Cumhuriyet Öncesi Dönemde Yerel Yönetimler ve Tanzimat

Türkiye köklü bir yerel yönetim geleneğine sahip değildir. Bizdeki yerel yönetimlerin güçsüzlüğü, Batı’da olduğu gibi tarihi bir temelden yoksun olmasına bağlıdır. Batı demokrasisinde yerel yönetimlerin tarihi 12. yüzyıla kadar uzanmaktadır249. Osmanlı imparatorluğu’nda 1840’lara kadar kadı ve vakıf gibi geleneksel kurumlar aracılığıyla yürütülen yerel hizmetler, Tanzimat döneminde modern bir yapı içine alınmaya çalışılmıştır250. Osmanlı devleti’nin çağın gereklerine ayak uydurmak için yapmış olduğu atılımların büyük ölçüde gerçekleştiği bir dönem Tanzimat dönemi olarak adlandırılmaktadır. Bu dönemde başta hükümet örgütü ve saltanat olmak üzere, devletin temel taşlarından olan askerlik, mali yapı, ve memleket idaresi alanlarında önceki dönemlere göre çağın gereklerine uygun köklü ve kalıcı değişiklikler yapılmıştır251.

Tanzimat döneminde taşra idaresinde vilayet düzeyinde örgütlenme yönünde 1864 tarihli “Vilayet Nizamnamesi” ile il özel idarelerinin temeli atılarak, illerin biri özel diğeri özel olmak üzere iki tür idaresi olacağı kararlaştırılmıştır252. 1864 ve 1871 merkezin yükünü hafifletmek, yerel halkın yönetime katılımını sağlamak amacıyla, daha da genişletilerek uygulanmak istenmiştir. Bu dönemde katılım ön plana çıkarılmaya çalışılmış ancak seçimlerde belirleyici olan yine merkez yönetim olarak

249

Bilal Eryılmaz, “a.g.e.”, S:171 250

Arif Erençin, “ Türk Yerel Sisteminin Kısa Tarihi ve 2004 Yılı Reformu”, Yerel Yönetimler Kongresi, Bildiriler Kitabı, Biga Belediyesi İşbirliğiyle, Çanakkale, 3-4- Aralık 2004, S:57 251

Musa Çadırcı, “ Tanzimat’tan Sonra Merkez- Yerel Yönetim İlişkileri”, Yerel Yönetimler Sempozyumu Bildirileri, Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü Yerel Yönetimler Araştırma ve Eğitim Merkezi, TODAİE Yayını, Ankara, 2002, S:23

kalmıştır. Merkezi yönetim görevlileri bazı isimler belirlemekte, bunları alt meclislere sunmakta, sunulan bu isimlerde çoğunluğunun merkezi yönetim tarafını adamlarını oluşturduğu kurul tarafından seçilmekte ve son sözü vali söylemekteydi. Bu seçimlerde din ayrımı gözetilmez, genellikle seçim yapılan bölgenin ekonomik ve sosyal yönden ileri gelenleri seçilirdi253.

1840 yılından itibaren başta ülke yönetimi olarak üzere yapılan düzenleme ve yenilikler 1876’da anayasal düzene geçilmesiyle son bulmuştur. Kısa bir süre yürürlükte kalmasına karşın bu tarihten itibaren devletin dayanağı olmuştur. Hazırlanışı ve ilanı bakımından Osmanlı geleneksel anlayışının bir yansıması olan bu anayasa, içeriği ve düzenlenmesi açısından çağdaş anayasalardan geri değildir. 1876 Kanun-İ Esasisi şeklen de olsa devletin yıkılışına kadar yürürlükte kalmış ve devlet hayatına çok önemli yenilikler getirmiştir254.

1876 Kanun-i Esasisi’nde yerel yönetim birimi olarak; il özel yönetimi ve belediye yönetimine yer verilirken, Kanun-i Esasi’nin 108. maddesi vilayetlerin yerinden yönetim ilkesine yönetileceğini, 110. maddesi de il genel meclislerinin görevlerini öngörmüştür. 112. maddesi ise, belediye işlerinin seçim ile iş başına gelecek olan belediye meclisleri görüleceğini belirtmiştir255.

Tanzimat döneminde batılılaşma yönünde gerçekleştirilen reformlar, belediyelerin doğuşu için gerekli ortamı hazırlamıştır. İstanbul da yaşayan bazı Avrupalılar bir takım hizmetlerin iyileştirilmesi için belediye örgütüne gerek olduğunu ileri sürmüşlerdir. O dönemde Osmanlı yönetimi Avrupa’ya iyi görünmek amacıyla, onlarında talepleri doğrultusunda 1855 yılında İstanbul’da “şehremaneti” adıyla bir belediye örgütü kurdu. Bu belediyenin çeşitli dairelere ayrılması kararlaştırıldı. Önce Beyoğlu galata semtinde uygulanan belediye modeli daha sonra İstanbul’un diğer semtlerinde de uygulanması amacıyla “ Dersaadet İdare-İ Belediye Nizamnamesi” yayınlandı256.

Dersaadet belediye kanunu İstanbul’da oluşturulacak yeni belediye yapısını düzenlerken, Vilayet Belediye Kanununun kabul ettiği esaslara göre; her kasaba ve vilayette bir belediye örgütü kurulmuştur. İl özel idaresi ile ilgili yasal düzenleme ise,

253 _{İlbey Ortaylı, “Tanzimattan Sonra Mahalli İdareler (1840- 1878)”, TODAİE Yayını, Ankara,} Ss:69-71

254

Musa Çadırcı, “ a.g.e”, S:24 255

Arif Erençin, “a.g.e.”, S:58

1977 tarihli Vilayet Nizamnamesi Tasarısı ile sağlanmaya çalışılmış, ancak meclisin tatil edilmesi nedeniyle tasarı kanunlaşamamıştır. İkinci meşrutiyet ile Kanun-i Esasi’nin yeniden yürürlüğe konmasıyla tasarı İdarei Umumiyei Vilayet Kanunu Muvakkati adıyla 1913’te yayınlanmıştır257.

Ülke düzeyinde yaygınlaştırılmaya çalışılan belediyelerin bir takım zayıf noktaları bulunmaktaydı. Bunlar258;

- Belediyelerin akçal güçleri oldukça sınırlıdır,

- Karar organları kentin seçkin kişilerinden oluşmaktaydı, - Halktan temsilciler bulunmamaktaydı,

- Daha önce kent hizmetlerini yürüten vakıflar, işlevsel olarak kaldığı

için, hizmetlerde çakışmalar olmaktaydı.

Osmanlı devletinde yerel hizmetleri yerine getiren kuruluşların başında localar gelmekte idi. Bu örgütler çağdaş anlamdaki yerel yönetim sistemi anlayışından oldukça uzaktı. 1860’lı yıllardan başlayarak bugünkü anlamda yerel yönetimlerin temellerinin atılmasını sağlayacak adımlar atılmaya başlanmıştır. Ancak atılan bu adımlar, hem Osmanlı’da hem de Cumhuriyet’te demokratik gelişmeye katkıda bulunacak nitelikte olan örgütler olarak kabul görmemiştir259.

Tanzimat döneminde yerel yönetim anlayışının gelişmesinde gayrı Müslimlere kazandırılmak istenen yeni hakların büyük etkisi olmuştur. Bunların eyalet ve sancak meclislerinde, idare meclislerinde ve vilayet umum meclislerinde yer almaları bu döneme has bir durumdur. Avrupa büyük devletlerinin karışmaları ve telkinleriyle Osmanlı yönetimi sözü edilen düzenlemeleri yapmak mecburiyetinde kalmıştır.

Bütün bu gelişmeleri bir arada değerlendirdiğiniz zaman, Osmanlı yönetiminin çağın gereklerine şeklen de olsa uygun düzenlemeler yapmak zorunda kalmış, yerel yönetim anlayışına uygun çalışmalar yapmıştır. Ancak istenilen başarı sağlanamamış, yerel yönetimi ellerine geçirenler, devletin ve geniş halk kitlesinin çıkarlarından çok

257

Arif Erençin, “a.g.e.” , S:58 258

Arif Çukurçayır, “ a.g.e.”, S:180

kendi çıkarlarını gözetmişler ve ailevi çıkarlara önem vermişlerdir. Hükümet bu tarz hareketlerin önün geçmek için teşebbüslerde bulunmuş fakat başarılı olamamıştır260.

Osmanlı döneminde halkın yönetime katılım hakkını sınırlı da olsa yine bu dönemde elde etmiştir. Tanzimat döneminde çıkartılan yasalarla halkın din farkı gözetilmeksizin siyasal güçten bazı isteklerde bulunabilmesi olanağı tanınmıştır. Yasalardaki ve siyasal kurumlardaki değişmeler, yurttaşlara yeni fırsatlar yaratmıştır. Halk, siyasal yaşamın bir parçası haline gelmeye başlamıştır. Bu durum Osmanlı çağdaşlaşma süreci için çok önemli bir adımdır. Bu dönemde hem edebiyat alanında hem de toplumsal alanda birey ön plana çıkmaya başlamıştır. Siyasal sistemden beklentileriyle ve siyasal sistemi etkilemeye başlamasıyla birey, cemaatin dışında çıkmış, tek başına özerk bir değer olarak önem kazanmaya başlamıştır.261

Tanzimat fermanıyla aydın yönetici sınıf, devleti işlevselliğini yitirmiş olan kurumlarını yenileyeceklerdi. Bu kurumlarından bir tanesi de yerel yönetim kuruluşlarıydı. Bu amacı gerçekleştirmek için il ve ilçelerde meclisler kuruldu. Ancak kurulan bu meclisler bu günkü demokratik anlamda oluşturulan meclislerden oldukça uzaktı. Osmanlı yöneticileri, son dönemlerinde kentsel hizmetlerin düzenli olarak yürütülmesi için yerel yönetimleri kurulmasını istediler. II meşrutiyet sırasında belediyeler tüzel kişilik kazandı ve güçleri arttı. Ancak bu dönem önceki dönemlerden daha çok merkezin baskısının olduğu bir dönem olmuştur. Bu mirasın günümüze kadar uzandığı, bu günkü yerel yönetim sisteminin siyasal katılmaya ve demokratikleşmeye elverişli olmamasında etkili olduğu savunulmaktadır262.

Dış dünyanın Osmanlı ile olan ilişkilerinin artması, kentlerin yapısını da değiştirmeye başlamıştır. Buna verilebilerek en iyi örnek ilk belediyenin İstanbul’daki Beyoğlu- galata da kurulmasıdır. Çünkü burada genellikle yabancı tüccarlar oturmaktaydı. Bunu yanı sıra liman kentlerinde önemli yapısal değişikliler olmuştur. Ticaretin önemi ve etkinliği artarken ticaretle uğraşan sınıfların belediye örgütü kurma istekleri de buna koşut olarak ortaya çıkmıştır263.

260

Musa Çadırcı “a.g.e.”, S:27 261

Arif Çukurçayır, “a.g.e.”, Ss:184-185 262

İlber Ortaylı, “ İmparatorluğun En Uzun Yüzyılı”, 3. Baskı, Hil Yayınları, İstanbul, 1995, S:150 263 _{İlbey Ortaylı, “Tanzimattan Sonra Mahalli İdareler (1840- 1878)”, S:107-108}

Osmanlı siyasal sisteminin idari yapıya etki eden en belirgin özelliği, merkez ile taşra arasındaki ilişkilerin tarafların hukukunun açıkça belirlenmediği bir düzen içinde yürütülmesidir. Bu durum siyasal felsefede devlet ve uyruklar arasında yer alacak güçlü yerel yönetimler gibi siyasal güçlere yer yoktur. Bu bakımdan imparatorluktan cumhuriyete aktarılan yerel yönetim sistemi işlevini kaybetmiş olan eski kurumların yerine geçen ve yeni ihtiyaçları karşılayan bir niteliğe sahipken, ayrılıkçı hareketlerin etkilerini bertaraf etmek üzere yerel siyasal temsili sınırlayan güçlü bir merkeziyetçilik, yerel yönetimlerin, merkezin bir uzantısı olmasından ileri gidememesine neden olmuştur264.