T.C.
SELÇUK ÜNĠVERSĠTESĠ
SOSYAL BĠLĠMLER ENSTĠTÜSÜ
KAMU HUKUKU ANABĠLĠM DALI
CUMHURBAġKANLIĞI HÜKÜMET SĠSTEMĠNDE
YÜRÜTME ORGANI
Seydi PARAKAZAN
Yüksek Lisans Tezi
DanıĢman
Prof. Dr. Faruk BĠLĠR
ĠÇĠNDEKĠLER
BĠLĠMSEL ETĠK SAYFASI ... ii
TEZ KABUL FORMU ... iii
ÖZET ... iiv ABSTRACT ... v ĠÇĠNDEKĠLER ... vi KISALTMALAR ... vii GĠRĠġ ... 1 BĠRĠNCĠ BÖLÜM HÜKÜMET SĠSTEMLERĠ I- Meclis Hükümeti Sistemi ... 3
II-Parlamenter Hükümet Sistemi ... 5
III- BaĢkanlık Hükümeti Sistemi ... 11
IV- Yarı BaĢkanlık Hükümeti Sistemi ... 17
ĠKĠNCĠ BÖLÜM TÜRKĠYE’DE CUMHURĠYET DÖNEMĠ ANAYASALARINDA HÜKÜMET SĠSTEMLERĠ I- 1921 Anayasası Dönemi ... 19
II- 1924 Anayasası Dönemi ... 26
III- 1961 Anayasası Dönemi ... 30
IV-1982 Anayasası Dönemi ... 37
A-1982-2007 Arası Dönem ... 37
B- 2007-2017 Arası Dönem ... 43
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM TÜRK HÜKÜMET SĠSTEMĠNDE YÜRÜTME ORGANI I- CumhurbaĢkanının Seçimi, Görev Süresi ve Tarafsızlığı ... 49
II- CumhurbaĢkanı Yardımcıları, Bakanlar ve CumhurbaĢkanlığı Ġdari TeĢkilatı 53 III- CumhurbaĢkanının Görev ve Yetkileri ... 62
A- CumhurbaĢkanının Yürütme Organına ĠliĢkin Yetkileri ... 64
B- CumhurbaĢkanının Yasama Organına ĠliĢkin Yetkileri ... 67
C- CumhurbaĢkanının Yargı Organına ĠliĢkin Yetkileri ... 73
IV- CumhurbaĢkanının Sorumluluğu ... 75
A- CumhurbaĢkanının Ġdari ĠĢlemleri ... 78
B- CumhurbaĢkanlığı Kararnameleri ... 80
VI- Olağanüstü Hal Yönetimi ... 84
A-Olağanüstü Hal ve Olağanüstü Hal Yönetimi Kavramı ... 84
B- Olağanüstü Hal Ġlan Edilme Usulü ... 85
C- Olağanüstü Hal Ġlanının Sonuçları ... 88
SONUÇ ... 93
KISALTMALAR ABD : Amerika BirleĢik Devletleri
AYM : Anayasa Mahkemesi BMM : Büyük Millet Meclisi DDK : Devlet Denetleme Kurulu E. : Esas
e.t : EriĢim Tarihi
HSK : Hakimler ve Savcılar Kurumu K. : Karar
K.T. : Karar Tarihi
KHK : Kanun Hükmünde Kararname md. : madde
R.G. : Resmi Gazete s. : sayfa
S. : Sayı
TBMM : Türkiye Büyük Millet Meclisi
TRT : Türkiye Radyo ve Televizyon Kurumu TSK : Türk Silahlı Kuvvetleri
GĠRĠġ
Ġnsan yaradılıĢtan toplumsal bir varlıktır. Toplumsal hayatın varlığını sürdürebilmesi için insanlar doğa halinden siyasal toplum haline geçmiĢtir. Toplumsal yaĢamın özünden kaynaklanan siyasal iktidar1 ilkel topluluklardan
günümüze kadar süren süreçte nihai olarak modern merkezi devletin icat edilmesi ile farklı bir görünüm almıĢtır. Belli bir düzeni kurmak amacıyla icat edilen; insan, toprak ve egemenlik unsurlarının bir araya gelmesiyle oluĢan2 ve manevi tüzel
kiĢiliğe haiz3 olan Devlet, hak ve yetkilerini, kurumsallaĢan iktidar neticesinde,
organları eliyle kullanır. Devlet iktidarı, egemenlik veya devlet kudreti, tektir. Devlet iktidarının fonksiyonları ve değiĢik tezahürleri vardır.4 Devlet iktidarının kötüye
kullanılmasını önlemenin yolu iktidarı birbirinden ayrı kuvvetlere bölerek birbirini sınırlandırmalarını sağlamaktan geçmektedir.5 Devlet adına bir takım organların
aracılığıyla yetkilerin kullanılması ve organların birbirinden ayrı hareket etmesi fikri Aristo’dan günümüze kadar bir çok düĢünür tarafından dile getirilmiĢ ve eserlerinde bu hususlar anlatılmıĢtır. Bu erkler genelde üçe ayrılmıĢtır. Bunlar, toplumsal yaĢamın düzenleyici kurallarını koyma, anılan kuralların uygulanması ve bu kuralların uygulanması sırasında ortaya çıkan uyuĢmazlıkların çözülmesidir. Bu uygulamalar sırasıyla; yasama, yürütme ve yargı erkinin görevlerini oluĢturmaktadır. Devletin temel kuruluĢu ve kiĢilerin temel hak ve özgürlüklerini belirten anayasanın ortaya çıkmasıyla ile bu üç erkin durumu anayasa ile belirlenmeye çalıĢılmıĢtır. Aslında bu giriĢimin amacı tüm iktidarı elinde bulunduran devlete karĢı kiĢilerin korunması, devletin yine kendi organları aracılığıyla birbirini sınırlamasıdır. Montesquieu, “Kanunların Ruhu” adlı eserinde, her devlette üç kuvvetin olduğu, bu kuvvetlerin birbirinden ayrılmayıp birleĢtiği zaman her Ģeyin mahvolacağı ve özgürlüğün sağlanamayacağını belirtmektedir.6
1 CLASTRES, Pierre. (2011). Devlete KarĢı Toplum. Ġstanbul:Ayrıntı Yayınları, s.20.
2 GÖZLER, Kemal. (2011). Devletin Genel Teorisi. Bursa: Ekin Basım Yayım Dağıtım. s.4.
3 GĠRĠTLĠ, Ġsmet, SARMAġIK, Jale. (2001). Anayasa Hukuku Genel Esaslar-Türk Anayasa
Hukuku. Ankara:Beta Yayınları. s.93.
4 ÖZBUDUN, Ergun. (2018). Türk Anayasa Hukuku. Ankara:Yetkin Yayınları, s.191.
5 TURHAN, Mehmet. (1989). Hükümet Sistemleri ve 1982 Anayasası. Dicle Üniversitesi Hukuk
Fakültesi Yayınları, No.9, s.5.
6 MONTESQUIEU. Kanunların Ruhu Üzerine. (2017). Ġstanbul:Türkiye ĠĢ Bankası Yayınları,
Bu üç erk içerisinde yargı ayrı tutulursa, yasama ve yürütme organı arasındaki iliĢki hükümet sistemini Ģekillendirmekte ve bunun sonucunda meclis hükümeti sistemi, parlamenter sistem ve baĢkanlık sistemi adını verdiğimiz sistemler ortaya çıkmaktadır.
Ülkemizde KurtuluĢ SavaĢı ile baĢlayan süreçte kabul edilen 1921 Anayasasından günümüze kadar yasama ve yürütme organı arasındaki iliĢkiler çeĢitli değiĢikliklere uğramıĢ, en son 2017 yılında yapılan anayasa değiĢikliğiyle parlamenter sistem içerisinde yürütmenin güçlendirilmesi eğiliminden vazgeçilerek yeni bir hükümet sistemi modeline geçiĢ yapılmıĢtır.
ÇalıĢmamızda bu yeni hükümet sisteminde dar anlamda yürütme organının anayasada nasıl düzenlendiği, hangi yetkilere haiz olduğu incelenmeye çalıĢılacaktır. ÇalıĢmamız üç bölümden oluĢmaktadır. Birinci bölümde, hükümet sistemleri hakkında bilgiler verilecektir. Ġkinci bölümde Milli Mücadele Dönemi ile baĢlayıp günümüze kadar olan süreçte yürürlükte olan anayasalarımızdaki hükümet sistemleri incelenecektir. Üçüncü bölümde 2017 anayasa değiĢikliği sonrasında dar anlamda yürütme organı olan CumhurbaĢkanının seçimi, CumhurbaĢkanlığı kabinesi ve idari teĢkilatının yapısı ve oluĢumu, CumhurbaĢkanının görev ve yetkileri, sorumluluğu, iĢlemleri ve olağanüstü hal yönetimi incelenmeye çalıĢılacaktır.
BĠRĠNCĠ BÖLÜM HÜKÜMET SĠSTEMLERĠ
Türkiye’de hükümet sistemlerinin değiĢim aĢamalarına geçmeden önce hükümet sistemleri hakkında bilgi vermemiz gerekmektedir. Hükümet, Türk Hukuk Lûgatı’nda7 Ģöyle tanımlanmaktadır: “1-Ġcra kuvvetinin, devlet iĢlerinin yüksek
idaresini hedef ittihaz eden ve bir memleket siyasetinin umumi istikametini tâyin eyliyen en yüksek vazifeyi ifa eylemesidir. 2-Bu vazife ile mükellef uzuvların cümlesine birden de denir. 3-Kuvvetlerin ayrılması rejiminde icra kuvveti mümessillerinin memurudur. 4-Parlâmenter rejimde memleket iĢlerinde parlâmento karĢısında mesul vekillerin teĢkil ettiği heyettir.” Türk Dil Kurumu Sözlüğünde8 ise
hükümet için Ģu iki tanıma yer verilmiĢtir: “Toplum bireylerinin iç ve dıĢ güvencelerini ve birbirleriyle iliĢkilerini sağladığı gibi onların her tür gereksinmelerini karĢılayan bir ya da birkaç kiĢiden oluĢan yasal ya da geleneksel yönetici güç. Devlet iĢlerini yürütmekle görevli kuruluĢlar ve kiĢiler.” Bu tanımlardan da anlaĢıldığı üzere geniĢ anlamda hükümet, devletin faaliyetlerini yerine getiren tüm kiĢi ve kuruluĢları içine almaktadır. Dar anlamda hükümet ise devletin üç erkinden biri olan yürütme erkini elinde bulunduranların bütünü demektir.9
Devlet erklerinden olan yasama ve yürütme erki arasındaki iliĢki o ülkenin hükümet sistemi hakkında bize bilgi vermektedir. Anayasa hukukunda yapılan klasik tasnife göre üç tür hükümet sistemi bulunmaktadır: Meclis hükümeti sistemi, parlamenter hükümet sistemi ve baĢkanlık sistemi.
I- Meclis Hükümeti Sistemi
Meclis hükümeti sistemi, yasama ve yürütme erkinin halk tarafından demokratik usûller ile seçilmiĢ mecliste birleĢtiği hükümet sistemidir.10 Bu sistemde
7 Türk Hukuk Lûgatı. (1998). Ankara:BaĢbakanlık Basımevi, s.135. 8 www.tdk.gov.tr
9 TURHAN (1989), s.15.
10 ÖZBUDUN (2018), s.317; GÖZLER, Kemal. (2013). Anayasa Hukukunun Genel Esasları.
Bursa:Ekin Basım Yayın Dağıtım, s.225; BĠLĠR, Faruk, YANIK, Murat. (2016). Sorularla Anayasa Hukuku. Ġstanbul:Der Yayınları, s.18; TEZĠÇ, Erdoğan. (2007). Anayasa Hukuku: Genel Esaslar. Ġstanbul: Beta Yayınları, s.404; TURHAN, Mehmet. (1991). Meclis Hükümeti(Konvansiyon Kuramı). Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Dergisi, Cilt 46, Sayı 1, s.453.
yasama, yürütme ve hatta yargı erki mecliste toplanmıĢtır.
Olağanüstü ve krizli dönemlerde, savaĢlarda uygulanan bir yönetim biçimi olan meclis hükümeti sistemi 1789 Fransız Ġhtilali sonrası 1790-1795 yılları arasında Fransa’da Ulusal Konvansiyon Meclisi döneminde, ülkemizde de KurtuluĢ SavaĢı sırasında kabul edilen 1921 Anayasası döneminde uygulanmıĢtır.11
Meclis hükümeti sisteminde, meclis hem yasama erkini hem de yürütme erkini elinde bulundurur.12 Yürütme organı, meclis tarafından meclis içinden seçilen
üyelerden oluĢmakta ve kayıtsız ve Ģartsız olarak meclise tâbi kılınmakta, meclisin emirlerini yerine getirmektedir. Meclis dilediği zaman yürütme organı üyelerini bu görevinden azledebilmektedir. Bu sistemde, yürütme organının ayrı bir varlığı ya da özerk iradesi bulunmamakta, yürütme organı yasama organının bir uzvu gibi faaliyet göstermektedir. Yürütmenin kendisinin çizdiği bir siyaseti, bir programı yoktur.13
Yasama organının emir ve talimatlarını harfiyen infaz etmek amacıyla, yürütme organı içinde yer alan ve meclis içinden seçilen yasama organının üyeleri; meclisin itaatkar memuru ve basit hizmetlileridir.14 Meclisin baĢkanı aynı zamanda yürütme
organının da baĢkanıdır ve ayrıca devlet baĢkanı bulunmamaktadır. Bu sistemde, yürütme organı üyelerinin(bakanların), meclise karĢı siyasal sorumluluğu müteselsil değil münferittir. Bir bakan, yürütme kurulu tarafından alınan karara katılmadığı takdirde, meclise karĢı o karardan dolayı sorumluluğu kalkmaktadır. Ayrıca yürütmenin ayrı bir hukuki varlığı bulunmadığından, sistemin doğası gereği yasama organını feshetme imkanı da bulunmamaktadır. Bakanların sorumluluğu, ayrı bir devlet baĢkanının olmaması ve yürütmenin yasamayı sona erdirememesine iliĢkin bu farklılıklar, bu sistemin, parlamenter hükümet sistemi ile ayrıĢan yönlerini oluĢturmaktadır.15
11 GĠRĠTLĠ,SARMAġIK (2001), s.93-94; ÖZBUDUN, Ergun. (1992). 1921 Anayasası.
Ankara:Atatürk Kültür, Dil ve Tarih Yüksek Kurumu Atatürk AraĢtırma Merkezi, s.57; TURHAN(1989), s.28.
12 ARSEL, Ġlhan. (1965). Türk Anayasa Hukuku’nun Umumi Esasları Birinci Kitap Cumhuriyetin
Temel KuruluĢu. Ankara:Mars Matbaası, s.356; GÖZÜBÜYÜK, A. ġeref. (2008). Anayasa
Hukuku. Ankara:Turhan Kitabevi, s.41.
13 ARSEL,s.358.
14 GÜNEġ, Turan. (1956). Parlemanter Rejimin Bugünkü Mânası ve ĠĢleyiĢi. Ġstanbul Üniversitesi
Hukuk Fakültesi Yayınları, s.3-4; ÖZBUDUN (1992), s.53-54; GÖZLER (2013), s.226-227; TURHAN (1991), s.457.
II-Parlamenter Hükümet Sistemi
Parlamenter hükümet sistemi, kuvvetler ayrılığı prensibinin esnek bir biçimde uygulandığı, yasama ve yürütme arasındaki iliĢkileri kolaylaĢtıran, güçlerin iĢbirliğine dayanan bir hükümet sistemidir.16 Ġngiltere’de 1205 Magna Carta
Libertatum ile kral tarafından baron ve asillerin hakları tanınmıĢ, “temsilsiz vergi olmaz” ilkesi kabul edilmiĢ, halk ve halkın temsilcileri kralın vergi koyma yetkisini sınırlamıĢlardır.17 Bu geliĢme, modern parlamenter sistemin geliĢiminin ilk
basamağını oluĢturmuĢ, zaman içerisinde sistem evrimleĢerek günümüzdeki halini almıĢtır. Yürütme organı, yasama organının içinden çıkmakta ve iki organ birbirinin hukuki varlığını etkileyebilmektedir. Yürütme organı, kendi bağımsız politikasını tayin ve tespit ederek meclisin onayına sunmakta, bu politikayı icra etmek için gerekli hareket serbestisine sahip bulunmaktadır. Yürütmenin yasamanın içinden çıkmasına rağmen ondan bağımsız varlığının ve hareket etme yeteneğinin olması, yasamanın yürütmeye emir ve talimat verememesi parlamenter sistemi meclis hükümeti sisteminden ayırır.18 Bu sistem; uygulamalar, alıĢkanlıklar ve teamüllerle
geliĢen siyasal hayatın ürünüdür. Sistemin ana unsurları Ģöyledir: Bir veya iki meclisten oluĢan parlamento, sorumsuz bir devlet baĢkanı, sorumlu bakanlar kurulu, yürütmenin parlamentoyu feshedebilmesi.19
Yürütme organı iki kanattan oluĢur: Devlet baĢkanı ve bakanlar kurulu.20
Devlet baĢkanı, Ġngiltere’de olduğu gibi meĢruti monarĢilerde kral, cumhurî yönetimlerde CumhurbaĢkanıdır. CumhurbaĢkanı, meclis tarafından seçilmektedir. CumhurbaĢkanı’na sistem tarafından uzlaĢtırıcılık, hakemlik ve sistemin istikrarlı ve dengeli çalıĢması görevi verilmektedir. Devlet baĢkanı yürütme organının sorumsuz
16 GĠRĠTLĠ,SARMAġIK (2001), s.97; GÜNEġ (1956), s.4.
17 FENDOĞLU, Hasan Tahsin. (2017). Anayasa Hukuku. Ankara:Yetkin Yayınları, s.477; ÖNCEL,
Mualla, KUMRULU Ahmet ve ÇAĞAN Nami. (2009). Vergi Hukuku. Ankara:Turhan Kitabevi, s.2-3; GÖZLER, Kemal. (2009). Ġngiltere’de Parlâmento Neden ve Nasıl Ortaya Çıktı? Mali Hukukun Anayasa Hukukundan Eskiliği Üzerine Bir Deneme, Prof. Dr. Mualla Öncel’e Armağan. Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Yayınları, Cilt 1, s.365-374. (www.anayasa.gen.tr/mali-hukuk.htm)
18 TURHAN (1989), s.55.
19 TUNAYA, Tarık Zafer. (1980). Siyasal Kurumlar ve Anayasa Hukuku. Ġstanbul Üniversitesi Hukuk
Fakültesi Yayınları No:554, Fakülte Matbaası, s.399-400; ESEN, Bülent Nuri. (1970). Anayasa Hukuku Genel Esaslar. Ankara, s.499-500; GÜNEġ (1956), s.57; TEZĠÇ (2007), s.409-424; FENDOĞLU (2017), s.477-480; BĠLĠR,YANIK (2016), s.23; GÖZÜBÜYÜK (2008), s.31-32.
kanadını oluĢturmaktadır. MonarĢilerde bu sorumsuzluk tamdır. Devlet baĢkanının cezaî, hukukî veya siyasî herhangi bir sorumluluğu bulunmamakta, bu husus “Kral hata yapmaz” formülü ile ifade edilmektedir.21Cumhurî yönetimlerde istisnai olarak
CumhurbaĢkanının “vatana ihanet” (yüksek ihanet) suçlaması ile karĢılaĢabilmesi mümkündür.22 Kamu hukukunda geçerli olan yetki ve sorumluluğun paralelliği
ilkesinin sonucu olarak sorumsuz olan devlet baĢkanı aynı zamanda yetkisizdir. Bu sorumsuzluk durumunun bir sonucu olarak Devlet baĢkanının kural olarak yaptığı tüm iĢlerde alacağı bütün kararlarda BaĢbakan ve ilgili Bakanın imzası bulunmak zorundadır. Bu kurala “karĢı imza” kuralı denilmektedir.23 Bu kural gereği devlet
baĢkanının aldığı tüm kararlardan yürütmenin sorumlu kanadı olan BaĢbakan ve Bakanlar Kurulu sorumludur. Öyle ki bu kural Ġngiltere’de Ģöyle bir örnekle izah edilmiĢtir: “Kral bir bakanı öldürse bundan baĢbakan sorumludur. Eğer baĢbakanı öldürse, kimse bundan sorumlu değildir.”24 Bu kuralla amaçlanan, bir taraftan
sorumsuz devlet baĢkanın yaptığı iĢlemlerden, meclis önünde bakanlar kurulunun sorumlu tutulabilmesini sağlamak, diğer taraftan yetkili ve sorumlu olan bakanlar kurulunu devlet baĢkanına bağlamaktır.25
Yürütme organının sorumlu kanadı, Bakanlar Kurulu Ģu Ģekilde oluĢur: Devlet baĢkanı, meclis içinden bir vekili baĢbakan seçer. Bu kiĢi aynı zamanda meclis çoğunluğu elinde bulunduran siyasi partinin lideridir. BaĢbakanın belirleyeceği bakanlar kurulu listesi devlet baĢkanı tarafından onaylandığı anda bakanlar kurulu kurulmuĢ olmaktadır.26 Hükümetin göreve devam edebilmesi için meclisin güvenini
alması gerekmektedir. Hükümetin bizzat kendisinin çizeceği genel siyasete27 iliĢkin
hazırladığı hükümet programının mecliste oylanması ve güvenoyu alınması halinde hükümet meclisin güvenini alarak yürütme iktidarını kullanabilecektir. Yürütme organının varlığının devam edebilmesinin tek Ģartı meclisin güveninin devam etmesidir.28
21 GÜNEġ (1956), s.60; GĠRĠTLĠ,SARMAġIK (2001), s.97; TEZĠÇ (2007), s.410.
22 TEZĠÇ (2007), s.411; BĠLĠR,YANIK (2016), s.25-26. 23 TEZĠÇ (2007), s.413; GÖZLER (2013), s.367. 24 ÖZBUDUN (2018), s.309. 25 GÜNEġ (1956), s.61;TURHAN (1989), s.52 26 GÖZLER (2013), s.245; TEZĠÇ (2007), s.415. 27 ARSEL, s.358. 28 GĠRĠTLĠ,SARMAġIK (2001), s.98.
Yürütmenin, yasamanın içinden çıkması neticesinde, yasamaya karĢı müteselsil sorumluluğu bulunmaktadır.29 Sorumluluktan anlaĢılması gereken, hükümetin takip
ettiği siyasetten dolayı meclis tarafından hükümetin görevi bırakmaya zorlanmasıdır.30
Hükümetin, meclis önündeki müteselsil sorumluluğu gereği, uyguladığı genel siyaset nedeniyle meclisten güvensizlik oyu alan hükümetin tamamının görevden çekilmesi sonucu doğmaktadır.31 Münferit olarak bakanın, bakanlığındaki iĢlerinin
kötü yönetiminden dolayı sorumluluğu nedeniyle hakkında meclis tarafından gensoru açıldığında, yalnızca o bakanın bakanlığı sona erer; ancak bakanlar kurulu görevine devam eder.
Bakanlar Kurulu içinde baĢbakan, hukuki olarak diğer bakanlar ile eĢit konumdadır. BaĢbakanın bakanların seçimindeki nisbi üstünlüğü32 ile Bakanlar
Kurulu içindeki bakanlıklar arasında iĢbirliği sağlayarak hükümetin iĢleyiĢindeki aksaklıkları gidermeye çalıĢma görevi,33 baĢbakanı “eĢitler arası birinci” (primus
inter pares) durumuna getirmiĢtir.34 Parlamenter hükümet sisteminde hükümetin
varlığını devam ettirebilmesinin yolu, meclisin güveninin devam etmesidir. Günümüzde, egemenliğin sahibi olan halktan yetki istemenin aracı olarak kullanılan ve demokratik siyasal hayatın vazgeçilmez unsurlarından biri olan siyasi partiler siyasette egemen unsur haline gelmiĢ bulunmaktadır. Meclisten güvenoyu alacak kiĢinin baĢbakan olarak görevlendirilmesi demek, meclis çoğunluğuna hükmedecek siyasi parti liderini seçmek anlamına gelmektedir. Bu durum, iktidar partisinin lideri olan baĢbakanı hem yasamaya hem de yürütmeye hükmedecek güce sahip hale getirecektir. Ġktidar partisi, anayasal sistem içinde baĢbakan olan parti lideri etrafında kurulmuĢtur.35 Anayasanın hukuki olarak vermediği yetkilere baĢbakan iktidar
partisinin lideri olarak sahip olmuĢtur. Parlamenter hükümet sisteminde hükümet
29 TURHAN (1989), s.43-45; ARSEL, s.358; GÜNEġ (1956), s.57; GĠRĠTLĠ,SARMAġIK (2001),
s.98; GÖZLER (2013), s.245; TEZĠÇ (2007), s.415; BĠLĠR,YANIK (2016), s.26-27
30 GÜNEġ (1956), s.71.
31 TURHAN (1989), s.138-139.
32 BALTA, Tahsin Bekir. (1960). Türkiye’de Yürütme Kudreti. Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler
Fakültesi Yayınları, s.30.
33 TURHAN (1989), s.129.
34 TURHAN (1989), s.133; GÜNEġ (1956), s.65.
istikrarının sebebi siyasi partilerin tutarlı ve disiplinli olmalarıdır.36 Meclisin,
hükümete sürekli olarak güven içerisinde olması için çoğunluk partisinin, parti lideri olan BaĢbakanın arkasında durması gerekmektedir. Bir siyasi partinin tutarlı ve disiplinli olmasını zorlayan bu durum parlamenter hükümet sisteminin gereğidir.37 Bu
geliĢmelere paralel olarak zamanla BaĢbakanın “eĢitler arasında birinci” olması hukuki durumu değiĢmiĢ, hem yasamaya hem yürütmeye hakim hale gelen baĢbakan parlamenter sistemin güç odağı haline gelerek demokratik bir monark mahiyetini almıĢtır.38
Yasama ve yürütme organı arasında bir eĢitlik ve çalıĢma birliği kurmaya çalıĢan parlamenter sistem, yürütmenin hukuki varlığını “siyasi sorumluluk” yoluyla meclis tarafından duyulan güvenin devam etmesine bağlamasının karĢısında, yürütmeye de yasamanın hukuki varlığını vaktinden önce sona erdirme yetkisi olan “fesih hakkı” tanımıĢtır. Bu açıdan bakıldığında organlar arasındaki mücadelede eĢitliği sağlamak için siyasi sorumluluk ve fesih hakkının birbirini tamamlayan nitelikte olduğunu görmekteyiz.39 Bu hak sayesinde hükümet, meclisi karĢılaĢtığı
sorunda uzlaĢtırmaya ikna edebilmekte, meclis içerisinde kendisini destekleyen siyasal çoğunluğu disipline edebilmekte ya da hükümet ile meclis arasında oluĢan sorunda fesih kararı alınması neticesinde seçimler yoluyla halkın hakemliğine baĢvurulmaktadır.40 Siyasi parti gerçeği fesih hakkının değiĢmesine sebep olmuĢ,
fesih hakkı baĢka fonksiyonlar görmeye baĢlamıĢ, günümüzde erken seçim kararı niteliğine bürünmüĢtür.41 Bu karar alınırken de iktidar partisinin kendisi için en
uygun gördüğü siyasi ortamı kollayarak oylarını artırma ve bu sayede parlamentodaki gücünü artırmak için kullanılmaktadır.42
Meclis; yürütme organını, soru, meclis araĢtırması, meclis soruĢturması ve
36 Disiplinli partilerde, parti üyeleri parti tüzük, program ve kararlarına sıkı bir biçimde bağlıdır ve
partinin parlamento gruplarında alınan kararlar partinin milletvekillerini bağlamaktadır.(TEZĠÇ, Erdoğan. (1976). 100 Soruda Siyasi Partiler-Partilerin Hukuki Rejimleri ve Türkiye’de Siyasi Partiler. Ġstanbul:Gerçek Yayınevi.)
37 TURHAN (1989), s.61-62; FENDOĞLU (2017), s.489.
38 GÜNEġ (1956), s.65.
39 TURHAN (1989), s.47; GĠRĠTLĠ,SARMAġIK (2001), s.98; TEZĠÇ (2007), s.419-420.
40 TEZĠÇ (2007) s.424; KUZU, Burhan. (2017). Her Yönü Ġle BaĢkanlık Sistemi Yeni Sistem
CumhurbaĢkanlığı Modelimiz. Ġstanbul:Babıali Kültür Yayıncılığı, s.62; ERDOĞAN, Mustafa. (1989). BaĢbakanlık Hükümeti Mi? Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Dergisi, Cilt 44, Sayı 3-4, s.232.
41 TURHAN (1989), 49.
gensoru yollarıyla denetleme imkanına sahiptir. Meclis, bir konu hakkında hükümetin bir üyesinden bir açıklama yapmasını isteyebileceği gibi bu konu hakkında kuracağı bir komisyon ile derinlemesine bir meclis araĢtırması yoluna gidebilmektedir. Hükümetin ya da bir bakanın siyasi sorumluluğuna yol açan gensoru sonunda, hakkında gensoru verilen bakan ya da hükümet güvensizlik oyu ile düĢürülebilmektedir.43Meclis soruĢturması ise hükümet üyelerinin görevleriyle ilgili
“cezai sorumluluğunun” araĢtırılmasını sağlayan bir denetim aracıdır.44 Meclis
tarafından suçlanan hükümet üyesi hakkında cezai sorumluluğa iliĢkin hüküm verme iĢi, hususi olarak kurulmuĢ yargı merciilerine bırakılmıĢtır.45 Gensoru sonucunda
güvensizlik oyu baĢbakan hakkında verilmiĢ ise ya da meclis soruĢturması sonucunda nihai kararı verecek makama BaĢbakan sevk edilmiĢ ise hükümetin görevi sona ermektedir.
Parlamenter hükümet sistemi, çok partili siyasi hayatı bulunan bir toplumda, parlamentoda çoğunluğu tek partinin sağlamaması ihtimalinin kuvvetli olduğu durumda, istikrarlı bir Ģekilde iĢleyememektedir. “Hükümet istikrarsızlığı” bu sistemin ön önemli zaafıdır.46 Birden çok partinin bir araya gelerek hükümet kurması
halinde (koalisyon) hükümetler uzun ömürlü olmamakta, hükümet kurulamaması ya da hükümetin güvenoyu alamaması durumunda “hükümet krizleri” ortaya çıkmaktadır. Bu sebeplerle klasik parlamenter sistem anlayıĢından uzaklaĢılarak, seçimlerde seçim çevresi barajı, ülke barajı gibi barajlar konularak meclisin parçalı yapısı azaltılmaya çalıĢılmakta, hükümetlerin kurulması kolaylaĢtırılmakta, görevden alınması ise zorlaĢtırılmaktadır. Hükümetin kurulamaması ya da güvenoyu alamaması durumlarında meclisin “otomatik fesih”47 diye adlandıracağımız fesih ile
kendiliğinden feshedilmiĢ sayılacağına, “kurucu güvensizlik oyu”48 ile hükümeti
düĢürmeye karar veren meclisin aynı zamanda yeni kurulacak hükümete de karar
43 TEZĠÇ (2007), s.418.
44 ÖZBUDUN (2018), s.293.
45 GÜNEġ (1956), s.71. 46 GÖZLER (2013), s.249.
47 KARAMUSTAFAOĞLU, Tuncer. (1982). Yasama Meclislerini Fesih Hakkı. Ankara Üniversitesi
Hukuk Fakültesi Yayınları No:465, s.140-143.
48 SARTORĠ, Giovonni. (1997). KarĢılaĢtırmalı Anayasa Mühendisliği.(Çeviren: Ergun Özbudun).
Ankara:Yetkin Yayınları, s.144; ONAR, Erdal. (2001). Türkiye’nin BaĢkanlık veya Yarı-BaĢkanlık Sitemine Geçmesi DüĢünülmeli midir?”, Uluslararası Anayasa Hukuku Kurultayı, 9-13 Ocak 2001, Ankara, Türkiye Barolar Birliği Yayın No: 12, s.389; TEZĠÇ (2007), s.418; FENDOĞLU (2017), s.485; BĠLĠR,YANIK (2016), s.24.
vermesine iliĢkin hükümler getirilerek meclisin kendi içinde uzlaĢmaya zorlanması söz konusu olabilmektedir. Tüm bunlar parlamenter hükümet sisteminin daha iĢler hale getirilmesi için atılan adımlardır ve bu durum “rasyonelleĢtirilmiĢ parlamentarizm” diye adlandırılmaktadır.49 Bu çabaların tamamının parlamenter
hükümet sisteminin içinde bulunan hükümet krizlerini önlemeye yönelik olduğu ve sistemin kendi içinde çözüm arayıĢları olduğu görülmektedir. Mevcut yolu terk edip yeni bir yol arayıĢına girmenin zorluğu nedeniyle ilk baĢta kabul edilen ve zamanla oturacağına inanılan sistem içinde çözüm arayıĢları için yol içinde çözüm arayıĢı diyebiliriz.
Parlamenter sisteme yöneltilen eleĢtiriler yalnızca hükümet istikrarsızlığına iliĢkin eleĢtiriler değildir. Çoğunluk hakimiyetinin sağlandığı durumda, yasama ve yürütmenin birbirinden ayrı olması gibi bir durum söz konusu olmadığı, siyasi parti gerçeği nedeniyle hükümetleri denetlemenin mümkün olmadığı, aynı gerçek nedeniyle kuvvetlerin birbirini denetim aracı olan fesih ve siyasi sorumluluk silahlarının sustuğu belirtilmektedir.50 Sistem içinde öngörülen yasama-yürütme
arasındaki karĢılıklı etkileme araçlarının etkisiz hale gelmesi nedeniyle, uygulamada bu iki organın yerini iktidar-muhalefet diyalogu almıĢtır.51 Gerek kanunların
yapılmasında gerek bütçe konusunda hükümet söz sahibi hale gelmiĢ ve yürütme organı bir baĢka deyiĢle yasama organına hakim olan parti sistemin baĢat gücü haline gelmiĢtir. Yürütme organı içinde özellikle baĢbakan, hem iktidar partisi, hem meclisin çoğunluğu, hem hükümet hem de siyasi toplumun cisimleĢmiĢ halidir.52
Türk siyasi hayatında hükümetlerin baĢbakanların soy isimleriyle adlandırılması tesadüf değildir.
Devlet anlayıĢında dünyada meydana gelen değiĢiklikle jandarma devletten müdahaleci devlet anlayıĢına geçilmiĢ ve bu durum ekonomik ve sosyal haklarda devletin aktif rol üstlenmesine yol açmıĢtır. Toplumun sorunlarına hızlı ve kesin çözümlerin bulunması ve devletin daha aktif hale gelmesi yürütme organının
49 ÖZBUDUN (2018), s.64; GÖZLER (2013), s.255-257; FENDOĞLU (2017), s.484; BĠLĠR,YANIK
(2016), s.24.
50 KUZU (2017), s.90.
51 KUZU (2017), s.61; TURAN, Ġlter. (1978). Parlamenter Demokraside Denetim ĠĢlevi ve Türkiye,
Ankara Üniversitesi Siyasal Bilimler Fakültesi Dergisi, Cilt 33, Sayı 1, s.9.
güçlendirilmesi yoluyla mümkün hale getirilmeye çalıĢılmıĢtır.53 Parlamenter
sistemin rasyonalize edilmesi bile güçlenen yürütmenin parlamenter sistem içindeki konumu için yeterli bulunmamaktadır. Yol içinde çözüm arayıĢı olan “rasyonelleĢtirilmiĢ parlamentarizm” yerine, baĢka çözüm yolu olan hükümet sisteminde tamamiyle bir değiĢikliğe gidilmesi, yeni bir yola girilmesi54
savunulmaktadır. Hükümet istikrarsızlığını çözüme kavuĢturmak için yol dıĢında çözüm arayıĢı ise, parlamenter hükümet sisteminden, baĢkanlık ve yarı-baĢkanlık hükümet sistemlerine doğru kayarak baĢka bir hükümet sistemi benimsenmesi anlamına gelmektedir.55
III- BaĢkanlık Hükümeti Sistemi
Yasama ve yürütme organının katı bir Ģekilde birbirinden ayrıldığı sistem ise baĢkanlık hükümeti sistemidir.56 Bu sistem parlamenter hükümet sistemi gibi yıllar
içinde oturan teamüllere göre ĢekillenmiĢ bir hükümet sistemi değildir. Amerika BirleĢik Devleti’ni kuran “kurucu babalar” tarafından ABD Anayasası ile masa baĢında oluĢturulan, önce doktrini yapılıp sonra da uygulamaya geçilen bir sistemdir.57
Bu sistemde, yasama ve yürütme organı, yapıları, fonksiyonları ve iliĢkilerinde birbirinden bağımsızdır. Ġki organ farklı seçim tarihlerinde doğrudan halk tarafından seçilmekte, yasama organı kanun yaparken yürütme kanunun yapılmasına karıĢamadığı gibi yasama organı da kanunun yürütülmesine müdahale edememektedir. Yasama organı yürütme organının siyasi sorumluluğuna gidemediği gibi yürütme organı da yasama organını feshedememektedir.58
53 KUZU (2017), s.49-61.
54 GÖNENÇ, Levent. (2005) “Türkiye’de Hükümet Sistemi DeğiĢikliği TartıĢmaları Olanaklar ve
Olasılıklar Üzerine Bir ÇalıĢma Notu”, BaĢkanlık Sistemi, Türkiye Barolar Birliği Yayınları, Sayı 77, s.4-12.
55 TURHAN (1989), s.177.
56 Bu hükümet sisteminin ilk ve en iyi iĢleyen usulü Amerikan Anayasası ile öngörülen sistem
olduğundan baĢkanlık hükümeti sistemine iliĢkin açıklamalarımız Amerikan Anayasası ile belirlenen baĢkanlık sistemi üzerinden olacaktır.
57 KUZU (2017), s.19; FENDOĞLU (2017), s.509; FENDOĞLU, Hasan Tahsin. (2012). BaĢkanlık
Sistemi. Ġnönü Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, Cilt 3, Sayı 2, s.41-43; TURHAN (1989), s.33; GĠRĠTLĠ, s.95; GÖZLER (2013), s.231.
58 EROĞUL, Cem. (2008). ÇağdaĢ Devlet Düzenleri. Ankara:Ġmaj Yayınevi, s.106; TUNAYA (1980),
s.395; BĠLĠR,YANIK (2016), s.19-20; TEZĠÇ (2007), s.430; KUZU (2017), s.38-39; FENDOĞLU (2017), s.510; GÖZÜBÜYÜK (2008), s.38-40.
Yürütme organının varlığı, yasama organından değil doğrudan anayasadan kaynaklanır.59 Yürütmenin asli ve tek yetkilisi BaĢkan’dır. BaĢkan, yürütme organının
tecessüm ederek ete kemiğe bürünmüĢ halidir. BaĢkan ile birlikte BaĢkan Yardımcısı da iki dereceli seçimle halk tarafından dört yıllığına seçilmektedir. Yasama organı, Temsilciler Meclisi ve Senato olmak üzere iki kanattan oluĢmaktadır. Temsilciler Meclisi, federe devletlerin nüfusuna göre seçilen temsilcilerden, Senato ise federe devletin nüfusuna bakılmaksızın her federe devletten seçilen iki üyeden oluĢmaktadır. Temsilciler Meclisi üyelerinin iki yıl, Senatörlerin ise altı yıl görev süresi bulunmaktadır. Senato’nun 1/3’i iki yılda bir yenilenmektedir.60
BaĢkan, yürütme yetkisini kullanırken Beyaz saray ofisi, iktisat danıĢmanları konseyi, bilim ve teknoloji ofisi, milli güvenlik konseyi, iktisadi sorunlar ofisi, planlama ofisi gibi yürütme bürolarını kullanmaktadır.61 BaĢkan ayrıca yürütme
yetkisini kullanırken kendisi tarafından belirlenen, parlamenter hükümet sistemindeki bakanlara benzeyen ancak onlar kadar etkin olmayan, “sekreterler” aracılığıyla kamu hizmetini örgütlemekte, sekreterlik makamına seçeceği kiĢileri kendi takdirine göre istediği Ģekilde doldurabilmektedir.62 Sekreterlerin sorumluluğu
doğrudan baĢkana karĢıdır. Sekreterler baĢkanın danıĢmanı niteliğindedir. Alınacak kararda son sözü BaĢkan söylemektedir. ABD baĢkanlığını yapmıĢ olan Abraham Lincoln'ün, sekreterleri ile yaptığı bir toplantıda, kendi görüĢüne karĢı olan yedi sekretere, "yedi hayır bir evet, evetler kazanmıĢtır” demesi baĢkanın tam anlamıyla “primus solus”(tek baĢına birinci) olduğunun en güzel örneğidir.63
Kuvvetlerin katı Ģekilde ayrımının mantıksal sonucu olarak, BaĢkanın, yasama organına karĢı siyasi sorumluluğu bulunmamakta, görev süresi içinde yürütme organına hükmetme yetkisi yasama organı tarafından elinden alınamamaktadır. BaĢkanın siyasi sorumluluğu seçimlerde doğrudan halka karĢıdır.64BaĢkanın siyasal
sorumluluğunun olmaması sistemin, parlamenter hükümet sistemi ile ayrıĢtığı önemli
59 EVCĠMEN, Günsev. (1992). BaĢkanlık Hükümeti Sistemi: "Ratio Politica"sı ve Türkiye. Ankara
Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Dergisi, Cilt 47, Sayı 1, s.318.
60 GÖZE, Ayferi. (1989). Siyasal DüĢünceler ve Yönetimler. Ġstanbul:Beta Yayınları, s.506; KUZU
(2017), s.26-32; EROĞUL (2008), s.86-88.
61 ÇAM, Esat. (1987). Devlet Sistemleri. Ġstanbul:Der Yayınları, s.102; KUZU (2017), s.28-29;
EROĞUL (2008), s.110-111; ESEN (1970), s.571.
62 SARTORĠ, s.114; KUZU (2017), s.29; GÖZLER (2013), s.232; BĠLĠR,YANIK (2016), s.20.
63 GÖZLER (2013), s.232; TEZĠÇ (2007), s.433; GÖZE, s.507-508.
hususlardan biridir. Bununla birlikte BaĢkan da yasama organını feshedememekte, görevine son verememektedir. Aynı kiĢi hem yasamada hem de yürütmede görev alamamakta, yürütme organının temsilcileri yasama çalıĢmalarına katılamamakta, kanun teklifi verememektedir.65
Liberal toplum yapısına sahip Amerika’da oluĢturulan bu sistemin, liberalizmin temel mantığına da uygun olarak “en iyi hükümet, en az hükmedendir.” anlayıĢının yansıması olduğunu görmekteyiz.66 Sistem, kuvvetleri bölmekte, iki kuvvetin de
meĢruiyetini aynı kaynağa yani halka dayandırmakta ve birinin kullanımını diğerine mecbur etmekte, kuvvetleri birbirine muhtaç etmektedir.67 Kuvvetler uyumlu bir
Ģekilde çalıĢmaları için birbirine bağlanmıĢ, fakat hiçbir tarafın da tam hâkimiyeti ele geçiremeyeceği Ģekilde dengelenmiĢtir.68Bu sisteme “dengeler ve frenler sistemi” de
denmesinin sebebi budur.69 Her ne kadar bu iki kuvvet birbirinden ayrı olsalar da
sistemin iĢlemesi için kuvvetlerin birbirini etkilediği veto, mesaj, bütçe, atama, impeachment (suçlama) Ģeklinde araçlar bulunmaktadır.70
Yasama organı tarafından çıkarılan kanunlar ancak BaĢkan’ın onayı ile tamamlanmıĢ olmaktadır. BaĢkanın bu kanunlara karĢı “veto yetkisi” bulunmaktadır.71 BaĢkanın veto ettiği kanun ancak yasama organının 2/3 çoğunluğu
ile tekrar kabul edilirse kanunlaĢabilmektedir. Bu durumda BaĢkanın sahip olduğu bu yetkinin güçleĢtirici veto olduğunu söyleyebiliriz. BaĢkan önüne gelen bir kanun tasarısını on gün içinde reddetmez ise onaylanmıĢ sayılmaktadır. Ancak yasama organının tatiline on günden az bir süre kalmıĢsa ve BaĢkan metnin kanunlaĢmasını istemiyorsa bunu saklar, imzalamaz ve tasarının kanunlaĢmasını engellemiĢ olur, buna baĢkanın dolaylı vetosu, cep vetosu (the pocket veto) denir.72 BaĢkanın
65 GÖZLER (2013), s.232-234; GÖZE, s.512; KUZU (2017), s.26.
66 TEZĠÇ (2007), s.432.
67 EVCĠMEN, s.318; KUZU (2017), s.66.
68 NEVINS, Allan, COMMAGER, Henry Steele. (2016). ABD Tarihi.(Çeviren: Halil Ġnalcık).
Ankara:Doğu Batı Yayınları, s.149-150; GÖNENÇ, Levent. (2013). Türkiye'deki Hükümet Sistemi TartıĢmalarına ĠliĢkin Değerlendirmeler. Yeni Türkiye, Sayı 51, s.271
69 GÖZLER (2013), s.237; TUNÇ, Hasan, YAVUZ, Bülent. (2009). Avantaj ve Dezavantajlarıyla
BaĢkanlık Sistemi. Türkiye Barolar Birliği Dergisi, Sayı 81, s.21.
70 GÖZLER (2013), s.235-237.
71 GÖZE, s.508; BĠLĠR,YANIK (2016), s.20; EROĞUL (2008), s.96; GÖZÜBÜYÜK (2008), s.40;
ESEN (1970), s.568-569; ÇAM (1987), s.108-109.
kanunlara hayat vermesi ve veto yetkisi nedeniyle Temsilciler Meclisi ve Senato’dan sonra BaĢkan üçüncü meclis olarak da görülmektedir.73 BaĢkan her ne kadar yasama
organında kanun teklifinde bulunamasa da meclise göndereceği mesajlarla istediği kanunları belirtebilmektedir.74 BaĢkanın, ayrıca mecliste etkili olacağına güvendiği,
inandığı bir meclis üyesi (congressman) aracılığıyla da kanun teklifi verme imkanı bulunmaktadır.75
BaĢkan’ın veto yetkisine karĢılık yasama organının baĢkana karĢı sahip olduğu yetkiye “bütçe yetkisi” örneğini verebiliriz. BaĢkan tarafından kullanılacak bütçenin yasama organından çıkacak kanunla belirlenmesi gerekmektedir. Yasama organı bütçede yapacağı kısıtlamalar ile BaĢkan'ın faaliyetlerini etkileyebilir.76
BaĢkan yapacağı önemli atamalarda örneğin, Federal Yüksek Mahkeme üyesi atamasında, yasama organının Senato kanadının onayını alması gerekmektedir. Bu durumda BaĢkan atama yaparken Senato’nun görüĢüne dikkat etmek zorundadır.77
BaĢkanın yasama organına karĢı siyasi sorumluluğu bulunmamakta, ancak BaĢkanın “impeachment” adı verilen bir usulle cezai sorumluluğuna gidilebilmektedir.78 Bu yol, parlamenter sistemdeki meclis soruĢturmasına
benzemektedir. BaĢkan, vatana ihanet, zimmete para geçirmek ya da ağır suçlar nedeniyle Temsilciler Meclisi’nin salt çoğunluğu ile suçlanmakta, Federal Anayasa Mahkemesi BaĢkanı’nın baĢkanlığında yasama organının diğer kanadı olan Senato tarafından muhakeme edilmektedir. Bu muhakeme sonucunda BaĢkan suçlu bulunursa görevden alınmıĢ olur. Günümüze kadar ABD’de bu yol üç kez iĢletilmiĢ ve hiçbirinden sonuç alınamamıĢtır. ABD’de bugüne kadar bu yol iĢletilerek görevi sona eren bir baĢkan bulunmamaktadır.79
BaĢkan, yasama organı karĢısında bütçe ve kanun yetkileri bulunmaması nedeniyle güçsüz durumdadır ve yasama organı ile iyi geçinmek zorundadır. Aksi
Yayıncılık, s.66; TEZĠÇ(2007), s.435; KUZU(2017), s.41; EROĞUL (2008), s.96.
73 NOMER, s.38-39.
74 GÖZLER (2013), s.236-237; BĠLĠR,YANIK (2016), s.20; ESEN (1970), s.568; ÇAM (1987),
s.108.
75 TEZĠÇ, Erdoğan. (2013). BaĢkanlık Rejimini Anlamak. Yeni Türkiye, Sayı 51, s.369; GÖZE,
s.509; ÇAM (1987), s.109.
76 GÖZE, s.510.
77 GÖZLER (2013), s.235; NOMER, s.39.
78 TEZĠÇ (2007), s.434; BĠLĠR,YANIK (2016), s.22.
halde Ali Fuat BaĢgil’in ifade ettiği gibi “baĢkanın yüksek kudreti yağmur altındaki tuz yığını gibi erir.”80
BaĢkan, kanunların uygulanmasına iliĢkin kararname çıkartma yetkisine sahiptir. BaĢkanların çıkarttığı baĢkanlık kararnameleri (executive order) yürütmenin doğrudan gerçekleĢtirdiği iĢlemlerdir.81
BaĢkanlık sisteminin tercih edilme sebebini Ģu iki kelime ile özetleyebiliriz: Hükümet istikrarı ve belirlilik.82 BaĢkan, görev süresi boyunca ceza suçlaması
dıĢında görevinden hiçbir Ģekilde uzaklaĢtırılamamaktadır. Bu süre içinde gerçekleĢtirmeyi vaat ettiği programı rahatlıkla uygulayabilmekte, bunun sorumluluğunu bir sonraki seçimde halka vermektedir. BaĢkanlık sisteminde yürütme kudretinin kimin elinde olduğu belli olmakta ve yürütmenin kimliğinin doğrudan saptanması nedeniyle, yürütme tahmin edilebilir hale gelmekte ve bu da seçmenin kararını sağlıklı bir Ģekilde verip siyasi katılımı artırmaktadır.83 Parlamenter
sistemlerde özellikle koalisyon hükümetleri ile karĢı karĢıya kalındığında bir sonraki seçimde koalisyon ortakları birbirini suçlayabilmekte ve belirsizlik hali nedeniyle seçmenin sağlıklı karar vermesini önüne geçilebilmektedir. Görev süresi içinde görevinden uzaklaĢtırılamayacağını bilen BaĢkan, seçildiği dönemde hızlı ve aktif kararlar verip bunları uygulayabilecek hukuki imkanlara sahip olabilmektedir. BaĢkan ayrıca cumhuri yönetimin seçilmiĢ kralı olması nedeniyle hukuki gücünün yanında siyasi ve psikolojik olarak da güç sahibidir.
BaĢkanlık sisteminin zayıf yönleri de bulunmaktadır. BaĢkan çoğunluk esasına göre belirlenen seçimle iĢ baĢına gelmekte, çok az farkla yürütme iktidarı bir kiĢinin eline geçmekte yarıĢa katılan diğerleri hiçbir kazanım elde edememektedir. Kazanan her Ģeyi kazanmakta, kaybeden her Ģeyi kaybetmekte,84 bu durumda baĢkanlık seçimi
kaybedenler ile kazananlar arasında iliĢki kurma ihtiyacı doğmadığından siyasi
80 BAġGĠL, Ali Fuat. (1960). Esas TeĢkilât Hukuku Birinci Cilt Türkiye Siyasî Rejimi ve Anayasa
Prensipleri Fasikül II. Ġstanbul:Baha Matbaası, s.318.
81 KUBALI, Hüseyin Nail. (1971). Anayasa Hukuku Dersleri Genel Esaslar ve Siyasî Rejimler.
Ġstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi Yayınları No:351, KurtulmuĢ Matbaası, s.453; ESEN (1970), s.568; NOMER, s.75; EROĞUL (2008), s.108;
82 SARTORĠ, s.119; GÖZLER (2013), s.239.
83 EVCĠMEN, s.319.
84 TURHAN (1989), s.37; NOMER, s.6; TUNÇ,YAVUZ (2009), s.29; ONAR (2001), s.379; YAZICI,
Serap. (2005)."BaĢkanlık Sistemleri:Türkiye için Bir Değerlendirme".Türkiye Barolar Birliği Yayınları, Sayı: 77, s.135.
kutuplaĢmayı artıracak sonuçlar doğabilme ihtimali bulunmaktadır.85 Yürütme
iktidarı bir kiĢinin eline geçtiğinden yürütme organının kompozisyonunda seçim dönemi içinde herhangi bir değiĢiklik olmamakta, yasama ve yürütme arasında ortaya çıkan uyuĢmazlıkları giderici yeni bir yürütme organının oluĢturulması mümkün olmadığı gibi iki organ birbirinin varlığını sona erdirerek halkın hakemliğine de gidememektedir.86 Yasama organına hakim olan siyasi görüĢün
BaĢkanın siyasi görüĢü ile farklı olması halinde, iki organın da doğrudan halk tarafından seçilmesi nedeniyle hangi organın halk adına konuĢtuğu sorunu ortaya çıkacak ve sistem kilitlenebilecektir.87 Bu durum ise demokratik yönetimden
sapmalara sebep olmakta, demokrasi dıĢı çözüm arayıĢları belirginleĢmektedir.88
Ancak Amerika’da durum hiç de böyle olmamıĢtır.89 BaĢkanlık sisteminin en iyi
iĢleyen hali ABD’de uygulanan baĢkanlık sistemidir. Anayasalar, kuvvetlerin hukuki değerlendirmesini yapmakta ancak sistemin iĢlemesi sadece anayasaların sistemi düzenli kurgulamasının sonucu olmamaktadır. Sistemin ABD’de iĢlemesinin sebebi anayasa değil Amerikan toplumunun siyasi gerçekleridir. Amerika’da siyasal partiler (Cumhuriyetçiler-Demokratlar) arasında ideolojik farkın bulunmaması, siyasi partilerin disiplinli olmaması, yasama ve yürütme seçimlerinin farklı zamanda olması hem yürütme ve yasamaya aynı görüĢün hakim olmasını engellemekte hem de meclis üyelerinin kendi iradelerine göre karar almasını sağlamaktadır.90 Siyasi partilerin kilit
noktalarda uzlaĢması ve iki partinin arasındaki görüĢ farkının keskin olmadığını Alexis De Tocqueville “Amerika’da Demokrasi” adlı eserinde Ģöyle ifade etmektedir.
“Bağımsızlık savaşı bitip, yeni yönetimin temelleri atıldığında ulus iki düşünce
85 GÖZLER (2013), s.240; ULUġAHĠN, Nur. (1999). Anayasal Bir Tercih Olarak BaĢkanlık Sistemi.
Ankara:Yetkin Yayınları, s.140.
86 LIPJHART, Arend. (1984). ÇağdaĢ Demokrasiler. (Çevirenler: Ergun Özbudun, Ersin Onulduran).
Yetkin Yayınları, s.69; TURHAN (1989), s.37; NOMER, s.6.
87 LINZ, Juan J. (1995). BaĢkanlık Sisteminin Tehlikeleri. (Demokrasinin Küresel YükseliĢi,
derleyenler Lary Diamond, Marc F. Plattner). Ankara: Yetkin Yayınları, s.145; ULUġAHĠN (1999), s.107.
88 GÖZLER (2013), s.240. 89 KUZU (2017), s.36.
90 SOYSAL, Mümtaz. (2011). Anayasaya GiriĢ. Ankara:Ġmge Kitabevi, s.72-73; ÇAM (1987), s.89;
ÖZBUDUN, Ergun. (2013). Hükûmet Sistemi TartıĢmaları. Yeni Türkiye, Sayı 51, s.207; ESEN (1970), s.575-576; KUZU (2017), s.38-42; TURHAN (1989), s.39; TUNÇ,YAVUZ (2009), s.22; TEZĠÇ (1976), s.88-89;TEZĠÇ (2007), s.436; FENDOĞLU (2017), s.489; EROĞUL (2008), s.139.
arasında bölünmüştü. Bunlardan birincisi halkın gücünü kısıtlamaya, ikincisi ise halkın gücüne sonsuz imkânlar tanımaya yatkındır. Bu iki düşünce arasındaki çatışma, Amerika’da diğer ülkelerde ulaştığı yoğunluğa ulaşmamıştır. Amerika’daki iki parti de kilit noktalarda düşünce birliğine varmıştı. Böylelikle iki parti de birbirini bastırmak pahasına da olsa eski anayasayı yok etmeye ya da toplumun yapısını tümüyle değiştirmeye
kalkışmamıştı.”91
Ayrıca ülkenin federal yapısı, kuvvetin dikey bölünmesine de sebep olmakta ve bu durum yürütme erkinin sistem içinde sivrilmesini engellemektedir.92 Öte yandan
siyasal yaĢamda partilerden daha çok baskı grupları(“lobby”ler) rol oynamaktadır. Mali imkanlara sahip meslek baskı grupları, örneğin tarım baskı grubu, faaliyet konusu alanda etkili rol oynamakta, kamuoyunun dikkatini çekebilmekte, siyasi partileri de etkileyebilmektedir.93
IV- Yarı BaĢkanlık Hükümeti Sistemi
Bu üç hükümet sistemi haricinde parlamenter ve baĢkanlık hükümeti sisteminin özelliklerini içinde barındıran yeni bir hükümet sistemi daha ortaya çıkmıĢtır: Yarı baĢkanlık sistemi. Öğretide bu sisteme yarı parlamenter sistem94 ya da zayıflatılmıĢ
parlamentarizm95 adı da verilmektedir. Fransa’da 1958 tarihli anayasa ile ortaya çıkan
sisteme göre, yürütme parlamenter sistemde olduğu gibi iki kanattan oluĢmakta, ancak CumhurbaĢkanı meclis tarafından değil doğrudan halk tarafından seçilmekte, CumhurbaĢkanı ile birlikte yasama önünde sorumluluğu bulunan BaĢbakan ve bakanların oluĢturduğu Bakanlar Kurulu da bulunmaktadır.96 Sistemin parlamenter
sistemden ayrıĢan yönü, yetkili olmayan, sorumsuz ve sembolik konumda olan
91 TOCQUEVILLE, Alexis De. (1994). Amerika’da Demokrasi (Çeviren: Ġhsan Sezal, FatoĢ Dilber).
Ankara: Yetkin Yayınları, s.76.
92 KUZU (2017), s.43; TURHAN, Mehmet. (2012). Anayasa Hukuku’nda Sistem TartıĢmaları.
Erzurumluoğlu Armağanı. Ankara Barosu Yayınları, s.773
93 GÖZE, s.513; KUZU (2017), s.43; EROĞUL (2008), s.141-145; KUBALI (1971), s.467-469;
ÇAM (1987), s.136-137.
94 GÖZLER (2013), s.241.
95 ÖZBUDUN (2018), s.320.
96 GÖZLER (2013), s.241; GĠRĠTLĠ,SARMAġIK (2001), s.105; SARTORĠ, s.161-162; TEZĠÇ
(2007), s.439; FENDOĞLU (2017), s.522; BĠLĠR,YANIK (2016), s.27-28;GÖZÜBÜYÜK (2008),
s.45; SARICA, Murat. (1961). Fransa’nın V inci Cumhuriyet Anayasası. Ġstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi Mecmuası, Cilt 27, Sayı 1-4, s.64-68.
CumhurbaĢkanı yerine, meĢruiyetini doğrudan halktan alan ve önemli yetkileri bulunan CumhurbaĢkanının bulunmasıdır. CumhurbaĢkanı, baĢkanlık sistemindeki BaĢkan gibi yürütmede tek baĢına hakimiyeti bulunmamakla birlikte, parlamenter sistemdeki gibi sembolik CumhurbaĢkanı niteliğinde de değildir. Yürütme yetkisi CumhurbaĢkanı ve BaĢbakan arasında paylaĢılmakta, bu da yürütmeyi iki kanatlı değil iki baĢlı hale getirmektedir. Kazanan her Ģeyi kazanmamakta, iĢbirliği ve yetki paylaĢımı olması sistemin avantajlı yönünü ortaya koymaktadır.97 Yarı baĢkanlık
sisteminin en önemli zaafı, CumhurbaĢkanı ve BaĢbakanın farklı siyasi görüĢlere sahip olması nedeniyle sistem içinde çekiĢmenin ortaya çıkmasıdır.98 Sistem,
parlamenter sistem ile baĢkanlık sistemi arasında gelip gitmekte, parlamento çoğunluğu ile CumhurbaĢkanı aynı görüĢte olduğu zaman baĢkanlık sistemine, farklı görüĢten olduğu zaman parlamenter sisteme yaklaĢılmaktadır.99
Hükümet sistemlerine iliĢkin bu açıklamalarımızdan sonra Cumhuriyet döneminde önceki anayasalarımızın öngördüğü hükümet sistemlerini incelemeye geçebiliriz.
97 FENDOĞLU (2017), s.525.
98 TURHAN (1989), s.78-82; FENDOĞLU (2017), s.526.
99 SEZGĠNER, Murat. (2010). Günümüz Demokrasilerinde Kuvvetler ĠliĢkisi ve 1982 Anayasası’nda
ĠKĠNCĠ BÖLÜM
TÜRKĠYE’DE CUMHURĠYET DÖNEMĠ ANAYASALARINDA HÜKÜMET SĠSTEMLERĠ
I- 1921 Anayasası Dönemi
1914 yılında baĢlayan 1. Dünya SavaĢı, 1918 yılında içinde Osmanlı Devleti'nin de yer aldığı Ġttifak Devletleri'nin kaybetmesiyle sona ermiĢtir. Bu savaĢ sonrası 30 Ekim 1918'de imzalanan Mondros AteĢkes AntlaĢması ile Türk varlığının korunabileceği100 düĢünülmüĢ ise de Yunanlıların 15 Mayıs 1919'da Ġzmir'e çıkması,
yaklaĢık iki yüzyıldır toprak kaybederek geriye çekilen Türklerin kor halindeki öfkesini nihayet söndürülmesi mümkün olmayan bir ateĢe dönüĢtürmüĢtür.101Mustafa
Kemal PaĢa'nın 19 Mayıs 1919 tarihinde Samsun'a gelip Anadolu'ya geçmesi ve Amasya Genelgesi, Erzurum ve Sivas Kongrelerinin düzenlenmesi ile Türk Milleti'nin desteğini alarak millet ile birlikte iĢgalci kuvvetlere karĢı direniĢe baĢlanılmıĢtır. Bir taraftan kurtuluĢ mücadelesi verilirken diğer taraftan yukarıda belirtilen kongrelerde bağımsızlık savaĢı sonrasında kurulacak olan Türk Devleti'nin deyim yerindeyse toplum sözleĢmesinin temeli atılmıĢtır. 1789 Fransız Ġhtilali sonrasında eskiden krala ait olan egemenlik Tacı, onun baĢından alınarak olduğu gibi milletin baĢına oturtulması sonucu102 yeryüzüne indirilen ve dünyevileĢtirilen
egemenlik anlayıĢının ürünü olarak, yeni kurulacak olan Türk Devleti millet egemenliğine dayandırılmıĢtır. Sivas Kongresi ile kurulan Temsil Heyeti'nin baĢkanı olan Mustafa Kemal PaĢa, Ġstanbul'un Ġngilizler tarafından iĢgal edilerek Osmanlı Mebusan Meclisi'nin kapatılması neticesinde, illere gönderdiği bir tamimle Ankara'da olağanüstü yetkilere haiz bir meclisin toplanacağını belirterek, bu meclis için seçimlerin yapılmasını istedi.103 Bu seçim sonucunda oluĢturulan ve 23 Nisan
1920'de açılan Türkiye Büyük Millet Meclisi, Türk siyasi tarihinin dönüm noktalarından birini teĢkil edecektir. Meclisin açıldığı ilk gün alınan 1 nolu kararda
100 ĠNALCIK, Halil. (2017). Devlet-i Aliyye: Osmanlı Ġmparatorluğu Üzerine AraĢtırmalar-IV.
Ġstanbul:Türkiye ĠĢ Bankası Kültür Yayınları. s.349.
101 LEWĠS, Bernard. (2008). Modern Türkiye’nin DoğuĢu. Ankara:ArkadaĢ Yayınevi. s.346.
102 KAPANĠ, Münci. (2004). Politika Bilimine GiriĢ. Ankara:Bilgi Yayınevi, s.72.
103 ATATÜRK, Mustafa Kemal. Nutuk. Ġstanbul:Bordo Siyah Yayınları, s.301-302;339-340; TANÖR,
Bülent. (2000). Osmanlı-Türk Anayasal GeliĢmeleri. Ġstanbul:Yapı Kredi Yayınları, s.230; ÖZBUDUN (2018), s.25; ARSEL, s.61.
tarihte ilk defa bir Türk Devleti’nin adı Türkiye olarak geçmektedir.104Birinci Meclis
olarak adlandırılan bu meclis, hem memleketin düĢman iĢgalinden kurtulması için kurtuluĢ savaĢını yürütmüĢ hem de devletin egemenlik anlayıĢında meydana getirdiği değiĢiklikler neticesinde demokrasi ile yönetimin emsal olabilecek örneğini teĢkil etmiĢtir. Meclis, temsil ettiği kesimler bakımından incelendiğinde bürokratlar, çiftçiler, serbest meslek mensupları, ticaret erbabından kimseler bulunmakta, bu durum da meclisteki tartıĢmaları canlı kılmakta ve fikir çeĢitliliğini sağlamaktadır.105
Meclisin açılmasından sonra kurulacak hükümetin Ģekli üzerinde tartıĢmalar baĢlamıĢtır. Mustafa Kemal PaĢa yeni kurulacak hükümetin Ģekli konusundaki görüĢlerini kendi eserinde Ģöyle ifade etmiĢtir:
“Meclisten vekil olarak seçilecek kurul, hükümet işlerini yürütür. Meclis başkanı, bu kurulun da başkanıdır. Böyle bir hükümet, milli egemenlik esasına dayanan halk hükümetidir. Böyle bir hükümetin kurulmasında esas kuvvetler birliğidir”106
Kuvvetlerin bölünmesi ve ayrı bir icra organının kurulması konusundaki görüĢlere Mustafa Kemal PaĢa’nın itiraz ettiğini Halide Edip Adıvar’ın, Türk’ün AteĢle Ġmtihanı Ġstiklâl SavaĢı Hatıraları eserinde görmekteyiz. Mustafa Kemal PaĢa kuvvetlerin ayrı ayrı bölünmesi görüĢüne karĢı görüĢlerini Ģöyle ifade etmiĢtir:
“Bütün kudret halkındır. Kudret bölünmez, icraî ve teşriî diye birbirinden
ayrılmaz. Kudretin bölünememesi ve halkın elinde olması meselesi üzerinde uzun uzun tartışmalardan sonra varılan karar bir çeşit convention şekliydi. Bunu şöyle özetleyebiliriz: Bütün icra ve teşrî kuvveti Meclis’in elinde olacak ve kabine üyelerini onlar seçeçek. Onlar sadece Meclis’e karşı sorumlu olacaklar. Bu suretle kabineye karşı sorumlulukları olmayacak. Yani, kabine Meclis’in bir nevi memur heyeti olacak. Bunların başında Meclis reisi
bulunacak, fakat şahsî sorumluluğu olmayacak.”107
104 KĠLĠ, Suna, GÖZÜBÜYÜK, ġeref. (1985). Türk Anayasa Metinleri:Sened-i Ġttifak'tan Günümüze.
Ġstanbul:Türkiye ĠĢ Bankası Kültür Yayınları, s.87; ORTAYLI, Ġlber, KÜÇÜKKAYA, Ġsmail. (2012). Cumhuriyet’in Ġlk Yüzyılı. Ġstanbul:TimaĢ Yayınları, s.69; TANÖR (2000), s.233.
105 TANÖR (2000), s.232. 106 NUTUK, s.352.
107 ADIVAR, Halide Edip. (2016). Türk’ün AteĢle Ġmtihanı Ġstiklâl SavaĢı Hatıraları. Ġstanbul:Can
Hem KurtuluĢ savaĢının tüm yetkileri elinde bulunduran ve meĢruiyetinin kaynağını doğrudan halktan alan meclisle yürütülmek istenmesi hem de siyasi nedenlerle, daha sonra atılacak adımlarla Osmanlı Devleti’ni tasfiye etmek amacıyla, devlet baĢkanlığı makamı oluĢturulmamıĢtır.108 Meclis tüm yetkileri eline almıĢ,
kararlarının icrası için icra vekilleri heyeti oluĢturulmuĢtur. Ġcra vekilleri heyetinin varlığı anayasa ya da kanundan değil doğrudan meclisin iradesinden kaynaklanmaktadır.109 Ġcra vekilleri heyetinin, ayrı bir hukuki varlığı
bulunmamaktadır. Heyetin üyeleri, meclis adına hareket eden onun çizdiği siyaseti tatbik eden memurlar konumundadır. Meclis yetkilerini paylaĢmada kıskanç davranmıĢ, çıkarılan kanunların hemen hepsinde, “İşbu kanunun icrasında BMM
memurdur” ibaresi yer alacak Ģekilde yürütme erkini elinde tutmuĢtur.110 Ġcra
vekilleri heyetinin oluĢumuna iliĢkin olarak Ġcra Vekillerinin Sureti Ġntihabına Dair Kanunla111kabul edilen, heyet üyelerinin doğrudan doğruya ve meclis tarafından ayrı
ayrı seçilmesi usulüdür. Bu usulün, hükümet içinde görüĢ birliğini zorlaĢtırması nedeniyle daha sonra kanunda yapılan değiĢiklikle, heyet üyelerinin Meclis Reisinin seçeceği üyeler arasından meclisin çoğunluğu tarafından seçilmesi usulü tercih edilmiĢtir.112 Meclisin hükümetin Ģekline iliĢkin bu görüĢleri, önce karar ve kanun olarak görünmüĢ, en son 20 Ocak 1921 tarihli TeĢkilat-ı Esasiye Kanunu’nda da korunmuĢtur.
1921 Anayasası, Türk tarihinin hazırlanma ve kabul edilme bakımından en demokratik anayasasıdır. Her Ģeyden önce meclisin içinde farklı görüĢten vekillerin bulunması anayasanın serbest tartıĢma ve uzlaĢma ortamında hazırlanmasını ve onun demokrasinin temel ilkeleri üzerine oturmasını sağlamıĢtır. Gerek Osmanlı Döneminde padiĢahın iradesi ile yürürlüğe konulan Kanun-i Esasi gerekse de milletvekilliklerini Mustafa Kemal PaĢa’ya borçlu kiĢilerden oluĢan bir meclis tarafından yürürlüğe konulan 1924 Anayasası ve askeri darbeler sonrası yürürlüğe konulan 1961 ve 1982 anayasaları demokratik organlar eliyle yürürlüğe konulmuĢ
108 ĠNALCIK (2017), s.354; ÖZBUDUN (2018), s.27; FENDOĞLU (2017), s.259; SOYSAL (2011),
s.185.
109 KĠLĠ, GÖZÜBÜYÜK (1985), s.87.
110 TANÖR (2000), s.237; ARSEL, s.66.
111 KĠLĠ, GÖZÜBÜYÜK (1985), s.88.
değildir.113 Birinci Meclis, KurtuluĢ savaĢının yürütüldüğü buhranlı günlerde dahi
demokratik denetim sisteminin nasıl sürdürülebileceğini gösteren,114 bir taraftan da
bağımsızlığımızı nasıl kazanacağız, devleti nasıl kuracağız sorularını bürokratlar aracılığıyla değil milletin temsilcilerinin hür iradesiyle soran ve cevap bulmaya çalıĢan, bu cevabı da 1921 Anayasası ile ortaya koyan meclis olarak tarihimizde yerini almıĢtır.115
KurtuluĢ mücadelesinin baĢladığı ilk günden beri mevcut olan fikirler, 1921 Anayasası ile pozitif hukuka dahil olmuĢtur. Anayasa, çerçeve nitelikte olup 24 maddeden oluĢmaktadır.116 Olağanüstü dönemin ihtiyaçlarını karĢılamak ve
Anadolu’da oluĢan iktidar boĢluğunu doldurmak amacıyla hazırlanmıĢtır.117Meclisin
açıldığı ilk günden beri iĢleyen hükümet sisteminin anayasa hukukuna göre yapılan sınıflandırmada meclis hükümeti sistemi olduğu açıktır. Anayasa da bu hükümet sistemi üzerine inĢa edilmiĢtir.118Anayasa 1. maddesinde; “Hakimiyet bilâ kaydü şart
milletindir.”119 diyerek egemenlik anlayıĢının kökten değiĢtirmiĢ, milli mücadelenin
kongreler safahatinde belirtilen milli iradeyi hakim kılma esası anayasanın ilk maddesi ile somutlaĢmıĢtır. “Milli egemenlik” ilkesi, anayasanın en devrimci ilkesidir.120 Bu ilkenin sonucu olarak, millet adına egemenliği kullanma hakkına ve
yetkisine sahip olan tek kurum Türkiye Büyük Millet Meclisi’dir. Anayasanın 2. maddesinde yer alan; “İcra kudreti ve teşri salahiyeti milletin yegâne ve hakiki
mümessili olan Büyük Millet Meclisinde tecelli ve temerküz eder.”121hükmü ile hem
yürütme hem de yasama yetkisinin milletin yegane ve hakiki temsilcisi olan Büyük Milleti Meclisinin elinde bulunduğu belirtilmiĢtir.122 Anayasanın 3. maddesinde ise
hükümet etme yetkisinin doğrudan Türkiye Büyük Millet Meclisi’ne ait olduğu
113 TUNÇ, Hasan, BĠLĠR, Faruk ve YAVUZ Bülent. (2009). Türk Anayasa Hukuku. Ankara:Asil
Yayın Dağıtım, s.26; ÖZBUDUN (1992), s.2; TANÖR (2000), s.250.
114 ÖZBUDUN (2018), s.27.
115 CAN, Osman. (2013). BaĢkanlık Sistemi Hakkında Birkaç Not. Yeni Türkiye, Sayı 51, s.177.
116 FENDOĞLU(2017), s.260.
117 ERDOĞAN, Mustafa. (1999). Türkiye'de Anayasalar ve Siyaset. Ankara:Liberte Yayınları, s.54.
118 GÖZLER, Kemal. (2018). Türk Anayasa Hukuku. Bursa:Ekin Basım Yayın Dağıtım, s.71;
GÖREN, Zafer. (2006). Anayasa Hukuku. Ankara:Seçkin Yayınları, s.46; ARSEL, s.66; TURHAN (1989), s.28; BĠLĠR,YANIK (2016), s.38.
119 KĠLĠ,GÖZÜBÜYÜK (1985), s.91.
120 TUNÇ, BĠLĠR, YAVUZ (2009), s.27; TANÖR (2000), s.255; ÖZBUDUN (2018) s.26.
121 KĠLĠ,GÖZÜBÜYÜK (1985), s.91.
122 ÇAĞDAġ, Tülin. (2009). 1921-1924-1961-1982 Anayasalarının Özellikleri, Ankara:Beta
vurgulanmıĢ; 8. maddesinde hükümetin dairelerinin meclis tarafından belirleneceği, meclisin icra vekillerini yönlendireceği ve gerektiğinde değiĢtirebileceği belirtilmiĢ; 9. maddesinde icra vekilleri heyetinin kendi içinden bir baĢkan seçeceği ve meclis baĢkanının aynı zamanda bu heyetin de baĢkanı olacağına yer verilmiĢtir.123Anayasa,
daha önceden meclis tarafından alınan karar ve kanunlarla belirlenen kuvvetlerin mecliste birleĢtiği hükümet sistemini tekrar teyit etmiĢtir. Yasama ve yürütme iktidarları yanında üyelerinin meclis içinden seçildiği ve olağanüstü yetkilere sahip Ġstiklal Mahkemeleri de dikkate alınırsa yargı iktidarının dahi meclise ait olduğunu görmekteyiz.124
Ġcra vekilleri heyeti, meclisin memuru olması nedeniyle meclisin hukuki varlığına etki edebilecek ya da onun çalıĢma süresini kısaltabilecek araçlara da sistemin doğası gereği sahip değildir. 5 Eylül 1920 tarihli Nisabı Müzakere Kanunu’nun 1. maddesinde yer alan; “Büyük Millet Meclisi, Hilafet ve Saltanatın,
Vatan ve Milletin istihlas ve istiklalinden ibaret olan gayesinin husulüne kadar şeraiti atiye dairesinde müstemirren inikat eder.” hükmü ile kurtuluĢ savaĢının son
bulmasına kadar meclisin aynı zamanda yürütme iktidarını da elinde bulundurmasının zorunlu sonucu olan “meclisin sürekliliği ilkesi”(müstemmirren ilkesi)125 kabul edilmiĢ, anılan ilke anayasanın “madde-i münferide” baĢlıklı
maddesinde de tekrar belirtilmiĢtir.126
1921 Anayasasının, yukarıda incelediğimiz maddelerinden de anlaĢıldığı üzere, meclisin olağanüstü karakterde olması, kuvvetlerin mecliste birleĢmesi, devlet baĢkanlığı makamının olmaması, yürütme organının meclis tarafından seçilmesi ve ayrı bir varlığının bulunmaması nedeniyle, meclis hükümeti sisteminin asli özelliklerini bünyesinde barındırdığı görmekteyiz.127
Ġcra vekilleri heyeti parlamenter sistemdeki kabine sistemine benzememektedir. Ancak anayasanın kabulünden sonra yapılan değiĢiklikler, sistemi parlamenter sisteme yaklaĢtırmıĢtır. Parlamenter sistemde bulunan siyasi partiler Birinci Meclis’te yoktu ancak siyasi partilere benzeyen gruplar vardı. Mecliste görüĢ ayrılıklarının en
123 KĠLĠ,GÖZÜBÜYÜK (1985), s.91-92; TANÖR (2000), s.259; TEZĠÇ(2007), s.406.
124 TUNÇ, BĠLĠR, YAVUZ (2009), s.28; GÖREN (2006), s.47; FENDOĞLU (2017), s.259; GÖZLER
(2018), s.73; BĠLĠR,YANIK (2016), s.39.
125 ÖZBUDUN (1992), s.63; TURHAN (1991), s.458; TANÖR (2000), s.260.
126 KĠLĠ,GÖZÜBÜYÜK (1985), s.89-92; TANÖR (2000), s.240.
aza indirilerek çalıĢmanın daha verimli hale getirilmesi amacıyla Mustafa Kemal PaĢa tarafından Anadolu ve Rumeli Müdafaa-i Hukuk Grubu kuruldu, bu grup “Birinci Grup” olarak anılmıĢ, bu grubun karĢısında da diğer vekiller tarafından Ġkinci Anadolu ve Rumeli Müdafaa-i Hukuk Grubu kuruldu ve bu grup da “Ġkinci Grup” adıyla anıldı. Ġcra Vekilleri Heyetinin mecliste grubun desteğine dayanarak çalıĢması, 23 Nisan 1920 ile 28 ġubat 1921 tarihleri arasında kanunlaĢan 104 metinden 83’ünün(%79,8) Ġcra Vekilleri Heyeti’nin tasarısı olması, sistemin parlamenter sistem gibi iĢlediğini göstermektedir.128
1921 Anayasası döneminde, Ġcra Vekilleri Heyetine iliĢkin olarak yapılan üç önemli değiĢiklik bulunmaktadır. Bu değiĢiklikler Ģunlardır: 8 Temmuz 1922 tarihli Ġcra Vekillerinin Suret-i Ġntihabına Dair Kanun, 14 Nisan 1923 tarih ve 384 sayılı Heyet-i vekile reisinin vazife ve mes'uliyetleri hakkında heyeti umumiye kararı ve 29 Ekim 1923 tarih ve 364 sayılı TeĢkilâtı Esasiye Kanunu'nun Bazı Mevaddının Tavzihan Tadiline Dair Kanundur.129 8 Temmuz 1922 tarihli Ġcra Vekillerinin Suret-i
Ġntihabına Dair Kanunla, icra vekillerinin seçim usulünde ilk sisteme dönülerek hem icra vekillerinin hem de icra vekilleri heyeti reisinin doğrudan meclis tarafından ayrı ayrı seçilmesi usulüne geçilmiĢtir. Ġlk sistemden farklı olan yönü, icra vekilleri heyeti baĢkanı da doğrudan meclis tarafından seçilmekte, meclis iradesini bu noktada da doğrudan hayata geçirmekte, meclisin egemenliği anlayıĢından sapma olabilecek uygulama terk edilmektedir. Ġcra vekilleri heyeti baĢkanı, meclis baĢkanına karĢı güçlü konuma gelmekte ve parlamenter sistemdeki “BaĢbakan” görünümüne, icra vekilleri heyeti de kabineye yaklaĢmaya baĢlamaktadır.130
Sistemde gerçekleĢtirilen ikinci önemli değiĢiklik, 14 Nisan 1923 tarih ve 384 sayılı “Heyeti vekile reisinin vazife ve mes'uliyetleri hakkında heyeti umumiye kararı” baĢlıklı düzenlemedir.131 Bu karar ile icra vekilleri heyetinin baĢkanı, heyet
içinde sivrilterek icra vekilleri ile meclis arasında aracı konumuna getirilmiĢ, vekillerin danıĢacağı makam olarak belirtilmiĢ ve icra vekillerinin heyet halinde ortak sorumluluğunun bulunduğu kuralı getirilmiĢtir. Bu değiĢiklikle de sistem
128 TANÖR (2000), s.271-272; ÖZBUDUN (1992), s.74.
129 KĠLĠ,GÖZÜBÜYÜK (1985), s.94-103; TANÖR (2000), s.273-275; ÖZBUDUN (1992), s.69;
ERDOĞAN (1999), s.57.
130 TANÖR (2000), s.273-274.
