A. KUR'AN İLİMLERİ’NİN TARİHÇESİ
II. ŞÂTIBÎ’DE MUHKEM VE MÜTEŞÂBİH
Nesse item, serão analisados os casos de Bertin e Santo Antônio com base na Teoria da Regulação53, brevemente abordada no item 4.1, onde foram explorados os principais conceitos da relação Principal-Agente. Vale destacar que a análise utiliza o jargão específico dos modelos de Principal-Agente aplicados à Regulação Econômica, conforme descrito em Laffont e Tirole, 1993. Assim, os termos utilizados nas próximas seções devem ser entendidos e interpretados no contexto dos referidos modelos.
Seleção adversa
A seleção adversa de agentes nos leilões de energia nova é uma hipótese possível tanto no caso de Bertin, como no caso de Santo Antônio. Ou seja, é possível que o mecanismo de
50 Laffont e Martimort, 2002. 51 Laffont e Martimort, 2002. 52 Laffont, 2005.
leilão não esteja sendo adequado para que o Principal consiga excluir tipos de custo muito elevado ou mais arriscados54.
Se esta for a raiz do problema, o foco da análise recai sobre o mecanismo do leilão de energia nova. Do ponto de vista de Teoria de Leilões, o leilão de energia nova é um leilão multiproduto, que busca a expansão de capacidade instalada do sistema com investimentos privados e tem como característica a utilização dos contratos de logo prazo como forma de financiar os novos projetos, dada a receita garantida por estes contratos. No mecanismo destes leilões, os competidores tomam a demanda, os cenários de despacho e de PLD como dados, e seus bids devem ser iguais ou inferiores ao preço de reserva (preço-teto). Dessa forma, o equilíbrio se dá quando a oferta dos empreendimentos de menor custo atende à demanda total – que é informação privada do leiloeiro. Assim, tais empreendimentos sagram-se vencedores do leilão. Por um lado, tal mecanismo revela os tipos de Agente de menor custo; por outro, os riscos associados ao perfil dos agentes vencedores não são mapeados neste desenho de leilão, podendo o preço de equilíbrio obtido estar subestimado frente ao real valor que seria obtido caso o componente risco fosse incorporado pelo modelo.
Pode-se argumentar em favor da implementação de um critério de pré-seleção dos agentes participantes do leilão, como forma de tentar excluir tipos ineficientes ou arriscados. Uma medida que poderia ser efetiva é aumentar as exigências de comprovação de capacidade financeira e experiência em empreendimentos semelhantes, buscando adicionar o componente risco à pré-seleção de agentes. Para compor o coeficiente capacidade financeira, por exemplo, se o Agente tiver ativos suficientes, mas em outro setor da economia, poderia ser considerado um deflator relacionado ao fato de tal Agente ser novo nesse ambiente do SEB, que tem suas características peculiares. Além disso, estabelecer um limite de capacidade instalada dos projetos que um Agente poderá ganhar de forma proporcional ao seu porte poderia ser uma alternativa para casos como o de Bertin.
No entanto, quanto mais criterioso o processo de habilitação de projetos para um leilão, maior a barreira à entrada de concorrentes. Ou seja, quanto mais se restringe a participação dos agentes, menor a competição ex-ante entre os participantes. Assim, por um lado, a imposição de critérios mais rigorosos para a participação de agentes nos leilões de energia nova pode, de fato, servir como um mecanismo de exclusão de tipos ruins. Por outro lado, a potencial redução na competição ex-ante pode ser especialmente prejudicial, uma vez que uma empresa que vence um leilão de energia nova firma contratos de longa duração, de 20 a 30 anos. Em outras palavras, os agentes competem através do leilão por uma fatia do mercado. No entanto, uma vez que vencem o leilão, os contratos de longo prazo para a venda de energia tornam, na prática, o Agente dono de um mercado cativo durante o período da concessão.
54 Outra possibilidade é a de que o regulador não considerasse a priori a possibilidade de tipos tão arriscados (ou de custo tão alto) em sua distribuição de tipos. Essa hipótese, no entanto, pressupõe um grau de assimetria de informações entre regulador e os agentes muito elevado, o que parece pouco plausível. Considera-se, assim, que o Principal é cônscio da existência desse tipo ruim, mas não encontra no mecanismo de leilão vigente maneira de excluí-lo.
Observe que um possível problema ex-ante de seleção adversa pode também estar relacionado à ausência de instrumentos ex-post de enforcement do contrato. Dito de outra maneira, a certeza do enforcement do contrato poderia inibir a participação de agentes de tipo ruim e evitar que tal Agente se sagrasse vencedor nos leilões de energia nova.
Moral hazard
Dois elementos básicos precisam ser avaliados para delinear o problema de moral hazard: o choque exógeno, sobre o qual o Agente não tem influência – como é o caso de eventuais dificuldades de licenciamento ambiental, enchentes e do atraso nas obras da linha de transmissão, no exemplo de Santo Antônio –; e o componente endógeno, que representa o esforço do Agente, onde ele decide o que fazer e mede o custo de seu esforço frente ao retorno esperado.
A própria dimensão de um projeto, ou o impacto que a falha de um determinado Agente pode causar a outros agentes, pode induzir ao moral hazard. Ciente de seu tamanho e do possível impacto sistêmico, o Agente aposta na grande probabilidade de ser socorrido pelo Principal – o que faz com que o Agente tenha um comportamento mais arriscado. Essa é a essência do possível moral hazard nos casos analisados. Em função dos impactos que os casos de Bertin e Santo Antônio causaram no setor, entende-se que há um paralelo para a aplicação do TBTF no SEB. Por essa razão, a análise de moral hazard será feita tendo por pano de fundo a teoria de TBTF conforme detalhamento apresentado na Tabela 2.
Tabela 2: A teoria de TBTF, seu histórico e seu impacto sobre o problema de moral hazard.
Too Big to Fail (TBTF) –A história do TBTF se confunde com a história da regulação bancária dos Estados Unidos, no que tange à busca pela redução de risco e manutenção da estabilidade do mercado e das instituições financeiras55. A teoria TBTF postula que o governo não pode permitir que grandes bancos quebrem por serem muito grandes, dado que sua falência pode trazer consequências nefastas para o sistema financeiro ou até para a economia de um país como um todo. A aplicação do TBTF para o setor bancário está relacionada principalmente ao risco sistêmico associado ao setor, mas o TBTF pode ser aplicado a qualquer outro setor em que a quebra de uma grande firma tenha o potencial de causar um impacto sistêmico.
As perdas com não entrega de projetos e com as renegociações são tão maiores quanto maior for o porte do empreendimento. Assim, na literatura TBTF, destaca-se que há diferentes razões para que uma empresa possa ser considerada imprescindível para a economia de um país – seja por razões de segurança (usinas nucleares, por exemplo), de risco sistêmico (grandes bancos) ou de infraestrutura (transporte, energia, saneamento). Aprendizados importantes desses bailouts (salvamentos) a empresas já observados tanto no Reino Unido quanto nos Estados Unidos são que não basta injeção de recurso financeiro por parte do governo, esta deve ser acompanhada de melhorias sistêmicas, de capacidade e de procedimento que busquem evitar que tais eventos se repitam. Além disso, não só o discurso, mas as ações de governo devem ser de longo prazo para que sejam sustentáveis e evitem que novas falhas ocorram56.
Ainda que a literatura mostre alguma divergência em relação à gravidade do problema de TBTF, de modo geral, os autores57 concordam que as políticas de bailout incentivam o moral hazard. No fundo, no sistema bancário, o problema de TBTF se deve à falta de credibilidade do governo no seu compromisso de não salvar os grandes bancos, pois tal promessa não é plausível, dado o
55 Moosa, 2010. 56 Nuttall et al., 2011.
dano que a falência deste Agente pode provocar ao país. Assim, esses atores, cônscios de tal inconsistência, acabam assumindo mais risco58.
Mishkin (2005) provoca o debate em torno das regras versus a discricionariedade em relação a casos específicos. Os argumentos de quem defende a discricionariedade discorrem que as regras em geral são rígidas e não conseguem prever todo tipo de situação possível, se fazendo necessárias decisões discricionárias para dar conta das exceções não previstas na regulamentação, para as quais a aderência plena ao estabelecido apresenta potencial de crise sistêmica. Por outro lado, na visão partilhada por Stern e Feldman (2004), uma vez aplicadas as políticas discricionárias para resolver exceções, elas são antecipadas por todos os agentes de mercado. Assim, mesmo aqueles que não se enquadram em potenciais casos de TBTF passam a agir de forma indesejada, dada a expectativa de serem socorridos59.
Outro debate importante na teoria de TBTF diz respeito à definição de quais firmas são “grandes demais para falhar”. De modo geral, grandes firmas apresentam economias de escala, sendo mais eficiente que as pequenas. Também costumam possuir poder de mercado e baixo custo de capital. Apesar de estas serem as características clássicas de um Agente de grande porte, não há uma definição clara de quais são as empresas TBTF.
O debate em torno dos salvamentos do governo toma uma dimensão moral, visto que os erros de grandes firmas acabam sendo arcados pelo contribuinte. No setor bancário, a consolidação dos bancos resultou em grupos de grande escala, o que intensifica o problema de TBTF e torna a propagação de suas falhas custosa e nociva ao sistema. Dada a preocupação dos governos com as crises bancárias, e como forma de reduzir a probabilidade de corrida bancária e o risco sistêmico em casos de crise, foi implementado em quase todo o mundo o seguro de depósito, que garante depósitos dos correntistas até determinado valor60. Esse tipo de mecanismo, no entanto, acaba não incentivando o consumidor (correntista) a atentar para a escolha adequada do banco que utiliza – não realiza o screenning – e também reduz o monitoramento por parte do correntista.
No caso de Bertin, onde ocorreu uma alta concentração de projetos em um único Agente, limitar o tamanho do Agente, ou seja, restringir o somatório de projetos (ou colocar um teto na capacidade máxima) que um Agente pode vencer em um ou mais leilões é uma alternativa para contornar tal questão. Suponha que um Agente qualquer tem um custo e apresenta uma probabilidade x de falhar. Se ele vencer n projetos, terá uma maior probabilidade de falhar, que será função de nx. Então, o regulador pode estabelecer um máximo aceitável para essa probabilidade. Com isso, o Principal limita o potencial impacto que um eventual default desse Agente poderá ter no sistema e, reduz a probabilidade de socorrer tal Agente em caso de default e, por conseguinte, limita a possibilidade de moral hazard pelo Agente.
Já no caso de Santo Antônio, trata-se de um projeto indivisível, em que não é possível limitar o tamanho da participação do Agente em função da existência de subaditividade de custos, onde , não havendo sentido econômico dividi-lo. Nesse caso, em função do tamanho do projeto, além do custo político, em caso de default do Agente há um problema real de impacto na economia como um todo, afetando potencialmente investimentos e produto61. Há, portanto, dificuldade de serem aplicadas a esses empreendimentos e agentes de grande porte as punições previstas por atraso ou não entrega de energia.
Assim, diferentemente do caso de Bertin, não é possível se instituir um teto de participação para estes casos, pois ser grande é inerente à sua natureza. É como se houvesse
58 Stern e Feldman, 2004. 59 Mishkin, 2005.
60 Mishkin, 2005. 61 Mishkin, 2005.
dois modelos distintos: o de agentes que podem ser limitados por número máximo de pequenos projetos, como é o caso de Bertin, e o de agentes que concentram um projeto de grande porte, como se observa com Santo Antônio.
Além da limitação do tamanho do Agente, a teoria de TBTF propõe outras medidas para lidar com o moral hazard por parte dos agentes. Uma primeira medida está relacionada à melhoria no monitoramento, através de reformas que aprimorem o processo regulatório e de supervisão, buscando maior transparência e cobrança consistente.
No entanto, dado que o moral hazard existe porque o Principal não consegue se comprometer em não socorrer o Agente em caso de crise, Stern e Feldman (2004) propõem algumas medidas que reduzam o custo de falha dos agentes, de maneira que tal compromisso do governo seja crível. Tais medidas incluem:
i. Redução da incerteza dos reguladores sobre o impacto da quebra de um Agente no sistema62. Isso pode ser feito evitando-se alta concentração de capacidade em uma
único Agente quando possível (como no caso de Bertin), ou aumentando monitoramento – o que é custoso, mas auxilia nessa redução de incerteza;
ii. Implementação de ações que limitem as perdas dos credores de um Agente quando este falha63. De certa forma, pode-se dizer que o mecanismo de inadimplência da CCEE tem essa função, uma vez que os débitos de um Agente desligado da CCEE são compartilhados entre todos os agentes do mercado, evitando sobrecarregar financeiramente apenas as contrapartes deste Agente64. No entanto, tal mecanismo resolve o aspecto financeiro do impacto, mas não é capaz de lidar com o problema físico de oferta de energia causado pelo atraso ou não entrega de um novo empreendimento de geração;
iii. Restrição à propagação para o sistema todo de uma falha65. O SEB é particularmente dependente das grandes geradoras hidrelétricas, muitas vezes, situadas distante da carga. Com isso, eventuais atrasos de um grande projeto de energia nova acaba afetando todo o sistema. Uma alternativa para mitigar esse impacto seria um maior incentivo à geração distribuída66 no sistema, como forma de reduzir a dependência da
geração centralizada de empreendimentos de grande porte e, consequentemente, minimizar o impacto de uma possível falha dessas grandes usinas.
62 Ver capítulo 10 em Stern e Feldman, 2004. 63 Ver capítulo 11 em Stern e Feldman, 2004.
64 Vale reforçar que, apesar de existir essa vantagem financeira, o tratamento da inadimplência na CCEE como condomínio também apresenta desvantagens como o aumento de percepção de risco do SEB para novos entrantes e o menor incentivo à adequada seleção dos agentes, uma vez que as possíveis perdas são rateadas entre todos. Além disso, as perdas operacionais, do mundo físico, que impactam a todo o sistema não são evitadas por este mecanismo.
65 Ver capítulo 12 em Stern e Feldman, 2004.
66 Geração distribuída é a geração elétrica realizada mais próxima dos centros de carga ou pontos de consumo, em geral, de pequeno porte e de maior custo que as usinas de grande porte. Como exemplo de tecnologias de geração distribuída, destacam-se cogeradores e geradores, painéis fotovoltaicos e pequenas centrais hidrelétricas.
Problemas de monitoramento
Conforme foi apresentado no item 4.1, o monitoramento é uma tecnologia custosa usada pelo Principal para reduzir a assimetria de informação. Nesse sentido, tal discussão está relacionada à existência de tecnologia de monitoramento disponível para o Principal – ou, colocado de outra forma, a existência de tal tecnologia a um custo razoável.
No caso do SEB, a questão não parece estar relacionada à existência de tecnologia de monitoramento. Entende-se que tal mecanismo de monitoramento existe, pois há acompanhamento de obras pela ANEEL, e o CMSE tem exatamente essa função. Tanto no caso de Bertin, como no caso de Santo Antônio, através do monitoramento teria sido possível antecipar, ao menos em parte, o não cumprimento dos respectivos cronogramas de obras67. Em função
disso, o Principal poderia agir preventivamente com o objetivo de reduzir o potencial impacto no sistema como um todo.
Trazendo também um paralelo da literatura de TBTF, em 1991, houve alterações na política Too Big to Fail para que a atuação regulatória se tornasse mais preventiva, desligando os bancos com grau de capitalização crítico antes de se caracterizarem inadimplentes68. Medidas como essa também poderiam ser adotadas no SEB, onde mecanismos bem definidos e mensuráveis poderiam funcionar como acionador de uma potencial retirada de autorização e desligamento de Agente. Seria possível, por exemplo, a criação de métricas objetivas de acompanhamento das obras, de modo que, ao menos em projetos estruturantes, houvesse previsão legal para retirar a autorização do Agente aos primeiros sinais de atraso – e não apenas por aplicação de multas e desligamento do Agente somente quando chega a data da entrega de energia. Certamente, no entanto, assim como observado no caso do sistema bancário, há uma forte pressão política sobre esse tipo de mecanismo dado seu caráter discricionário, pois podem ocorrer casos de o desligamento ocorrer de forma prematura.
Aparentemente, a principal dificuldade relativa ao monitoramento não parece estar relacionada à sua disponibilidade ou ao seu custo. A tecnologia de monitoramento existe de fato, e é centralizada. Caso fosse necessário reduzir o custo da tecnologia de auditoria, uma das opções que poderia ser avaliada para reduzir os custos de auditoria e torná-la mais eficiente é a sua descentralização. A China, por exemplo, tem a regulação dos empreendimentos de geração de energia elétrica centralizada para grandes projetos e sob responsabilidade de agências locais para as obras de pequeno e médio porte69. Isso permite um foco maior do governo central na supervisão dos projetos de grande porte, como é o caso de projetos estruturantes como Santo Antônio, podendo apresentar resultados melhores de acompanhamento dessas grandes obras.
67 Ver Goulart, 2010 e Da Costa, 2014. Ver também relatório de 2010 da ANEEL sobre a manutenção das penalidades de multas da Superintendência de Fiscalização dos Serviços de Geração (SFG) aplicadas à Bertin em virtude do descumprimento dos cronogramas de implantação das UTE MC2 Dias D’Ávila 1, MC2 Dias D’Ávila 2, MC2 Feira de Santana, MC2 Senhor do Bonfim, MC2 Catu e MC2 Camaçari I, vencedoras do Leilão A-3 de 2008, em http://www.aneel.gov.br/aplicacoes/noticias_area/arquivos/48500003305201049.pdf. 68 Hetzel, 1991.
O que se observa, no entanto, é um atraso no reconhecimento de falhas e incorporação de atrasos aos modelos de operação do ONS e de planejamento da EPE. Além disso, mesmo depois de reconhecidos os atrasos, a aplicação das multas pertinentes e das medidas previstas é de difícil implementação. A dificuldade que se tem é de criar um mecanismo causa-efeito efetivo de modo que seja crível aos agentes de grande porte, mais uma vez recaindo- se sobre o baixo enforcement do regulador.
Baixo enforcement
Conforme destacado nos itens analisados anteriormente, o principal fator que pode ser apontado como causa raiz de problemas como o de Bertin e Santo Antônio parece estar no baixo enforcement do regulador. A tecnologia de monitoramento existe, o Principal conhece os atrasos existentes, tem mecanismos para punir agentes que falham, mas não consegue aplicar as penalidades previstas de forma efetiva.
O baixo enforcement pode ser explicado pelo potencial impacto que a punição pode trazer ao sistema (como já foi colocado), por questões relacionadas à economia política ou ao custo político de punir um Agente de grande porte, ou mesmo por razões exógenas, como restrições legais para aplicar determinadas punições. O baixo enforcement percebido no SEB, em particular no caso de Santo Antônio, parece conectado à falta de credibilidade da punição, pelo fato de o Agente se caracterizar como TBTF. Com isso, os Agentes acreditam que haverá algum tipo de renegociação do contrato estabelecido.
Segundo Guash et al70, as renegociações são custosas, pois tomam tempo. A probabilidade de a renegociação ocorrer depende da probabilidade de um projeto gerar prejuízo, da ocorrência de choques positivos ou negativos na economia e do investimento em enforcement do regulador. Uma legislação eficiente e um sistema com menos corrupção faz aumentar este investimento e, portanto, reduz a probabilidade de renegociação. As limitações institucionais dos países afetam a incidência de renegociação nos contratos de concessão. Quanto mais capturado é o governo, menor o nível de enforcement e, consequentemente, maior é a probabilidade de haver renegociação dos contratos de concessão.
Em função do tamanho de um projeto como Santo Antônio, a implementação da punição tal como prevista na regulação não é crível e torna-se uma ameaça vazia – do ponto de vista teórico, o conceito que está por trás é o de perfeição em subjogos71. Ou seja, o Principal