Vincent de Gournay tarafından 1745 yılında kullanılan, latince “Burrus” (daire, memurlar) ile “Cratie” (güç, iktidar) kelimelerinin birleşmesinden meydana gelen bürokrasi, Gourney’in kullandığı haliyle olmasa da, ilk olarak Babil Devleti tarafından ortaya çıkarıldığı ve o zamandan günümüze kadar yönetim alanında varlığını devam ettirdiği bilinen bir gerçektir. Başlangıçta bürokrasi, bürolarda çalışanların ya da bürokratların iktidara sahip oldukları ya da en azından siyasal iktidarın bir aktörü, parçası veya sınırlayıcısı şeklinde ifade edilirken, 18. yüzyıl ve sonrasında siyasal hayatta yalnızca bürokratların hakim ve etkin olduğu bir yapı şeklinde tanımlanmaktadır (Eryılmaz, 2008: 5-7; Keskin, 2012: 37).

Geleneksel kamu yönetimi anlayışının örgütlenme biçimi olan bürokrasi kavramını sistemli bir hale getiren Alman sosyolog Max Weber’dir (Lane, 2000: 19). Weber bürokratik örgütün, dünyanın aklileştirilmesinde en temel unsur olduğunu, çok sayıda uzmanın etkin ve akılcı bir biçimde bir araya gelmesi ile etkin bir niteliğe kavuşacağını

27

ifade etmektedir (Weber, 2006: 6-7). Weber’e göre, büyüklük ve genişlik açısından belirli bir ölçeğe ulaşan gruplar, yığın halinden kurtulabilmeleri için ussal ilkelere göre örgütlendirilmesi ve yasalar çerçevesinde yönetilmesi gerekmektedir. Bu bağlamda, bürokrasinin başta gelen ve en önemli özelliğinin büyüklük olduğunu söylemek mümkündür. Büyüklüğün doğal bir sonucu olarak, yazılı iletişime ağırlık verilmekte, bürokratik ilişkiler kişisel niteliklerinden arındırılmakta, işbölümü ve uzmanlaşmaya dayalı hiyerarşik bir yapılanma ve planlama çerçevesi içinde geniş grupların disiplinli bir şekilde yönetilmesi gerekmektedir (Ergun ve Polatoğlu, 1984: 39).

Bürokratik örgüt, ayrıntılı kurallara, biçimselliğe ve katı hiyerarşiye dayalı, gayrişahsiliği ön planda tutan, kariyeri esas alan ve büyük oranda merkeziyetçi nitelikler taşıyan bir modeldir. Bürokrasinin gücü, teknik bilgi üstünlüğünden ve kendi alanında uzman olmasından kaynaklanmaktadır. Bürokrasi bu gücünü, kendi icadı olan resmi sır ilkesiyle muhafaza etmektedir. Kişiler arası ilişkiler, rasyonel kurallara bağlanmış, çalışanların rolleri ve statüsü ayrıntılı bir biçimde tanımlanmıştır. Çalışanların kurallara uymasının zorunlu olduğu, böylelikle keyfiliğin ortadan kalkacağı ve hizmetlerde etkinlik ve verimliliğin sağlanacağı öngörülmektedir (Eryılmaz, 2011: 40). Kamu görevlilerinin dürüst bir biçimde hareket edeceklerine, kendi kişisel çıkarlarından ziyade, kamu yararı ilkesine uygun davranacak ve sonuna kadar koruyacaklarına inanılmaktadır (Weber, 2008: 334). Çünkü Weber’in bürokrasi modelinde bu ölçüt, kamu çalışanları için yeterli bir sorumluluk göstergesi olarak kabul görmektedir (Genç, 2010: 149).

Weber’in bürokrasi modelinde memurlara özel bir önem atfedilmiştir. Weber memurluğu, toplumda ayrıcalıklı sosyal bir statü sağlayan ve ömür boyu devam eden bir meslek olarak nitelendirmektedir. Bu nedenle memurluk için, iyi bir eğitimden ve özel bir sınavdan geçmek gerekmektedir. Ayrıca memurların, kesinlikle daha yüksek yetkili ve alanında uzman bir kişi tarafından atanmaları zorunludur. Çünkü konumunu yönetilenlere borçlu olan memurlar, hiyerarşiye bağlılığı büyük ölçüde azaltabilir veya kuralların uygulanmasında ve görevlerin yerine getirilmesinde kişisel davranabilirler. Bu bağlamda yönetilenlerce seçilen bir kişinin, tipik bir bürokrat olarak değerlendirilmesi mümkün değildir. Yine bürokraside çalışanlara, yaptıkları işin karşılığı olarak düzenli bir aylık (maaş) ödenmeli ve hiyerarşi içinde kendine kariyer edinme fırsatı verilmelidir. Bu, bürokrasinin kurulması için temel koşul olmamakla birlikte, sürekli ve kalıcı olması için

28

mutlaka gereklidir. (Weber, 2008: 316-332). Bu anlayışın zamanla bürokrasi ve toplum ilişkilerini büyük ölçüde etkilediği, bürokratların toplumdan uzaklaştıkları ve topluma yabancılaştıkları görülmektedir. Bu durum, toplumun en yakınında yer alan bürokrasinin, karar alma ve politika oluşturma süreçlerinde, toplumun talep ve beklentilerine kayıtsız kalmasına neden olmuştur.

Bürokratik örgüt, yönetimde bulunanlara, bir taraftan meşruiyet zemini oluşturarak iktidarlarını sağlamlaştırma olanağı tanırken, diğer taraftan hem örgüt içi denetimin kolaylaştırılmasını hem de her alanda disiplinin yerleştirilmesine neden olarak, kitlesel itaatin oluşmasını temin etmektedir. Bu çerçevede aşırı derecede merkezileşen otorite ve katı hiyerarşik yapılanma, kararların alınmasında ve politikaların oluşturulmasında, üst yöneticilere büyük ölçüde serbestlik sağlarken, alt kademedekilere; verilen emirlere uyma, koşulsuz itaat ve emirleri sorgulamadan uygulama sorumluluğunu getirmektedir. Nitekim, sanayi toplumunun yönetim teorilerinde öne çıkan; çalışanların sadece söylenileni yapması ve koşulsuz itaat etmesi şeklindeki hakim düşüncenin, bürokratik örgüt modeline de büyük ölçüde sirayet ettiği görülmektedir (Zencirkıran, 2012: 10-13). Devlet örgütlenmesiyle birlikte ortaya çıktığı herkes tarafından kabul edilen bürokrasi kavramının, sadece kamu sektöründe var olduğunu düşünmek oldukça sığ bir yaklaşım olmaktadır. Weber de, bürokrasinin diğer birçok örgütlenme modelinden çok daha üstün olduğunu iddia etmekte ve bürokrasinin özel sektör de dahil bütün büyük ölçekli kurumlarda rahatlıkla uygulanabileceğini belirtmektedir. Nitekim 20. yüzyılda hemen hemen birçok ülkede, özellikle özel sektörde hızla artan bürokratikleşme eğilimleri, dahası Dünya Bankası (WB), Birleşmiş Milletler (BM), Avrupa Birliği (AB) ve Kuzey Atlantik Antlaşması Örgütü (NATO) gibi uluslararası örgütlerde dahi kendini göstermeye başlaması, Weber’in bu iddiasının doğruluğunu büyük ölçüde ispatlar niteliktedir. Yine Weber, bürokrasiyi bir kez tam anlamıyla kurulduktan sonra ortadan kaldırılması en zor sosyal yapılardan birisi olarak nitelendirmekte ve vazgeçilmesi veya yerine başka bir şeyin konulmasının da mümkün olmadığını ifade etmektedir. Bürokrasinin bu gücü, bürokratların iyi ve nitelikli eğitim almış ve kendi alanında uzmanlaşmış olmalarından kaynaklanmaktadır. Öyle ki, siyasal efendiler, parlamenterler ve hatta mutlakiyetçi rejimlerdeki krallar dahi, bürokratik uzmanın üstün bilgisi ve nitelikleri karşısında çoğu zaman aciz kalmaktadır (Weber, 2008: 335-344; Ergun ve

29

Polatoğlu, 1984: 40). Nitekim geleneksel kamu yönetimi anlayışının egemen olduğu dönemde, karar alma ve politika oluşturma süreçlerinde, bürokrasinin bu denli etkin ve işin içinde olmasının temel gerekçesi budur.

Weberyan bürokrasi modelinin, aşırı derecede kurallara bağlığının bulunduğu ve bu nedenle ağır ve hantal işleyen bir yapısının olduğu dikkati çekmektedir. Yine merkeziyetçi anlayışı ön plana çıkardığı için dar bir bakış açısına sahiptir (Kurt ve diğerleri, 2007: 86) ve büyük ölçüde kontrol üzerine odaklanmış bir yapılanması bulunmaktadır (Genç, 2010: 146). Ayrıca insan unsuruna önem vermediği, yukarıdan aşağıya yönetim ve denetim ilkesini benimsediği bu nedenle karar alma ve politika oluşturma süreçlerinde çalışanlarına yer vermediği gibi nedenlerden ötürü, özellikle 1970’li yıllardan itibaren yoğun bir biçimde eleştirildiği görülmektedir (Zencirkıran, 2012: 13). Yine bürokraside amaçlar, hedefler, performans ölçümlemesi gibi piyasa mekanizmalarının dikkate alınmadığı, daha çok kurallara riayet etme açısından bir kontrol mekanizmasının kurulduğu ortadadır. Bu nedenle bürokrasi, hem vatandaşlara karşı doğrudan bir sorumluluk hissetmemekte, hem de piyasaya karşı aşırı bir duyarsızlık göstererek birçok toplumsal soruna kaynaklık etmektedir (Bilgiç, 2008: 100).