Bireysel Başvurunun Tanımı

A evolução dos Orçamentos Participativos levou à introdução de plenárias setoriais em diversas cidades brasileiras (saúde, educação, habitação, etc.), cujo Orçamento Participativo da Habitação (OPH) é de especial interesse para este trabalho.

O surgimento do OPH em Belo Horizonte está vinculado a alguns antecedentes ocorridos no início da década de 90. O primeiro desses antecedentes é o Programa de Apoio a Moradias por Autogestão, que se constitui em uma das primeiras ações públicas de âmbito municipal, empreendidas na época, referentes à produção de novos assentamentos. Esse programa fortalece a organização da população em Movimentos Pró-Moradia que se reúnem, em 1994, no I Fórum dos Sem Casa, com a participação de 57 associações diferentes. A realização deste evento estava completamente vinculada ao contexto de implementação do Conselho e da Política Municipal de Habitação (RIBEIRO, 2001).

Na falta de uma instância participativa específica para a habitação, os Movimentos Pró-Moradia passam a fazer as suas reivindicações nas próprias edições do Orçamento Participativo. Ribeiro (2001) afirma que a forma de atuação dos Movimentos Pró-Moradia nos Orçamentos Participativos gerou o surgimento de alguns conflitos cuja resolução por parte do poder público e do Conselho Municipal de Habitação se tornou urgente. A primeira questão levantada refere-se à insuficiência dos recursos diante das reivindicações realizadas. Aliado a esse fato, o maior poder de organização dos movimentos pró-moradia gerou a tendência de concentração dos recursos nos assuntos referentes à produção de novos assentamentos. Por fim, o principal conflito estava vinculado à própria natureza do Orçamento Participativo, cujo atendimento sempre foi voltado às questões de infra- estrutura urbana de caráter diretamente coletivo.

Se, por um lado, a construção de novas habitações também está vinculada a um bem coletivo, uma vez que as famílias estão organizadas em associações comunitárias, por outro lado o benefício, em última análise, será apropriado individualmente. Estas questões fizeram parte de um amplo processo de discussão empreendido nas reuniões ordinárias do Conselho Municipal de Habitação, cujo resultado se constituiu na criação do Orçamento Participativo da Habitação para o ano de 1996.

Desse modo foi apresentada a seguinte estrutura para o estabelecimento do OPH em sua primeira edição (RIBEIRO, 2001):

A Prefeitura Municipal de Belo Horizonte, através da então Secretaria Municipal de Planejamento, era a instância responsável pela definição dos recursos destinados ao OPH. O Conselho Municipal de Habitação, por sua vez, foi o responsável pela deliberação das porcentagens de recursos destinados a cada

programa existente e à sua forma de gestão. Essa instância foi também a responsável pela formulação das diretrizes gerais de atendimento. A Companhia Urbanizadora de Belo Horizonte (URBEL) foi a responsável pela execução dos empreendimentos geridos pelo poder público.

O Orçamento Participativo da Habitação propriamente dito constitui-se, primeiramente, no cadastramento dos Núcleos e Associações Pró-Moradia. Na seqüência do processo foram realizadas as reuniões preparatórias regionais com as famílias cadastradas. Nessa etapa foram apresentadas as formas de distribuição dos recursos aprovados pelo Conselho, além de serem indicados os delegados de cada núcleo para participar do Fórum Municipal de Habitação.

No Fórum Municipal de Habitação foram definidos os critérios de atendimento, os programas adotados (Lotes Urbanizados ou Unidades Habitacionais) e o número de benefícios destinado a cada núcleo. Nessa etapa são eleitos os delegados responsáveis pela fiscalização dos recursos e dos empreendimentos aprovados.

O Fórum pode ser considerado o momento principal de todo o processo que caracteriza o OPH, uma vez que nele estão reunidos as principais lideranças dos Movimentos Pró-Moradia e os agentes públicos responsáveis pela implementação da Política Municipal de Habitação de Belo Horizonte.

Uma outra questão refere-se ao aumento substancial do número de associações pró-moradia nos primeiros anos de implementação da prática, uma vez que, no I Fórum dos Sem Casa, ocorrido em 1994, haviam 57 núcleos inscritos. Já na primeira edição do OPH em 1996 participaram 148 associações, o que caracterizou um processo de fortalecimento desse setor da sociedade civil organizada diante das novas relações empreendidas entre estado e sociedade. No entanto, esse processo mostrou-se bastante irregular ao longo dos anos posteriores. No OPH de 1997 (RIBEIRO, 2001) o índice de participantes no processo diminuiu cerca de 50% em relação ao ano anterior. Dentre as causas apontadas constam a inexistência de um processo de mobilização e a morosidade na execução dos benefícios.

Essas questões levam ao estabelecimento de uma mudança fundamental na ocorrência do Orçamento Participativo da Habitação, que a partir de 1999 passa a ser bianual. Essa mudança esteve atrelada principalmente ao passivo decorrente da não implementação das propostas aprovadas, tanto no OP quanto no OPH. Esse problema se estende até os dias atuais, uma vez que, até 2005, haviam 13.548

famílias vinculadas aos Movimentos e contempladas em edições anteriores do OPH cujas obras ainda não haviam sido executadas10.

Ao final de 10 anos de experiência, o Orçamento Participativo da Habitação faz parte de um conjunto de ações inseridas no Sistema Municipal de Habitação que formalizam um espaço de participação dos Movimentos Pró-Moradia no município de Belo Horizonte.

Outra questão inerente ao OPH refere-se à forma de gestão dos recursos conquistados. Ao longo dos anos três formas principais de gestão foram implementadas:

• Gestão Pública: nessa situação o Poder Público gerencia todo o processo de produção do programa habitacional, incluindo a compra de área, a elaboração dos projetos, a execução das obras e serviços e o acompanhamento pós-ocupação. Nesse contexto as famílias recebem o produto final e a partir daí passam a interagir com o objeto.

• Co-gestão: esse modelo consiste na parceria entre o poder público e as associações quanto ao gerenciamento do processo. O termo co-gestão comumente empregado refere-se às etapas de obra, e varia muito a cada caso. Um conceito de co-gestão proposto na década de 90 referia- se ao fornecimento de materiais pelo poder público às Associações que, por sua vez, ficariam responsáveis pela execução das moradias.

• Autogestão. Nesse sistema de execução as Associações são responsáveis pelo gerenciamento do processo de produção das moradias, que envolve a contratação de assessoria técnica e execução das unidades habitacionais. Além do gerenciamento dos recursos pela Associação, pode-se prever também o emprego da comunidade nas obras e sua conseqüente qualificação para o mercado de trabalho.

É importante ressaltar que as definições acima mencionadas, consagradas ao longo dos anos de implementação da política habitacional, foram sempre vinculadas à aquisição dos terrenos e à etapa de construção das unidades. É possível identificar um hiato participativo no processo, decorrente da ausência de participação

10_{Dado fornecido no ano de 2006 pela Secretaria Municipal Adjunta de Habitação (SMAHAB) da}

nas etapas de projeto. Apesar de prevista na resolução inicial do Programa de Apoio a Moradias por Autogestão (BELO HORIZONTE, 1996a), apenas em 2004 foram ocorrer as primeiras experiências formais de participação do futuro morador no desenvolvimento do projeto, vinculadas ao convênio estabelecido entre os programas Crédito Solidário, Moradias por Autogestão e OPH.

No que diz respeito ao financiamento do processo, até o ano de 2003 os recursos para a execução das unidades habitacionais foram predominantemente oriundos do Fundo Municipal de Habitação. A partir desta data, conforme deliberado em ata pelo Conselho Municipal de Habitação, os recursos estipulados deveriam corresponder a um valor máximo por unidade, insuficientes para a sua conclusão, o que tornou obrigatória a complementação de recursos, através do estabelecimento de parcerias junto às instâncias federais, estaduais ou outras entidades.

2.6 Os Programas Federais de Financiamento Habitacional: do PAR ao