Bürokrasiye yönelik ekonomik yaklafl›ma iliflkin çal›flmalarda genellikle bürolar ile özel firmalar karfl›laflt›r›lmakta ve her iki organizasyondaki üretim sürecindeki fark-l›l›klar ortaya konulmaktad›r. Ayr›ca bürokratik üretim sürecinin kendine has özel-likleri, üretimin meydana geldi¤i ortamdaki flartlar ve güdülerden kaynaklanan ba-z› sorunlar incelenmektedir.
SIRA S‹ZDE SIRA S‹ZDE
AMAÇLARIMIZ
Bürokrasi teorisiyle ilgili çal›flmalar›n bafl›nda Avusturyal› iktisatç› Ludwig von Mises’in 1962 y›l›nda yay›nlad›¤› “Bürokrasi” bafll›kl› çal›flmas› gelmektedir. Mises kamu yönetimi organizasyonlar› ile piyasadaki kâr amac›na dayal› ekonomik orga-nizasyonlar› mukayese etmifltir. Mises bürokrasiyi “üretti¤i mal ve hizmetlerin
de-¤eri parasal olarak ölçülemeyen idari faaliyetlerin yönetiminde uygulanan metot veya ekonomik hesaplamalara konu olmayan faaliyetlerin yönetimi” olarak tan›m-lam›flt›r. Özel firmalardaki gibi kâr ve zarar›n söz konusu olmad›¤› bürokratik or-ganizasyonlar, kurallara ve astlar›n denetlenmesi esas›na göre faaliyet göstermek zorundad›rlar. Fakat bu kurallar ve denetleme araçlar›, bürokratik organizasyonla-r›n ekonomik performans›n›n artmas›na ve ekonomik flartlardaki de¤iflikliklere uyum sa¤lamalar›na engel olmaktad›r (Boettke & Leeson, 2002:3). Mises (1962)’e göre bürokrasi, bir üst otorite taraf›ndan belirlenmifl kural ve düzenlemelere ba¤l›
olan idari yönetim biçimidir ve bürokrat›n amac›, faaliyetlerini bu kural ve düzen-lemelere uygun olarak gerçeklefltirmektir.
Mises (1962)’e göre bürokratik üretim sonucu elde edilen gelirler ile yap›lan harcamalar aras›nda bir ba¤lant› bulunmamaktad›r. Harcamalar mal ve hizmetlerin sunulmas› amac›yla yap›l›rken bürokrasinin birçok kaynaktan elde etti¤i gelirler önemsizdir ve ar›zi nitelik tafl›maktad›r. Örne¤in vergi gelirleri, bürokrasinin faali-yetlerinden dolay› elde etti¤i gelirlerden biri de¤ildir. Bu gelirlerin kayna¤›, vergi memurlar›n›n (veya maliye bürokrasisinin) faaliyetleri de¤il, kanundur. Bölgesin-deki vatandafllar›n daha zengin olmas› ve di¤er bölgelerin halk›ndan daha fazla vergi ödemesi, o bölgedeki vergi memurunun üstünlü¤ünü göstermez.
Mises (1962)’in bürokratik üretim süreciyle ilgili üzerinde önemle durdu¤u te-mel nokta, büronun kâr amac›yla çal›flan bir organizasyon olmamas› ve gerçeklefl-tirdi¤i faaliyetlerin iktisadi hesaplamalara konu edilememesidir. Bürokrasi
arac›l›-¤›yla üretilen mal ve hizmetin parasal de¤erini gösteren bir piyasa fiyat› yoktur. Bu durum, kamu idarelerinin kâr amac›yla çal›flan organizasyonlardan tamamen fark-l› prensiplere göre faaliyet göstermelerini zorunlu hâle getirir.
William A. Niskanen de 1971 y›l›nda yay›nlanan “Bürokrasi ve Temsili Hükûmet”
bafll›kl› kitab›yla kamusal mal ve hizmet arz›n›n belirlenmesinde bürokrasinin rolü üzerinde durmufltur. Niskanen, bireysel tüketici tercihi ve kâr amaçl› firma mode-line dayal› olan piyasa arz teorisine karfl›l›k olarak, tek bir büronun yönetiminde belli amaçlara yönelik davran›fl modeline dayal› “bürolar›n mal ve hizmet arz› te-orisi”ni gelifltirmifltir (Niskanen, 1971:3).
Niskanen 1994 y›l›nda yay›nlad›¤› “Bürokrasi ve Kamu Ekonomisi” bafll›kl› ki-tab›nda ise bürokrasiye iliflkin analizini refah iktisad› kapsam›nda ele alm›flt›r. Bu-na göre, bürolar›n varl›¤› baz› mal veya hizmetlerin piyasa taraf›ndan sunumunun imkans›zl›¤›yla aç›klanabilir. Piyasa baflar›s›zl›klar› bürokrasinin gerçek kayna¤›d›r.
Do¤al tekel durumu, bedavac› sorunu ve d›flsall›klar devletin piyasaya müdahale-sini hakl› ç›karan unsurlar› oluflturur (Carnis, 2005:2-3). Bürokratik mal ve hizmet sunumu, piyasa sürecinin üretimi düzenleyememesi nedeniyle baz› ihtiyaçlar›n karfl›lanma olana¤›n› temsil etmektedir. Bürokrasi piyasa baflar›s›zl›klar›na yönelik bir cevapt›r. Bununla birlikte kamusal üretimde, vatandafllar›n taleplerini dolayl›
olarak aç›klamalar›ndan dolay›, bu ihtiyaçlar tam olarak karfl›lanamaz (Carnis, 2005:5-6).
Bu aflamada hangi mal ve hizmetlerin kâr amaçl› firmalar taraf›ndan, hangileri-nin bürolar taraf›ndan üretilmesi gerekti¤i önemli bir konudur. Niskanen bürolar›n hangi mal ve hizmet üretilmesinde uzmanlaflmas› gerekti¤ini hakk›nda görüflünü;
“sosyal de¤er gösteren mal ve hizmetlerin üretilmesinde kamu sektörünün,
bölüne-bilir ve pazarlanabölüne-bilir mal ve hizmetlerin üretilmesinde ise özel sektör firmalar›-n›n uzmanlaflmas› gerekir” fleklinde ifade etmektedir. Kamusal mal ve hizmetler-de d›flsal etkiler ve kamusall›k niteli¤i a¤›r basar. Ancak ço¤u mal ve hizmetlerhizmetler-de hem özel hem de kamusal nitelikleri bulunmaktad›r. Baz› mal ve hizmetler kamu kesimi taraf›ndan yeterince sa¤lanamad›¤› için, bu mal ve hizmetlerin özel kesim taraf›ndan da üretilmesi mümkün olabilmektedir (Groves & Ledyard, 1977:789).
Niskanen’in temel yaklafl›m› bürolar›n optimal bir flekilde mal ve hizmet üreteme-di¤i yönündedir (Clarke, 1971:19).
Bütçe Maksimizasyonu
Kamu tercihi teorisinin temel varsay›mlar›ndan olan kiflisel ç›kar varsay›m›, kamu-sal mal ve hizmet arzeden birimlere uyguland›¤›nda, t›pk› piyasada mal ve hizmet arzeden üreticiler gibi, kamu sektöründe de kamusal mal ve hizmet arzeden poli-tikac›lar›n ve bürokratlar›n kiflisel ç›kar güdüsüyle hareket ettikleri bir ön kabuldür.
Kamu tercihi iktisatç›lar›ndan Gordon Tullock 1965 y›l›nda yay›nlad›¤› “Bürok-rasi Politikalar›” bafll›kl› kitab›nda, kamu bürok“Bürok-rasisinde rasyonel davran›fl›n so-nuçlar› göstermek için “ekonomik insan” (homo economicus) modelini kullanm›fl-t›r. Buradaki “ekonomik insan” kavram›, bürokrasi içinde kariyerinde yükselme olana¤›n› art›rmaya çal›flan devlet memurunu ifade etmektedir (Tullock, 1965:29).
Kariyerinde yükselme, amirleri taraf›ndan yap›lacak de¤erlendirmelere ba¤l›
oldu-¤undan, devlet memurlar› amirlerini memnun edecek fleklinde hareket edecekler-dir. Memurlar hakk›ndaki olumlu bilgiler amirlere ulaflt›r›lacak fakat olumsuz olan bilgilerin üst yönetime ulaflmas› engellenmeye çal›fl›lacakt›r. Bu bilgi sapmas›, dev-let memurlar› üzerindeki denetimlerin azalmas›na neden olacakt›r. S›k› denetimler-le bürokrasidenetimler-lerin aksakl›klar›n› düzeltme çabalar› ise hatalar›n artmas›na yol aça-cakt›r (Ostrom & Ostrom, 1971:209).
Tullock’a göre, genifl bir bürokrasideki bürokratlar ile özel organizasyonlarda-ki çal›flanlara yönelik güdüler (teflvikler) genifl ölçüde benzerdir. Hem kamu bü-rokrasisi hem de özel bürokrasiler, içinde çal›flan bireyleri baz› verimli ve verimsiz faaliyetlerde bulunmaya teflvik eden içsel güdülere sahiptirler. Bu güdüler, hem organizasyonlardaki bireylerin performans›n› hem de bu organizasyonlar taraf›n-dan üretilen mal ve hizmetlerin düzeyini etkiler (Congleton, 2004:18).
Tullock, bir bürokrat›n çal›flt›¤› organizasyondaki içsel güdülerin önemine vur-gu yapmaktad›r. E¤er bürokraside yer alan bireyler organizasyonlar aras›nda geçifl yapabiliyorsa, organizasyon içi teflvik mekanizmalar› (maafl, ikramiye, ödül, kari-yerde yükselme vb.) nispi olarak önemsiz hâle gelir. Ancak organizasyonlar aras›n-da geçifl güç oldu¤unaras›n-da, içsel teflvikler aras›n-daha önemli belirleyiciler haline gelecektir.
Bu durumda, genifl organizasyonlar çal›flanlar› aç›s›ndan monopson güce sahip olacakt›r ve içsel güdüler genifl ölçüde çal›flanlar›n performans›n› belirleyecektir (Congleton, 2004:18). Bu aç›dan ekonomik insan modeli içerisinde bürokratlar›n bu yöndeki birimler aras›ndaki geçifli güç oldu¤undan, bürodaki içsel teflvik meka-nizmalar› son derece önemli hâle gelir ve bu mekanizmalar içerisinde yer alan ma-afl, ikramiye ve k›dem gibi unsurlar› maksimize etme çabas› ön plana ç›kar.
Anthony Downs, 1967 y›l›nda yay›nlanan “Inside Bureaucracy” adl› kitab›nda Tullock’a benzer biçimde bürokratik davran›fl biçimleri üzerinde durmufltur. Downs (1967)’un gelifltirdi¤i bürokrasi teorisinin temel dayanak noktas›; bürokratik me-murlar›n, toplumdaki di¤er birimler gibi, kendi kiflisel ç›karlar›na göre hareket et-tikleridir. Downs bütçeleme sürecindeki eksik enformasyon sorununa dikkatleri çekmifltir. Buna göre politikac›lar ve bürokratlar seçmenlere göre bütçelemeye
ilifl-kin karar alma süreci konusunda eksik enformasyona sahiptirler. Bu durum, büt-çeleme sürecinin sadece önceki y›l bütçesinde küçük de¤ifliklikler yap›lmas›yla so-nuçlanmas›na neden olur.
Kamu tercihi teorisyenlerinin üzerinde önemle durduklar› bir baflka nokta da özel ç›kar gruplar› ile bürokrasi aras›ndaki iliflkidir. Buna göre piyasa güçleri, ka-mu ç›kar›ndan ziyade özel ç›kara hizmet eden yasalar›n onaylanmas› için kiflisel ç›-kar›n› kollayan politikac›lara ve bürokratlara güçlü teflvikler sa¤larlar. Özel ç›kar gruplar›, yeniden seçilmeyi veya bürokratik ç›karlar›n› maksimize etmeyi uman politikac›lara ve bürokratlara politik destek sa¤layabilir. Buna ba¤l› olarak kanun koyucu ve bürokratlar taraf›ndan haz›rlanan kanunlar ve regülasyonlar, güçlü tefl-vikler sa¤layan gruplar lehine düzenlenecektir (Macey, 1998:176).
Kamu tercihi teorisinin önde gelen iktisatç›lar›ndan James M. Buchanan ise bü-rokratlar›n davran›fllar›n› rant kollama kavram› ile iliflkilendirmifltir. Buna göre; ka-mu bürokrasisinde çal›flanlar›n maafl ve ikramiyeleri ekonomik rantlardan oluflu-yorsa ve bu maafl ve ikramiyeler özel kesim çal›flanlar›na göre karfl›laflt›rmal› ola-rak daha yüksek ise politikac›lar ve bürokratlar bafll›ca kaynaklar› istedikleri ma-kamlar› elde etmek için israf edeceklerdir. Bu durum, rant kollama faaliyetlerinin bir türünü oluflturmaktad›r (Buchanan, 1991a:277-278).
Niskanen, bürokratlar›n bütçe maksimizasyonu amaçl› davran›fllar›n› analiz et-mifltir. Niskanen’e göre; bürokratlar yapt›klar› faaliyetler sonucu bireysel tercihler-le kamusal mal ve hizmet arz›nda kendi ç›karlar›n› kollama anlay›fl›na sahiptirtercihler-ler (Niskanen, 1971:4vd.). Niskanen’in yaklafl›m›na göre bürokrat, t›pk› di¤er insanlar gibi, kendi faydas›n› maksimize edecek flekilde davran›r. Bürokrat›n faaliyetlerini etkileyen temel güdü, sadece genel refah veya kamu ç›kar› de¤il ayn› zamanda ki-flisel ç›kar›n elde edilmesidir (Carnis, 2005:6).
Niskanen, özel sektörde bir kiflinin flirketini mümkün oldu¤unca kâr elde ede-bilir hâle getirecek flekilde hareket etti¤ini ve genellikle bu sektörde çal›flan bir bi-reyin maafl›n›n firman›n kârlar›yla birlikte artt›¤› belirtmifl ve bu durumu kamu bü-rokrasisi ile karfl›laflt›rm›flt›r. Aksine bürokratlar›n büronun parasal kazançlar›ndan sa¤layacaklar› ç›karlar minimal düzeyde oldu¤u için, daha ziyade ek ödenekler, toplumsal itibar, güç ve patronaj gibi konular üzerine odaklanma e¤ilimindedirler.
Niskanen, güç, statü vb. konular›n bürokrat›n bütçesinin büyüklü¤ü ile ba¤lant›l›
oldu¤unu savunmufl ve bürokrat›n amac›n›n bütçesini maksimize etmek oldu¤u sonucuna ulaflm›flt›r (Rosen, 1999:127). Dolay›s›yla bürokratlar›n fayda fonksiyo-nuna dahil olan de¤iflkenler flunlard›r: Maafl, büronun ek ödenekleri, toplumsal iti-bar, güç, patronaj, büroyu yönetme ve büroda de¤ifliklik yapma kolayl›¤›. Bu
de-¤iflkenlerin tümü, büronun toplam bütçesinin pozitif bir fonksiyonudur (Niskanen, 1968:293-294). Özetle Niskanen’e göre bürokratlar, belirli talep ve maliyet flartlar›
alt›nda, kendilerine tahsis edilen bütçeyi maksimize etme çabas› içerisindedirler.
Çünkü bürokratlar›n fayda fonksiyonuna giren de¤iflkenler ancak bütçe maksimi-zasyonu yoluyla gerçeklefltirilebilir.
Bütçe maksimizasyonu sayesinde elde edilen büro bütçesi, denge ç›kt› düze-yindeki minimum toplam maliyetlere eflit veya bu maliyetlerden daha büyük olma-l›d›r. Bürolar spesifik bir bütçe ile spesifik bir üretim miktar›n› de¤ifl tokufl ederler (Niskanen, 1968:293). Siyasal iktidara sunduklar› mal ve hizmet miktar› karfl›l›¤›n-da mümkün oldu¤unkarfl›l›¤›n-da büyük bir büro bütçesi talebinde bulunurlar.
Devlet hiyerarflisinde, bürokraside çal›flan personelin çabalar›n› yak›ndan izle-mede bürokratik personel denetçilerinin do¤rudan hiçbir ekonomik ç›kar› bulun-mamaktad›r. Ayr›ca, e¤er bürokratik ödüller genellikle iflletmenin büyüklü¤üne ve
dolay›s›yla bu da iflletmenin bütçelerine ba¤l› ise büro denetçileri fiilen sa¤lanan hizmetlere olan herhangi bir talepten tümüyle ba¤›ms›z bir biçimde bütçe hacim-lerini en fazlaya ç›karmaya çal›flacaklard›r. Özel bir firman›n sahiplerinden farkl›
olarak bürokratlar, büronun getirilerini do¤rudan elde etme imkân›na sahip de¤il-dirler. Bundan dolay›, büronun hacmini etkinlik s›n›rlar›n› aflan bir biçimde art›r-maya çal›fl›rlar (Buchanan, 1991b:116). Böylece bürokratlar, politikac›lar›n (ve muhtemelen vatandafllar›n) talep ettikleri mal ve hizmet miktar›ndan çok daha faz-las›n› veya daha yüksek maliyetle üreteceklerdir. Bunun nedeni, bürolar› finanse eden politik sponsorlar›n (birimlerin bütçelerini belirleyen politikac›lar›n) bürokra-siden talep ettikleri mal ve hizmetleri üretmenin gerçek maliyetini tam olarak bil-memeleridir (Lemieux, 2004:27). Niskanen bürokratlar›n maksimizasyonu varsay›-m›ndan hareketle bir büronun daima özel piyasa firmalar›ndan daha fazla mal ve hizmet üretti¤ini savunmufltur. Bu üretimin seviyesi rekabetçi bir sanayinin üreti-minden iki kat, monopolün üretiüreti-minden dört kat daha fazlad›r (Conybeare, 1984:479). Bu yönüyle bürokratlar›n bütçe maksimizasyonu çabas› içerisinde bu-lunmas› devletin afl›r› büyümesinin nedenlerinden birini oluflturmaktad›r. Zira da-ha büyük bir büro bütçesi ve afl›r› ve/veya yüksek maliyetle üretim, kamu da- harca-malar›n›n art›fl› anlam›na gelmektedir.
Üstelik Kamu Tercihi perspektifinden bürokrasi bu flekilde devletin büyümesi-nin hem nedenlerinden birini hem de sonucunu oluflturmaktad›r. Çünkü kamu sektöründe çal›flan bürokratlar›n ve memurlar›n daha büyük bir devlette kariyer, parasal ç›kar gibi olanaklar›n› art›rmalar› daha muhtemeldir. Kamu çal›flanlar›n›n say›s› artarken daha çok birey geçinmek için kamu sektörüne ba¤l› hâle gelir ve bu durum kamu harcamalar› üzerinde art›r›c› bir etki oluflturur. Richard A. Musgra-ve (1981) bu durumu “kartopu etkisi” olarak adland›rm›flt›r (Sandström & Sands-tröm, 2005:15).
Bürokratlar ile Siyasal ‹ktidar Aras›ndaki Pazarl›k Süreci
Bürokrasinin ekonomik teorisinde bürokratlar ile siyasal iktidar aras›ndaki iliflkiler bürokratik üretim sürecine yön vermektedir. Bu iliflkinin temelinde her iki taraf aras›ndaki üretim miktar› ve bütçe konusundaki pazarl›k süreci yatmaktad›r.
Bir büro bafllang›çta üretimde kullan›lmak üzere hükûmet taraf›ndan kendisine tahsis edilen ödeneklerle finanse edilir. Buna göre büronun üretti¤i mal ve hizmet-ten yararlanan hükûmet, yerel yönetim veya kamu teflebbüsü büronun sponsoru konumundad›r. Böylece bürolar ile kendisine bütçe ödene¤i veren iktidar partisi aras›nda bir pazarl›k söz konusudur. Siyasal iktidar büronun üretti¤i mal ve hizme-ti talep eden birim konumundad›r. Büro ise ürethizme-ti¤i mal ve hizmetlere karfl›l›k ola-rak siyasal iktidardan bu hizmetlerin üretilmesi için gerekli olan bütçe ödene¤ini talep etmektedir (Margolis, 1975:648).
Niskanen (1971) bürolar ile siyasal iktidar aras›ndaki bu iliflkiyi tek sat›c› ve tek al›c›n›n oldu¤u “iki yönlü tekel” olarak ifade etmifltir. Niskanen bu durumu özel bir karar alma süreci olarak tan›mlamaktad›r. Her iki birim de birbirine ba¤›ml›d›r. Bü-ro kendisini finanse eden (sponsor) siyasal iktidar taraf›ndan kendisine sa¤lanacak finansman kayna¤›na, sponsor ise büro taraf›ndan üretilen baz› mal ve hizmetlere ihtiyaç duymaktad›r. Bununla birlikte, bu ba¤›ml›l›k iliflkisi eflit yo¤unlukta de¤il-dir. Niskanen büronun pazarl›k aç›s›ndan daha avantajl› konumda oldu¤unu sa-vunmufltur. Çünkü büro daha iyi çal›flma ve daha uygun maliyet flartlar›ndan fay-da sa¤lar. Sponsor ise bu mal ve hizmetlerin sunumu için farkl› bir alternatife sa-hip olmad›¤›ndan dezavantajl› konumdad›r (Carnis, 2005:3-4). Ayr›ca bürokratlar,
sponsorun büronun faydalar›na yönelik alg›lamalar›n› art›rmak için reklam faali-yetlerinde bulunmak için güçlü güdülere sahiptirler (Rosen, 1999:128). fiüphesiz sponsorlar da bürokratik faaliyetleri denetleme hakk›na sahiptir. Fakat bürolar›n monopol gücü yani tek üretici olma avantaj›na sahip olmas›, onlar›n bu yöndeki çabalar›n›n k›smen sekteye u¤ramas›na neden olur (Lemieux, 2004:27).
Pazarl›k sürecinde seçmenlerin konumu nedir? Seçmenler ancak bürolarla pa-zarl›k edecek olan temsilcilerini seçebilirler. Bu süreçte, sponsor temel olarak va-tandafllar›n yarar›na olmayacak flekilde fakat kendi kiflisel ç›kar›na uygun olarak davranabilir (Carnis, 2005:5-6).
Gündemin Kontrolü
Bürokrasi ile yasama organ› aras›ndaki iliflkilerde ön plana ç›kan konulardan biri gündemin kontrolüdür. Bürokrasi, yasama organ›n›n ald›¤› kararlar üzerinde gün-demi belirleyerek ve yönlendirerek etkili olabilmektedir.
Ça¤dafl devlet, karmafl›k ve çok yönlüdür. Yasama organ› için gerçek politika kararlar›n›n yaln›zca çok küçük bir bölümünden daha fazlas›n› gerçeklefltirmek olanaks›z olmaktad›r. Bürokratlara karar almada genifl seçim veya takdir hakk› ta-n›nmak zorunda kal›nmaktad›r. Bürokrasi, yasama organ›n›n gündemini kendi ç›-karlar›na uygun sonuçlar vermesini güvence alt›na alacak biçimde ustal›kla yön-lendirebilir (Buchanan, 1991c:73-74).
Gündemin kontrolü, bürokratik güç kullanman›n bir yoludur. Bürokrasinin gündemi belirlemesi, yasama organ›nda politikac›lar veya seçmenler taraf›ndan üzerinde oylanacak olan seçenekler üzerinde belirleyici olarak, kendi tercih etti¤i sonuçlar›n elde edilmesini sa¤lama çabas›d›r (Lemieux, 2004:27).
Niskanen’e göre bürokratik etkinin ana kayna¤›, yasama organ›na “ya hep, ya hiç” fleklindeki önerileri kabul ettirme gücünü ifade eden gündemin kontrolüdür (Eavey, 1987:507). Böylece yasama organ› iki seçenekle karfl› karfl›ya kalmaktad›r:
Ya büronun kendi tercih etti¤i düzeydeki üretim miktar›na raz› olacak ya da o hiz-met hiç üretilmeyecektir. Niskanen (1971) bürokratlar›n gündemin kontrolü yoluy-la kendi sunaca¤› mal ve hizmetlere yönelik üretim düzeyi ve bütçesine ait tercih-lerini yasama organ›na kabul ettirebildiktercih-lerini savunmufltur. Niskanen’in modelin-de yasama organ›n›n büronun sunaca¤› hizmetlerin finansman› için ömodelin-demek iste-di¤i maksimum miktar (büroya tahsis edilebilecek bütçe) ile ilgili olarak, bürokrat aktif karar al›c› iken, yasama organ› bu karar›n pasif kabullenicisi konumundad›r (Eavey & Miller, 1984:719). Çünkü bütçe önerisi hizmeti sunmakla yükümlü büro taraf›ndan haz›rlanmaktad›r. Büro gündemin kontrolü arac›l›¤›yla, “ya hep, ya hiç”
fleklindeki önerisinde belirtti¤i düzeyde hizmet sunarak bu alandaki tekel konu-munu kötüye kullanmaktad›r. Büronun sundu¤u hizmetlere yönelik maliyet fonk-siyonlar›na iliflkin bilgiden yoksun olan pasif yasama organ›, büronun bu önerisi-ni kabul etmeye zorlan›r. Sonuç olarak büronun üretimi düzeyi, etkinlik düzeyin-deki üretim miktar›na nazaran çok daha fazla olur (Eavey & Miller, 1984:720).
Miller ve Moe (1983)’ya göre; gündem kontrolü alt›ndaki bu sonuç, büronun ve yasama organ›n›n pazarl›k gücüne ba¤l›d›r. Miller ve Moe, yasama organ›n›n aktif bir rol üstlenmesi hâlinde büronun tercih etti¤i öneriyi kabul ettirme
olana-¤›n›n k›s›tl› oldu¤u ve bürokratik/ yasama organ› pazarl›¤›na dayal› bir model oluflturmufllard›r.
Yasama organ› üyeleri, komsiyonlar arac›l›¤›yla karar al›rlar ve buna ba¤l›
olarak bürolar hakk›ndaki kararlar, büronun sundu¤u hizmetlere olan talebi ya-sama organ›nkine nazaran çok daha yüksek olan bu komisyonlar taraf›ndan
Bürokrasinin yasama organ›n›n ald›¤› kararlar üzerinde gündemi belirleyerek ve yönlendirerek etkili olmas› “gündemin kontrolü”nü ifade etmektedir.
al›nma e¤ilimindedir. Bu komisyonlar, büroyu denetlemede kendi faydalar›n›
maksimize etmeye çal›flan rasyonel karar al›c›lard›r fakat yüksek bütçe-üretim düzeyi kombinasyonlar›n› tercih etmede büronun destekçisidirler. Söz konusu komisyon yasama organ›na “ya hep ya hiç” bütçe tercihini sunmakt›r. Bu du-rumda yasama organ›, alternatif bütçe önerilerinden birini de¤il, komisyon tara-f›ndan kendisine sunulan tek bir öneri üzerinde oy kullan›r. Bu süreçte yasama organ› düflük bir üretim düzeyini tercih edebilmekle birlikte, komisyon yasama organ›n› daha yüksek bir üretim düzeyini kabul etmeye zorlayabilir (Miller &
Moe, 1983:299).
Büro gelecek dönem yapaca¤› harcamalar (ve dolay›s›yla gerçeklefltirece¤i üre-tim miktar›) için bir öneri haz›rlar. Kamu harcamalar›n›n belirlenmesine iliflkin po-litik süreç, genellikle seçmenlere yönelik bir kamu harcamas› önerisi sunma gücü-ne sahip olan ve bu sayede gündemi belirleyen büro taraf›ndan yönlendirilir. Ro-mer ve Rosenthal’in “gündem koyucu” olarak tan›mlad›¤› büro, monopol gücüne sahip olarak, seçmenleri “ya hep ya hiç” tercihiyle karfl› karfl›ya b›rakabilir. Gün-dem koyucunun önerisine ikame edilecek bir rakip öneri sunulmad›¤› için, seç-men buna karfl› koyamaz (Romer & Rosenthal, 1978:27). Gündem koyucu mono-pol gücüne sahip oldu¤u zaman, statüko ile gündem koyucunun önerisi aras›nda bir tercih yapmak zorunda kalacakt›r. Statüko, seçmenlerin gündem koyucunun önerdi¤i alternatifi reddetmemesi durumunda, uygulamaya konulan üretim düze-yini ifade etmektedir (Romer & Rosenthal, 1978:27-28).
Romer ve Rosenthal (1978), statüko noktas›n›n -e¤er büronun önerisi kabul edilmezse, gerçekleflecek üretim düzeyi- konumunun önemi ve seçmenlerin bu düzeye yönelik de¤erlendirmesi üzerinde durmufllard›r. E¤er statüko noktas›ndaki üretim düzeyi seçmenler taraf›ndan tercih edilmezse, o zaman gündem koyucu-nun sonuç üzerinde çok daha fazla kontrole sahip oldu¤u sonucuna ulaflm›fllard›r (Eavey, 1987:706).
Romer ve Rosenthal’e göre ortanca seçmenin tercih etti¤i üretim miktar› ile bü-ronun üretim miktar› (statüko noktas› olarak tan›mlan›r) aras›ndaki iliflki, bübü-ronun tercih etti¤i bütçenin büyüklü¤ünü belirler. Statüko noktas› ile ortanca seçmenin tercih etti¤i nokta ile çak›flt›¤› zaman, bu durumda gündemi belirleyen bürokrat›n seçmenler üzerinde bir bask› oluflturmas› söz konusu de¤ildir. Statüko hiçbir mal ve hizmet sunmama noktas›nda oldu¤u zaman, gündem koyucu kendisinin en çok tercih etti¤i sonucu kabul ettirmek için maksimum esnekli¤e sahip olur (Eavey &
Miller, 1984:721).
Statüko noktas›ndaki üretim düzeyi ile büronun tercih etti¤i üretim düzeyi ara-s›ndaki fark ne kadar büyükse, büronun yasama organ› karfl›s›nda sahip oldu¤u et-ki o kadar büyük olacakt›r. Gündemin kontrolü, gündem koyucu olan büro tara-f›ndan en çok tercih edilen alternatifin onaylanmas›yla sonuçlan›r (Romer & Ro-senthal, 1978; Eavey, 1987:507, 510).
Asimetrik Enformasyon Sorunu
Bürokratlar ile sponsoru konumundaki siyasal iktidar aras›nda üretim miktar› ve bütçe konusunda bir pazarl›¤›n söz konusu olabilece¤inden daha önce bahsetmifl-tik. Bu süreçte bürokrat›n pazarl›k yetene¤ini art›ran ve siyasal iktidar karfl›s›nda onu daha avantajl› hâle getiren temel faktör, siyasal iktidara nazaran sahip oldu¤u yüksek enformasyon düzeyidir. Bu durum bürokratlar ile siyasal iktidar aras›nda enformasyon düzeyinin farkl›l›¤›n› ortaya koymakta ve “asimetrik enformasyon”
sorununu gündeme getirmektedir.
Pazarl›k sürecinde sponsorun bürokrat›n taleplerini geri çevirememesinin ne-deni, bürokrat›n sahip oldu¤u enformasyon avantaj›d›r. Bürokratik üretim
Pazarl›k sürecinde sponsorun bürokrat›n taleplerini geri çevirememesinin ne-deni, bürokrat›n sahip oldu¤u enformasyon avantaj›d›r. Bürokratik üretim