T.C.
SELÇUK ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ KAMU YÖNETİMİ ANABİLİM DALI
TÜRK KAMU YÖNETİMİNDE YAPISAL DÖNÜŞÜM VE E-DEVLET UYGULAMALARININ KAMU HİZMETLERİNE ETKİLERİ
Yüksek Lisans Tezi
Naciye ÇETİNKAYA 074228001013
Tez Danışmanı
Yrd.Doç.Dr.Erdal BAYRAKÇI
İÇİNDEKİLER
BÖLÜM I
KAMU YÖNETİMİNİN GELİŞİMİ
1.1 Türk Kamu Yönetiminin Gelişimi………3
1.1.1 Kamu Yönetiminin Anlamı ...6
1.1.2 Kamu Hizmeti Kavramı ...8
1.1.3 Kamu Yararı ...9
1.1.4 Türk Kamu Yönetiminin Yapısı ...9
1.1.5 Yeni Kamu Yönetimi Anlayışı ...17
1.1.6 Yönetişim Yaklaşımı...19
1.1.7 Yönetimde Reformun Tanımı ...20
1.2 Kamu Ve Özel Kesiminde Etkinlik Sorunu ...21
1.2.1 Toplumsal Taleplere Hızlı Cevap Verme...21
1.2.2 Kurumlar Arası Eşgüdüm...22
1.2.3 Ekonominin Etkin Yönetimi...23
1.2.4 Kurumsal Sorumluluk ...25
1.2.5 Bürokrasinin Etkinleştirilmesi ...25
1.2.6 Elektronik Devletin Kurumsallaşması...26
1.2.7 Yönetimin Yerelleşmesi ...27
1.2.8 Çağdaş ve Etkin Eğitim Sistemi ...28
1.2.9 Yönetimden Yönetişime Geçiş ...29
1.2.10 Merkez-Yerel İlişkileri ...31
1.2.11 Yerel-Yerel İlişkiler ...31
BÖLÜM II İDARİ REFORM VE YAPISAL DÖNÜŞÜM 2.1 İdari Reformun Önemi Ve İlkeleri...34
2.2 İdari Reformun Evreleri ...35
2.3 İdari Reformun Özellikleri ...37
2.4 İdari Reformun Amaçları ve Stratejisi ...38
2.5 İdari Reform Çalışmalarında Uygulanan Yöntemler ...39
2.6 İdari Reformun Sınırlılıkları...41
2.6.1 İnsan unsurunda değişiklikler ...42
2.6.2 Maddi olanaklarda değişiklikler ...42
2.6.3 Yönetimde kullanılan yöntem ve tekniklerdeki değişiklikler...42
2.6.4 Örgütsel yapı ve görevlerde değişiklikler...42
2.7 Türk Kamu Yönetiminde İdari Reformu Gerektiren Nedenler ...43
2.7.1 Genel (İç) Nedenler ...44
2.7.2 Dış Nedenler ...45
2.8 Yapısal Değişim Örneği Olarak Yönetim Reformlarının Değerlendirilmesi...46
2.9 Yönetimde Yapısal Dönüşüm: Anlam Ve Kapsamı ...47
2.10 Türk Kamu Yönetiminde Yapısal Dönüşüm Gerektiren Nedenler...49
2.11 Türk Kamu Yönetiminde Yapısal Dönüşüm Çalışmaları ...51
2.11.1 Osmanlı Dönemi ...51
2.11.2 Cumhuriyet Dönemi ...52
2.11.3 Planlı Dönem İdari Reform Çalışmaları...57
2.11.5 İdari Reform Danışma Kurulu ve Raporu ...59
2.11.6 Kamu Yönetimi Araştırması (KAYA) ...60
2.11.7 1980 Sonrası Kalkınma Planlarında Yönetimde Reform Çalışmaları ...62
BÖLÜM III E-DEVLET KAVRAMI 3.1 E-Devlet...70
3.2 Bilgi ve İletişim Teknolojilerinin Kullanımı ile Dönüşen Devlet ...70
3.3 Geleneksel Devlet/E-Devlet Karşılaştırılması...73
3.4 E-Devletin Etkileşim Yönü ...74
3.5 E-Devletin Amaç ve Yararları ...75
3.6 E-Devletin Güçlü ve Zayıf Yönleri...75
3.7 E-Dönüşüm Türkiye Ve E-Avrupa Girişimi ...77
3.8 E-Türkiye Girişimi (2001)...79
3.9 E-Dönüşüm Türkiye Projesi'nin Amaçları ve Yapılan Çalışmalar ...80
3.9.1 2002- 2003 Dönemi...81
3.9.2 2004-2005 Dönemi...82
3.9.3 İzlenen E-Devlet Stratejisi...83
3.9.4 E-devlet Projesinin Neresindeyiz? ...83
3.9.5 Bilgi ve İletişim Teknolojileri Sektörü...86
3.9.6 E-Avrupa Girişimi ve E-Dönüşüm Türkiye Projesi...93
3.9.7 E-Avrupa Girişimi...93
3.9.8 E-Avrupa Girişiminin Amaçları ...94
3.10 E-Devlet Uygulamasında Karşılaşılan Sorunlar ...99
3.11 M-devlet(mobil devlet) ...99
BÖLÜM IV TÜRKİYE’DEKİ E-DEVLET UYGULAMALARI VE YÜRÜTÜLEN E-DEVLET PROJE ÖRNEKLERİNİN KAMU HİZMETLERİNE ETKİLERİ 4.1 Kamu Hizmetlerinde E-Devlet Örnekleri...101
4.2 Milli Eğitim Bakanlığı ...113
4.2.1 Milli Eğtitim Bakanlığı Bütünleşik Yönetim Bilişim Systemi(MEBSİS) ...114
4.2.2 Personel Yönetim Bilgi Sistemi(PERSİS)...114
4.2.3 İl ve İlçe Milli Eğitim Müdürlükleri Yönetim Bilgi Sistemi(İLSİS) ...114
4.2.4 Yüksek Öğretim Yönetim Bilgi Sistemi(YÖSİS)...114
4.2.5 Bütçe Yönetim Bilgi Sistemi:(BÜTSİS) ...114
4.2.6 İdari ve Mali İşler Yönetim Bilgi Sistemi(İMİSİS) ...114
4.2.7 Yurtdışı Eğitim Yönetim Bilgi Sistemi(YDSİS) ...114
4.2.8 Okul Yönetimi Bilgi Sistemi(OKULSİS) ...115
4.2.9 İşletmeler Dairesi Yönetim Bilgi Sistemi (DÖNERSİS) ...115
4.3 Nüfus Ve Vatandaşlık İdaresi...116
4.3.1 Merkezi Nüfus İdaresi Sistemi (MERNİS) Projesi...116
4.3.2 MERNİS Projesinden Beklenen Yararlar...116
4.3.3 MERNİS Projesi Hakkında Genel Bir Değerlendirme ...121
4.4 Belediyeler...122
4.4.2 Ankara Büyükşehir Belediyesi ...124
4.4.3 İzmir Büyükşehir Belediyesi ...125
4.4.4 Yalova Belediyesi ...125
4.4.5 Konya Büyükşehir Belediyesi ...126
4.5 Maliye...126
4.6 Tapu Ve Kadastro Genel Müdürlüğü...128
5 SONUÇ VE DEĞERLENDİRME ...132
T.C.
SELÇUK ÜNİVERSİTESİ Sosyal Bilimler Enstitüsü Müdürlüğü
Adı Soyadı Naciye ÇETİNKAYA Numarası: 074228001013 Ana Bilim /
Bilim Dalı
Kamu Yönetimi /Kamu Yönetimi
Ö
ğr
enc
ini
n
Danışmanı Yrd.Doç.Dr.Erdal BAYRAKÇI
Tezin Adı Türk Kamu Yönetiminde Yapısal Dönüşüm Ve E-Devlet Uygulamalarının Kamu Hizmetlerine Etkileri
ÖZET
Türkiye de reform tartışmaları Osmanlının son dönemlerinde “Tanzimat Fermanı” ile başlamış, Cumhuriyet döneminde de devam etmiştir. Osmanlı’da “ıslahat” olarak ifade edilen “idari reform” kavramı daha sonra Cumhuriyet döneminde “yeniden yapılanma” adı ile devam etmiştir. Başka bir deyişle, devlette reform ya da 1980 sonrası ifade ile yapısal dönüşümün temel esin kaynağı olan yönetişim ile birlikte devlete yeni bir anlam ve rol yüklenmiştir. Yönetimdeki reformlar yapısal dönüşümü getirmiştir. Yapısal dönüşüm de E-devleti ve M-Devleti getirmiştir. Geleneksel devlet anlayışı ile yönetişim kavramının bütünleşmesinden ve 21. yüz yıl dijital devriminin bir sonucu olarak e-devlet kavramı ortaya çıkmıştır. E-devlete geçişi zorunlu kılan ve oldukça hızlı bir biçimde yeni yönetim anlayışı olarak yansımasına etki eden faktörler dikkate alındığında, e-devlet kavramının kendiliğinden ortaya çıkmadığını; giderek artan ve sürekli değişen toplumsal ihtiyaçlara düşük maliyette, hızlı ve etkin bir şekilde cevap verebilme istek ve beklentilerinden kaynaklandığını söylemek mümkündür.
E-Devlet anlayışının hizmetlere erişiminin kolaylaşması, bilgiye çabuk ulaşılması, hizmetlerin daha ucuza mal olması, kırtasiyeciliğin azalması, bilgisayar kullanımın artması, yönetimde şeffaflığın ve saydamlığı sağlanması, yurttaş odaklı bir yönetim anlayışının oluşturulması gibi sağladığı kamu hizmetlerini kolaylaştırıcı etkileri vardır. E-devlet uygulamalarının arzu edilen seviyeye ulaşmamasının sebebi; uzman eleman eksikliği, eğitim sorunu, hem kullanıcıların hem de kurum çalışanlarının e-devlet konusundaki bilinç düzeyinin eksik olması, maliyet, teknoloji yetersizliği, yeter ağ yetersizliği, portal yetersizliği, hukuki alt yapı yetersizliği, gizlilik ve güven eksikliği, beklenenin aksine işlemlerin daha çok uzaması, bürokratik engeller,kamu kurumlarının web sayfasından sunulan bilgilerin güvenilirlik düzeyinin düşük olmasıdır.
Adı Soyadı Naciye ÇETİNKAYA Numarası:074228001013 Ana Bilim /
Bilim Dalı
Kamu Yönetimi/Kamu Yönetimi
Ö
ğr
enc
ini
n
Danışmanı Yrd.Doç.Dr. Erdal BAYRAKÇI
Tezin İngilizce Adı Structural Transformation Of Turkish Public Management And the effects of E-Government public service applications
SUMMARY
Reform debates in Turkey began with “Tanzimat Edict” in the lost terms of ottaman and continised divring the Republic period.The concept of “administtrative reform” which was expressed as “reform” in ottoman,then continued with the name of “reconstruction” during the republic period. With governance,which was the fundamental inspiration source of government reform or also expressed as structisral transformatian after 1980, a new meaning and role was installed to the government . Reforms in management has brought structural transformation. Structural transformation has also brought e-government and m-government. When the factors are taken into consideration which requires the transition to the e-government and effects the reflection of it as a new management approach quickly rapialy,it is easy to say that the concept of e-government did not occur spentaneously ; it was ar ase form the demonds and expectations of being aple to respont to increasing and constantly changing social needs at a lowercost.
Understanding of e-government has focilitating effects on puplic services like easier access to services, quick access to information, services to be chaaper, reduction of red- tape, increase in use of computer, ensuring transporency in management and establishment on understanding of citizen-focused education.E-government applications, the reasons for not reaching the desired level are ; lock of specialists, education problem, inadeqisate level of consciousness of both users and institution employees about e-government, cost, technology failure, lack of privacy and trust,more prelongation of transactions contrary to expectations breaucratic obstacles, and low level of reliability of information presented on web pages of puplic institutions.
T.C.
SELÇUK ÜNİVERSİTESİ Sosyal Bilimler Enstitüsü Müdürlüğü
KISALTMALAR a.g.e :Adı geçen eser a.g.m :Adı geçen makale C :Cilt
DPT :Devlet Planlama Teşkilatı
KAYA :Kamu Yönetimi Araştırma Projesi KHK :Kanun Hükmünde Kararname KİT :Kamu İktisadi Teşekkülü
MEHTAP :Merkezi Hükümet Teşkilatı Araştırma Projesi S :Sayı
s :Sayfa
TESAV :Toplumsal Ekonomik Siyasal Araştırmalar Vakfı TODAİE :Türkiye ve Ortadoğu Amme İdaresi Enstitüsü TİD:Türk İdare Dergisi
BİT:Bilgi İşletişim Teknolojisi Ar-Ge :Bilgi İletişim Teknolojisi KDEP:Kısa Dönem Eylem Planı KYR:Kamu Yönetimi Reformu
MERNİS:Merkezi Nüfus İdaresi Sistemi
NVİGM:Nüfus ve Vatandaşlık İşleri Genel Müdürlüğü OECD:Ekonomik ve Kalkınma İşbirliği Teşkilatı POLNET:Polis Net
TAKBİS:Tapu Kadastro Bilgi Sistemi
ULAKBİM:Ulusal Akademik Ağ ve Bilgi Sistemi UYAP:Ulusal Yargı Ağı Projesi
VEDOP:Vergi Daireleri Otomasyon Projesi
GİRİŞ
Kamu yönetim sisteminin toplumun gereksinimlerini karşılamada etkin bir araç durumuna dönüştürülebilmesinin başlıca koşullarından birisi, sistemin, gelişen ve değişen koşullara ayak uydurmasını sağlayıcı yönde sürekli yenilenmesidir. Yönetimde reorganizasyon, yeniden düzenleme, yeniden yapılanma ve idari reform gibi değişik, ancak birbirine çok yakın kavramlarla anlamlandırılan sürekli yenilenme yaklaşımı, öz olarak, daha hızlı, daha etkili ve daha verimli bir kamu yönetimi sisteminin kurulabilmesini amaçlamaktadır. Gerçekten de kamu yönetimini yeniden düzenleme gereksiniminin gerisinde yatan temel neden; var olan sistemin işleyişinde beliren sorunları saptayarak; sistemi, öngörülen amaçları daha etkin ve ussal yollarla gerçekleştirebilecek bir niteliğe kavuşturmak düşüncesine dayanmaktadır. Yönetimde yeniden düzenlemeyi zorunlu kılan değişkenler sayıca pek çoktur. Ancak bunların en önemlilerinin başında hizmetlerin değişen ve gelişen koşullara uyarlı duruma getirilmesi gelmektedir. Bu uyarlığın sağlanması, hizmetlerin geliştirilmesine yol açarken; hizmet geliştirmesi de yapısal anlamda, örgütsel büyüme ile kendisini göstermektedir. Örgütsel büyüme, kamu kesimi açısından yönetsel düzlemde, devletin görev ve sorumluluklarının artmasına olduğu kadar; sistemin daha karmaşık bir yapıya bürünmesine de neden olmaktadır. Bu yönüyle, kamu yönetiminde örgütsel büyümenin, örgütün var oluş amaçlarıyla ilişkisinin sağlanması ve birimler arasında gerekli görev, yetki ve sorumluluk paylaşımının buna göre gerçekleştirilmesi gerekmektedir. Sistemin verimliliği açısından bu durum özel bir önem taşımaktadır. Yeniden yapılanma gereksinimine yol açan etkenlerden bir başkası, kamu yönetimi sistemi içinde yer alan kurumların gereksinimlerinde ve işleyiş düzenlerindeki süreç boyutunda beliren iç değişmelerle ilgilidir.
Yeni teknolojilerin sisteme kazandırılması ve teknoloji kullanımından kaynaklanan sorunlar, yönetim-halk ilişkilerindeki değişmeler, yönetim ile sosyoekonomik yapı ve siyasal düzen ilişkilerindeki uyumsuzluklar, devletin üstlenmesi gerekli yönetsel görev ve sorumluluklar konusunda yönetim felsefesinde ortaya çıkan değişmeler ve benzerleri de yönetimde yeniden düzenlemelere gidilmesini gerekli kılan öteki temel değişkenleri oluşturmaktadır. Bunların tek tek ya da bütün olarak etkileşimleri sonunda ortaya çıkan yönetimde yeniden düzenleme yaklaşımında hedef, sistemi daha işe yarar bir duruma sokabilmektir. Yeniden düzenlemede temel ilke, düzenlemenin var olan sorunları giderici ve örgüte yeni bir canlılık getirerek; onu, yeni atılımlara hazırlayıcı nitelikte olmasıdır. Hiç kuşkusuz bu durum, yeni yapılanmanın, ciddi gereksinim ve gerekçelere dayandırılması
gereğinden doğmaktadır. Bunu sağlamanın yolu ise, yönetsel yapı ve işleyişin bilimsel yollarla araştırılmasıdır.
Türk Kamu Yönetiminin yeniden yapılandırılmasında E-devlet kavramı kendiliğinden ortaya çıkmış bir kavram değildir. Aksine, zaman içinde giderek artan ihtiyaçların yarattığı bilgi ve iletişim teknolojileri yardımıyla ayakta duracak olan yeni devlet anlayışının bir ifadesidir.Başka bir deyişle e-devletin bugünkü konuma gelmesi bir süreci ifade eder.E-devlet kullanıcılara bilgilere ve kaynaklara daha hızlı bir şekilde ulaşma imkanı sağlamaktadır.Oluşturulan elektronik ortamda ,birey geçmişe ve bugüne ait bilgilerin yerini öğrenmekte ,ortaya çıkarmakta,böylece yeni bilgilere ulaşmakta ve bu bilgileri kullanmak isteyenlere de yardım etmektedir.
Kamu bilgilerine ulaşma olanağı, e-devletin sadece bir yüzüdür. E-devlet; vatandaşların bilgiye erişme taleplerini karşılamanın ötesinde vatandaşların kendileri hakkındaki bilgileri sorunsuz ve kolay bir şekilde konuyla ilgili birimlere aktarılmasını da içermektedir.Türkiye’de e-devlet konusunda son yıllarda önemli çalışmalar ve yapıtlar ortaya konmuş ise de yine de başlangıç seviyesinin henüz aşılamadığı söylenebilir.Yine de yeniden yapılandırmanın gerekliliği,neler yapılmış,yapılmakta,e-devlet uygulamaları ve Türkiye bu uygulamaların neresinde araştırma noktamız olacak.
Bu tezde Türk Kamu Yönetiminde yapısal değişimler, reformlar, ve-devlet uygulamaları, sorunları getirileri ve bu uygulamaların kamu hizmetlerine etkileri üzerinde araştırma yapılacaktır.
BÖLÜM I
KAMU YÖNETİMİNİN GELİŞİMİ 1 KAMU YÖNETİMİN GELİŞİMİ
1.1 Türk Kamu Yönetiminin Gelişimi
Devletin görevlerini yerine getirme ve onu işletme aracı olan ve kamu yönetimi, ilk çağlardan beri çeşitli düşünürler ve devlet adamlarının dikkatini çeken önemli bir alan olmuştur. Düşünürler ve yöneticiler, devletin daha iyi işlemesini sağlayacak usul, kural, davranış ve kurumlar üzerinde durmuşlar ve bu kurumlar üzerinde durmuşlar ve bu konularda görüşlerini “ahlak”,”siyaset” ve “felsefe” kitaplarında belirtmişlerdir. Konfüçyüs(M.Ö.551-479), Sokrat(M.Ö.470-399), Platon(M.Ö.427-347),Aristo(M.Ö.427-347), Aristo (M.Ö.384,322), İbni Haldun (1332-1406), Nizam’ül Mülk (1018-1092) ve Machiavelli (1469-1527),bu tür düşünürler ve devlet adamlarından bazılarıdır.
Türklerin tarihte büyük devlet kurdukları ve başarılı bir yönetim geleneğine sahip oldukları bilinmektedir. Türklerin devlet kurma ve yönetme konusundaki başarılarında, yalnızca “sultan”ların ve “beyler”in değil aynı zamanda düşünürlerin ve bilim adamlarının da katkısı büyük olmuştur. Düşünürler, bilim adamları ve yöneticilerin danışmanları zamanın hükümdarlarına yazdıkları “risale” ve “name”lerle devlet yönetiminde onlara yol göstermişler ve öğütler vermişlerdir. Böylece yönetim konusu, yöneticilere sunulan kitapçıklar ile din ve ahlakla ilgili eserlerde yer almış ve incelenmiştir. Bu eserlerde yönetim konusu kurumsal ve örgütsel öğeleri içerse de daha çok toplumda düzeni, güvenliği ve adaleti sağlamakla yükümlü olan yöneticilerin halka karşı görevlerini ve davranışlarını belirten ya da hatırlatan birer ahlaki öğüt ve ilkeler biçiminde ele alınmıştır.1
Yönetim tarihimizde, en eski ve önemli eserlerden biri de, uzun yıllar (yaklaşık otuz yıl) Selçuklu Devletine vezir, bugünkü deyimle başbakan olarak hizmet vermiş olan Nizam’ül Mülk ‘ün Siyasetname’sidir. Siyasetname 1077-1078 ‘de, Sultan Melihşah’ın (1072-1092) devlet yönetimi ile ilgili bir kitap yazılması için, kendi devlet adamları ve bilginleri arasında açtığı bir yarışmanın ürünüdür. 2
Daha önce sık sık el değiştiren ya da uzun süreli bir devlet egemenliğine dönüşmede başarısız olan Türk devlet hayatı, Osmanlı yönetimi ile birlikte süreklilik kazanmıştır. Osmanlı devletinin yönetim yapısının en belirgin özelliği "merkez ile çevre" (taşra) arasındaki uzaklık olarak ifade edilebilecek olan, merkezi otoritenin taşra karşısında üstünlüğü ve
1
Eryılmaz,Bilal, Bürokrasi Ve Siyaset : Bürokratik Devletten Etkin Yönetime, İstanbul : Alfa Yayı. , 2002 2
halktan kopukluğudur. Merkezi otoritenin çevreden bağımsızlığı ve bu anlamda sahip olduğu otonomi, devletin kendine özgü örgütlenme ve yapılanma biçimini ortaya çıkarmıştır. Osmanlı devlet yapısının temelinde merkezi otoritenin koyduğu kurallara göre yetiştirilen sadık kapı kullarının3 oluşturduğu merkezi bir bürokrasi bulunmaktadır.
Türk kamu idaresinin temeli sayılan Osmanlı kamu bürokrasisi Tanzimat'la –birlikte köklü değişikliklere uğramış ve yeniden düzenlenmiştir4. Önceleri merkeziyetçi nitelik taşıyan Osmanlı idare sistemi, bu dönemden itibaren merkeziyetçi ve bürokratik bir nitelik kazanmaya başlamıştır5.
Bu nitelik, daha çok topluma hakim olmak ve onu bir merkezden yönetmek isteğinden kaynaklanmıştır. Tanzimat'la gelen değişiklikler, siyasi otorite ile bürokrasi arasındaki ilişkilerde yeni bir dönemi ortaya çıkarmıştır. Bu dönem de, padişahın otoritesi ve karar alma yetkisi fiilen bürokrasiye geçerken, bürokratların ülke yönetimindeki güçleri de artmıştır. Öyle ki, zaman zaman bürokrasi ile padişah arasındaki otoritenin paylaşımı konusunda tartışmalar bile ortaya çıkmıştır6.
Merkeziyetçilikle birlikte, bürokrasinin gücü halk üzerinde de artmıştır. Bürokrasi, her bakımdan güçlü ve etkili bir mekanizma olarak, siyasi ve idari değişikliklerde öncü kurum haline gelmiştir. Cumhuriyet döneminde, Osmanlı idaresinin temel kurumları miras alınarak, fazla bir değişikliğe uğratılmadan benimsenmiştir7.
1980'li yıllarda, kamu kesiminin daraltılması ve hukuki düzenlemelerin azaltılması şeklinde ortaya çıkan eğilim, ülkemizde de gözlenmektedir. Bu yıllarda kurulan hükümetlerin programlarında genel olarak, devletin tanzim edici, bireylerin ve kuruluşların ilişkilerini düzenleyici, uyuşmazlıkların halli ve bu doğrultuda tedbirlerin alınması ile görevli olması, ayrıntıya inmemesi gerektiği belirtilmektedir.
Devletin fonksiyon ve görevlerindeki artış, kamu hizmetlerindeki genişlemeye paralel olarak devlet kesiminde de bu hizmetlerin sunuluşu olarak bir büyümeye neden olmuştur. Bu nedenle, idare yeni ortaya çıkan sorun ve ihtiyaçlar için yeni düzenlemelere gitmektedir. Ancak, idarenin genişlemesi ve teşkilatlanma olarak büyümesi, bütün kamu hizmetlerine yetişmesi ve etkili ve verimli olarak yürütmesi anlamına gelmemektedir. Ayrıca, kamu
3 Kongar, Emre, Türkiye'nin Toplumsal Yapısı, Cilt: I, 5. Basım, İstanbul 1985, s. 56-57. 4
Örnek, Acar, Kamu Yönetimi, İstanbul 1992, s.11 5
Sencer, Muzaffer, Tanzimata Kadar Osmanlı Yönetim Sistemi, AİD, Cilt:17, Sayı: 2, Haziran 1984, s.21 6
Eryılmaz, Bilal, Tanzimat ve Yönetimde Modernleşme, İstanbul 1992, s.6-7 7
hizmetlerinin ihtiyaçlara paralel olarak sürekli değişiyor olması, idarenin de sürekli değişmesini ve uyum sağlamasını gerektirmektedir.
Devlet büyüdükçe ekonomik olarak ve hizmet kalitesi olarak bu hizmetlerin yürütülmesinde aksamalar meydana gelmiş, sonuçta devlet örgütünün büyümesi kamu yönetimi ya da bürokrasi olarak tanımlanan yeni bir gücün hakimiyet dönemini başlatmıştır.
Tüm dünyada olduğu gibi ülkemizde de, kamu hizmetlerinin akışını değiştirip, yeni bir anlayış gerektiren hizmetlerin genişlemesine ve sayı olarak artmasına sebep olan, daha etkili, daha verimli ve daha rasyonel hizmet gereğini ortaya çıkaran gelişmeler yaşanmıştır. Bunlar, sanayileşme, demokratikleşme, sosyal ve hukuk devleti anlayışı, uluslararası ilişkiler, çağdaş yönetim usulleri, kitle iletişim ve ulaşım araçları, ekonomik ve mali politikalar, nüfus artışı ve kentleşme, kültür ve zihniyet olarak toplumsal değişme gibi çağdaş değerler olarak belirtilebilir.
Bu gelişmeler sonucunda, devlet yönetiminde demokratikleşme eğilimi oluşmuş, bireye ve insan haklarına saygı gösterilmesi zorunluluğu, sosyal ve hukuk devleti anlayışı sonucu demokratik bir devletin ana ilkeleri olmuştur. Ekonomik, siyasal ve kültürel alanlarda dışa açılma, yeni uluslararası ilişkiler ister istemez hizmetlerde belli bir standart bir oluşturmaya başlamış, kişilere tanının temel hak ve özgürlüklerin güvence altına alınması kaçınılmaz bir sonuç olarak ortaya çıkmıştır.
Kamu hizmetlerindeki bu gelişmeye paralel olarak devlet kesiminde de bu hizmetlerin sunuluşu olarak bir büyüme olmuş, kamu hizmetlerinin ihtiyaçlara paralel olarak sürekli değişiyor olması, idarenin de sürekli değişmesini ve bu gelişmeye uyum sağlamasını gerektirmiştir.Ülkemizde, kamu yönetiminin iyi işletilmesi ve gelişmelere cevap verebilmesi amacıyla zaman zaman reform çalışmaları ve bu konuda bazı girişimler gündeme gelmiştir.Tek Parti döneminde hiç rastlanmayan iyileştirme çalışmalarının, 1945'den sonra başladığı söylenebilir. İlk zamanlar daha çok yabancı uzmanlardan faydalanılmış ve kamu yönetimi reformu konusunda çalışmalar yaptırılmıştır.
Neumark Raporu, Barker Kurulu Raporu, Martin-Cush Raporu bunlardan bazılarıdır. Daha sonra 1960'ların başlarında Türk uzmanlarınca hazırlanan MEHTAP (Merkezi Hükümet Teşkilatı Araştırma Projesi) Raporu adıyla bilinen reform teklifleri kamu idaresinin (özellikle merkezi idarenin) yapısal düzenlemelerine eğilmiştir.
1971'de oluşturulan "İdari Reform Danışma Kurulu" nun raporu ise, geçmiş raporların bir değerlendirilmesi niteliği taşımaktadır.
1991 yılında hazırlanan KAYA (Kamu Yönetimi Araştırma) projesi de bazı farklılıklara rağmen MEHTAP Raporu'yla aynı niteliklere sahip bulunmaktadır.
2003 yılında başlatılan 'Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma' çalışmaları ise gündemimiz haline gelmiş bulunmaktadır.
Başbakanlık tarafından Ekim 2003 tarihli olarak;
a)Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma 1-Değişim Yönetimi İçin Yönetimde Değişim ve
b)Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma 2-Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı,
Adı altında iki ayrı kitap halinde de yayınlanmış olan bu çalışmalar kapsamında, merkezi idarede ve yerinden yönetimlerde yeniden yapılanma amacıyla hazırlanan yasa çalışmasını da içeren REFORM PAKETİ dir.
Bu reform paketi kapsamında yeniden yapılanma alanları şunlardır: * Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı,
* Merkezi İdarede Yeniden Yapılanma, * Yerel Yönetimlerde Yeniden Yapılanma ve
* Diğer Önemli Düzenlemeler adı altında - İdari Usul Kanunu, - Bilgi Edinme Hakkı Kanunu, - e-Devlet Projesi gibi yasal çalışmalar bulunmaktadır.
Bu çalışmalardan özellikle 24.10.2003 tarihinde yasalaşan 4982 sayılı Bilgi Edinme Hakkı Kanunu ve 19 Kasım 2003 tarihinde Adalet Bakanlığı tarafından Başbakanlığa sunulan Genel İdari Usul Kanunu Tasarısı gerçekten Türk Kamu Yönetimi ve devlet hayatı açısından devrim sayılacak nitelikte önemli ve insanımızın teba olmaktan kurtarılıp vatandaş ve birey olmasını sağlayacak şekilde yararlı çalışmalardır.
1.1.1 Kamu Yönetiminin Anlamı
Kamu yönetimi; toplum düzeninin kesintisiz olarak işlemesi ve kamunun ortak ihtiyaçlarını karşılamaya yönelik mal ve hizmetlerin üretilip halka sunulmasına yönelik bir sistemdir. 18. yüzyıldan sonra, ulus-devletlerin yani millete dayalı modern devletlerin ortaya çıkmaya başlamasıyla önem kazanmış olan kamu yönetimi, kavram ve kurum olarak; milli/ulus devletin eseridir.
Geleneksel devlette, devlet başkanına tabi oluşu ifade eden "teba"nın yerini milli/ulus devletlerde "vatandaş" almış, devlet ile halk arasında, hukuk çerçevesinde karşılıklı yetki ve sorumluluklar oluşmaya başlamış, hukuk devleti kavramı böylece ön plana çıkmıştır.
Yeni düzen, sadece vatandaşın, devlet erkine karşı teba olmaktan vatandaş olmasına dönüşümü değil, aynı zamanda devlet mekanizmalarında yer alan yöneticilerin de devlet erkine kişisel değil, hukuki bağlılığını ortaya çıkarmıştır.
Sanayileşme ile birlikte önem kazanan kentleşme başta olmak üzere, ekonomik, sosyal, kültürel, siyasal ve teknolojik alanlarda yaşanan gelişmeler, sadece devletlerin siyasal konumunu ve örgütsel yapısını köklü biçimde değiştirmekle kalmamış, aynı zamanda devlet mekanizması da hızlı bir büyüme süreci içine girmiştir.
Kamu yönetimi, bir bütün olarak tüzel kişiliği olan idarelerden oluşmaktadır. Bunun tepesinde bulunan devlet, yasama, yargı ve yürütme işlevi de bulunan bir kişiliktir. Bu anlamda devlet, vilayet, belediye ve köyler kamu yönetimini ifade etmektedir.
Kamu yönetiminin, biri "dar", öteki de "geniş" olmak üzere iki anlamı vardır. Dar anlamda idare, fonksiyonları kuvvetler ayrılığı ilkesine göre, yasama, yürütme ve yargı olmak üzere üçe ayrılan bir devlet yönetiminde yürütmeye bağlı kuruluşlar ile bu kuruluşların ve yargı faaliyetlerini ifade etmektedir. Bu haliyle idarenin gördüğü faaliyetler özel kişilerin faaliyetlerinden farklı olduğu gibi, aynı zamanda devletin yasama faaliyetlerinden de ayrılmaktadır.8Geniş anlamda idare ise yürütme organı ile birlikte, yasama ve yargı organlarına bağlı kamu kuruluşları ve bu kuruluşların idari faaliyetlerini kapsamaktadır9 .
Bu durumda kamu yönetimi, kısaca "kamu hizmetlerini yürüten devlet organları ile bu organların faaliyetleri10"dir.
Yönetimin görevleri ile, devletin siyasal, toplumsal ve ekonomik düzeni arasında sıkı bir ilişki bulunmaktadır11. Yönetime verilen görevlerin genel amacı toplumun yararıdır. Bunun alanını ve çeşitlerini devletin yapısı ile siyasal, toplumsal ve ekonomik düzeni belirlemektedir.
8
Eroğlu, Hamza, İdare Hukuku, Ankara ,1985, s.2
9 Duran, Lütfi, İdare Hukuku Ders Notları, İstanbul 1982, s.2 10
Alpar ,Erol, “Kamu Yönetimi ve Nitelikleri”, TİD, Yıl:61, Sayı:384, Eylül 1989, s.103 11 Gözübüyük ,A.Şeref, Yönetim Hukuku, Ankara 1997, s.160
Kamu kuruluşlarının belirli alanlarda görev üstlenmeleri, yeni hizmet alanlarının biçimlendirilmesi işlemleri, yasama organınca gerçekleştirilmektedir. Yasama organı bir hizmetin yerine getirilmesi amacıyla kamu kuruluşunu görevlendirme yetkisine sahiptir. İdare/kamu yönetimi ise kendisine verilen bu görevlerin nasıl yürütüleceği konusunda karar verici ve uygulayıcı konumda bulunmaktadır.
İnsanların tek tek ihtiyaçları yanında birlikte yaşamaktan doğan, toplumsal düzeyde olan ihtiyaçları olduğu bilinen bir gerçektir. Bunlar kamusal ihtiyaçlar olup genele hitap etmektedir. Güvenlik, adalet, sağlık, eğitim, haberleşme, ulaşım gibi ihtiyaçlar özelliği gereği geniş bir teşkilatlanma ve büyük bir yatırıma ihtiyaç göstermektedir. Bu ihtiyaçların karşılanmasında, kâr amaç olmayıp, toplumun genel menfaati esas alınmaktadır. Bu ihtiyaçların karşılanış biçimi, teşkilatlanışı, kamu hizmeti kavramını karşımıza çıkarmaktadır.12
1.1.2 Kamu Hizmeti Kavramı
Kamu hizmeti, "devlet veya diğer kamu tüzel kişileri tarafından veya bunların gözetim ve denetimleri altında genel, kollektif ihtiyaçları karşılamak, kamu yararını sağlamak için kamuya sunulmuş devamlı ve muntazam faaliyetlerdir şeklinde ifade edilebilir.13
Kamu hizmeti çoğu kez idarenin, hatta devletin varlık sebebi olarak görülmüştür. İdarenin faaliyetleri esas itibariyle kamu hizmetlerini yürütmek ve işletmekten ibarettir. Bu anlamda, devletin varlık sebebi, toplumun iyiliğine çalışmak, kamu için lüzumlu ve faydalı olan teşebbüslere girişmek ve faaliyetleri yerine getirmektir. Böylece devlet, kamu hizmetleri teşkilatının bütünüdür.
Önceleri idarenin sadece kamu hukuku usulleri ile gördüğü faaliyetler kamu hizmeti sayılmakta iken, günümüzde, kolluk faaliyeti de kamu hizmeti niteliğinde olup, kamu hizmetleri sadece özel hukuka veya sadece kamu hukukuna tabi olmamakta, faaliyet konularının gereklerine göre değişik oranlarda kamu hukuku ve özel hukuktan oluşan karma
12
Kavruk ,”Hikmet, Türkiye'de Kamu Hizmetinin Yapısı ve Kamu Hizmeti Anlayışına Yön Veren ÇağdaşGelişmeler”,
TİD, Yıl:65, Sayı.399, Haziran 1993, s.139
13
Toprak ,Zerrin,” İl Özel İdarelerinin Görevleri ve Kamusal Hizmet Yaklaşımı”, Türk İdare Dergisi, Yıl:62, Sayı: 387, Haziran 1990 Ankara, s.157-162
bir hukuki rejim ile görülmektedir. Aralarındaki oran ise kanun koyucu tarafından belirlenmektedir14.
1.1.3 Kamu Yararı
Kamu hizmetlerinin amacı kamuya yarar sağlamaktır. Kamu yararı da, yorumlayanın siyasi görüşüne ve bakış açısına göre değişik anlamlara gelebilen esnek bir kavram niteliği göstermektedir. Ancak bu farklı yorumların hepsi, kamu yararının, bazı genel yararların, kişi ve grup yararlarına tercih edilmesi, olduğunda birleşmektedirler. Kamu hizmetleri bu genel yararların gerçekleştirilmesi için kurulmaktadır. Topluma arz edilen bir hizmetin, kamu hizmeti sayılması, o hizmetin doğrudan doğruya kamuya yarar sağlamasına bağlı bulunmaktadır.
Bir hizmetin kamu yararı taşıdığı toplum tarafından ona olan ihtiyaçla belirginleşmekte ve kanun koyucu onu kamu hizmeti haline getirmektedir. Kamu hizmeti ya ilk kez oluşturulmakta veya daha önceden özel kesim tarafından görülen bir hizmetin idaresi devletleştirilmek suretiyle kamu hizmeti kurulmaktadır. Ama bütün durumlarda, kamu hizmetini kanun veya verilmiş bir yetkiye dayanılarak idare, idari bir işlemle kurmaktadır.
1.1.4 Türk Kamu Yönetiminin Yapısı
Yönetim geniş anlamda başkalarını sevk ve idare etme faaliyeti ya da sürecidir. Başkaları üzerinde otorite kurma ve başkalarına iş yaptırma, bir yönetsel faaliyettir15. Diğer bir anlatımla yönetim, birey ve materyallerin ürün ve hizmet üretmek için örgütlendirilmesi ve yönetilmesi olarak da tanımlanabilir16. Gözübüyük’e göre ise yönetim, örgütlenmenin yanında örgütün işlerliğini sağlayacak yönetsel etkinlikleri, diğer bir anlatımla kaynakların bir araya getirilmesini, eşgüdüm sağlanmasını, izlenecek yöntemleri ve denetimi içerisine alan bir fonksiyonlar dizisidir17. Yönetim, örgütsel amaçları gerçekleştirmek için planlama, örgütleme, yöneltme ve denetim süreçleri yoluyla kaynakların eşgüdümünün sağlanmasıdır. Bu bağlamda yönetimin salt özel örgütler ya da kamusal örgütlerde değil belirli amaçlara ulaşmak için grup
14
Özay, İl han, Devlet , İdari Rejim ve Yargısal Korunma, İstanbul 1986, s.117 15
Eryılmaz ,Bilal, Kamu Yönetimi, Erkam Matbaası, İstanbul, 2000 16
Sağlam ,Mehmet, Örgütsel Değişme, TODAİE Yayını No: 185, Ankara, 1979 17
çabası gösterilen her yerde var olduğunu söylemek olanaklıdır. Bu bağlamda yönetim, evrenseldir18.
Yönetim, ortak amacın gerçekleştirilmesi için örgütlenmeyi, örgüt içerisinde yer alan bireylerin görev ve yetkilerinin belirlenmesini ve bir bütün olarak örgütün işleyişini kapsamaktadır. Yönetim bu anlamda evrenseldir; hem özel kesim, hem Örgütler belirli amaçları gerçekleştirmek üzere oluşturulmuş ve planlanmış kuruluşlar olduklarına göre devlet de yeni amaçlar ortaya çıktıkça yeniden örgütlenmektedir. Devletin birinci temel hedefi düzeni sağlamaktır ve bunu sağlamak için toplumsal düzenin kurallarını koyar, uygular ve bunu yapmak için de örgütlenmeye gitmektedir. Devletin ikinci temel hedefi ise toplumsal sorunlara çözüm aramaktır. Bu sorunlara çözüm bulmak için plan ve programlar yapmak durumundadır. Bu iki hedef, etkin bir kamu yönetimine olan gereksinmeyi artırmıştır19. Kamu yönetimi devlet ve toplum düzeninin ürün ve hizmetlerin üretilip sunulmasına ilişkin bir sistemdir. Kamu yönetimi sistemi halk, örgüt, norm düzeni, ekonomik kaynak, kamu görevlileri ve kamu politikası olmak üzere çeşitli unsurlardan oluşmaktadır20.
Kamu yönetimini oluşturan kurumların yüklendikleri görevler arasında sıkı bir ilişki vardır. Kurumlardan beklenen görevler arttıkça kamu örgütleri de büyüme sürecine girmektedirler. Yeni görevler, yeni kurumların kurulmalarını gerektirmekte; dolayısıyla kamu yönetimi karmaşık bir durum alabilmektedir
Ülkemizde kamu yönetimi, genel olarak sıkı bir merkezcilik ilkesine göre örgütlenmiştir. Kamusal görevlerin büyük bir bölümü bu örgütler tarafından yerine getirilmekte; bazı kamusal hizmetler ise yerinden yönetim ilkesine göre örgütlenen kurumlar tarafından yürütülmektedir. Bunlar yapıları ve yüklendikleri görevler yönünden çeşitlilik gösteren kuruluşlardır. Farklı yapıda olmalarına karşın bir bütünün parçalarıdır. 1982 Anayasası’nın 123. maddesinde belirtildiği üzere idare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür21.
1.1.4.1 Merkezi Yönetim
Bir devletin ülkesi içinde tüm kamu hizmetlerinin bir elde, devlet tüzel kişiliğinde toplanması durumuna 'merkezden yönetim' ilkesi denmektedir22. Merkezi yönetim, idari
18
Ergun,Turgay; Polatoğlu ,Aykut, Kamu Yönetimine Giriş,TODAİE Yayını No:241,Ankara, 1992 19
Ergun ,T, vd., a.g.e., ss. 29-30. 20
Eryılmaz, B, Kamu Yönetimi, Akademi Kitabevi, İzmir, 1995, s. 9. 21
Gözübüyük, A. Şeref, Yönetim Hukuku, Turhan Kitabevi Yay.,Ankara,2000
22
hizmetlerin merkezde toplanması ve bu hizmetlerin merkez ve merkezin hiyerarşik yapısı içindeki kuruluşlar tarafından yürütülmesidir. Ülkenin yönetiminin merkezden yönetim tarafından tek elden yürütülmesini anlatan bu sistemde yönetim teşkilatı tektir. Bir başka deyişle, hizmetlerin sunulması için gerekli yetkiler devlet merkezindeki yönetim tarafından kullanılmakta, tüm kararlar devlet tüzel kişiliği adına alınmaktadır.
Hizmetleri yürüten memurlar ve diğer kamu görevlileri merkezden yönetimi mensup oldukları gibi, hizmetin gerektirdiği gelir ve giderler de devlet bütçesinde toplanmaktadır23. Yerel yönetimlerin, yerel örgütleri/teşkilatları ve personeli doğrudan merkezi yönetime bağlı olmamakla birlikte, merkezi yönetimin vesayet denetimine tabi bulunmaktadır.
Kamu hizmetleri ile ilgili kararların merkezden alınması ve bu konudaki gelir ve giderlerin yine merkez tarafından yapılması, iş ve işlemlerde bürokrasiyi artırmakta, karar alınması gecikmekte ve maliyetler yükselmektedir. Bundan dolayı, ülkeler katı bir merkeziyetçilik ilkesini uygulamaktan kaçınmaktadırlar24.
Ülkemizde de, katı anlamada merkeziyetçilik ilkesi uygulanmamaktadır. Nitekim, Anayasanın 126. maddesinde, 'Türkiye, merkezi idare kuruluşu bakımından, coğrafya durumuna, ekonomik şartlara ve kamu hizmetlerinin gereklerine göre, illere; iller de diğer kademeli bölümlere ayrılır. İllerin idaresi yetki genişliği esasına dayanır. Kamu hizmetlerinin görülmesinde verim ve uyum sağlamak amacıyla, birden çok ili içine alan merkezi idare teşkilatı kurulabilir. Bu teşkilatın görev ve yetkileri kanunla düzenlenir' hükmüne yer verilmiştir.
Anayasanın 127. maddesinde de, 'mahalli idarelerin il, belediye veya köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen... kamu tüzelkişileridir. Mahalli idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkileri, yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenlenir. Merkezi idare, mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahiptir. Mahalli idarelerin belirli kamu hizmetlerinin görülmesi amacı ile, kendi aralarında Bakanlar Kurulunun izni ile birlik kurmaları, görevleri, yetkileri, maliye ve kolluk işleri ve
23
Gözübüyük A., Şeref, Türkiye'nin Yönetim Yapısı, Turhan Kitabevi, Ankara 2001, s.82 24
merkezi idare ile karşılıklı bağ ve ilgileri kanunla düzenlenir' biçiminde yerel yönetimlerin belirli/özel yetkili olduğu, idarenin bütünlüğünün yetki genişliği ilkesi uyarınca merkezi yönetimin taşrada teşkilat kurması ve karar alma yetkisinin verilmesi kabul edilmiştir.
Merkezi yönetim, uygulanması itibari ile coğrafi merkeziyetçilik ve örgütsel/teşkilat merkeziyetçilik olmak üzere iki ayrı yapıdan oluşabilmektedir. Coğrafi merkeziyetçilik, merkezdeki yönetim kuruluşlarının taşradaki birimlere ve mahalli idarelere karar alma ve bunları uygulama konusunda sınırla da olsa yetki vermesidir. Örgütsel/teşkilat bakımdan merkeziyetçilik ise bir konuda karar alma ve uygulama yetkisinin örgütün/teşkilatın en üst otorite ve organlarında toplanması, orta ve alt kademe yöneticilere inisiyatif verilmemesidir25.
Bir kuruluşta kamu görevlilerinin ast ve üst biçiminde örgütlenmesine, hiyerarşi26 denilmektedir. Üst düzey ile alt kademeler arasındaki ilişkileri ve üst düzeydeki yöneticilerin emir verip uygulama sonuçlarını denetleme yetkilerini açıklayan hiyerarşi ilkesi, merkezi yönetimin unsurlarından biridir. Her kamu tüzelkişisi, hiyerarşi yönünden bir bütündür. Bu anlamda, bir kuruluşta üstün, ast üzerindeki denetimi için yasal bir dayanağa gerek bulunmamakta, üstün astlarını denetlemesi, üstün yönetme görevinin içinde olduğu27 kabul edilmektedir.
Hiyerarşi ilişkisi, üstün asta emir vermesi ile astı yönlendirme yetkisini içermekte, ast görevini yerine getirirken, yasaları kendi anlayışına göre değil, hiyerarşik amirin anlayışı ve yönlendirmesi doğrultusunda uygulamaktadır. Bu yönüyle, üstün anlayışı, ast için bağlayıcı niteliktedir.
Hiyerarşik denetim yönünden önemli olan, üstün astların işlemleri üzerinde sahip olduğu yetkilerdir. Bu anlamda, üst emri altında bulunan kimselerin işlemlerini her zaman denetlemek veya denetletmek yetkisine sahip bulunmakta, üst, asta emir ve yön verebilmektedir.
Hiyerarşik denetim sürecinde üst, astın işlemlerini uygun bulur veya uygulanmasını geciktirebilir ya da tümüyle iptal edebilir ancak belirtilmesi gerekir ki, astın görevine giren konularda, üst ast yerine herhangi bir işlemde bulunamaz.
25
Ulusoy, Ahmet-Akdemir, Tekin, Mahalli İdareler Maliyesi, Seçkin Yayıncılık, Ankara 2002, s.20 26
Sanal, Recep, “Türkiye'de Yönetsel Denetim ve Devlet Denetleme Kurulu”, TODAİE Yayını, Ankara 2002, s.6 27
Merkezi ve yerel yönetim farklılaşması ve merkezi idarenin mahalli idareden üstün olmasının doğal sonucu olarak, merkezi idarenin yerel yönetimler/mahalli idareler üzerinde bir denetim ve nezaret yetkisi mevcut bulunmaktadır. Yerinden yönetim kuruluşlarının, kendilerinin dışındaki, başka bir idari kuruluş/merkezi idare tarafından, yasaların öngördüğü sınırlar içinde denetlenmesine, vesayet denetimi28 denir. Yerinden yönetim kuruluşlarının görevlerini gereği gibi yapmalarını ve yönetimin bir bütün olarak uyumlu çalışmasını sağlama yönünden bu tür denetim zorunlu bulunmaktadır.
Anayasada yer alan vesayet denetimi deyiminin özel hukuktaki vesayet kavramı ile bir ilişkisi yoktur. Bu tür denetim, yerinden yönetim kuruluşlarının, yeteneksizliklerinden dolayı konmuş değildir. Bu denetim, idari bir denetim olup daha çok devlet dışındaki kamu tüzelkişilerinin/yerel yönetimlerin devletin genel menfaatlerini, devletin birliğini, kamu hizmetlerinin ahenk ve düzenini sağlamak ve korumak, devlet tüzelkişiliği ile ilişkisini ve yönetimin bir bütün olarak uyumlu, yasalara uygun bir biçimde çalışmasını temin etmek amacına yöneliktir29.
Vesayet denetimi esas itibariyle, hiyerarşik denetime tabi olmayan kuruluşlara devletin karar alma yetkisi vermesiyle başlamakta ve çeşitli biçimlerde olmaktadır. Bunlardan biri, yerinden yönetim kuruluşlarının organları, ya da görevlileri üzerinde yapılan denetim, diğeri ise yerinden yönetim kuruluşlarının işlemleri üzerinde yapılan denetimdir.
Yerinden yönetim kuruluşları üzerinde vesayet denetimini uygulayacak olan idari vesayet makamları çeşitlidir. İdari vesayet makamlarının ve bunların yetkilerinin yasa koyucu tarafından açıkça belirtilmesi gerekmektedir. Çünkü idari vesayet, bir kuruluşa yasa ile tanınan özerkliğin ayrık/istisna durumudur. Bu anlamada, vesayet denetimi yasaya dayanan ve yasa ile belirlenen bir yetki olup, bu yönü ile hiyerarşi yetkisinden ayrılmaktadır. Bilindiği gibi, hiyerarşi yetkisinin kullanılabilmesi için yasal bir dayanağa gerek bulunmamaktadır.
Organlar ve görevliler üzerindeki vesayet denetimi, yerinden yönetim kuruluşlarının organları ile görevlilerin seçimleri, atanmaları ya da seçimlerinin onaylanması ve görevlerine son verilmesi gibi çeşitli biçimlerde olmaktadır.
İdari vesayetin önemli bir bölümü ise yerinden yönetim kuruluşlarının işlemleri üzerinde yapılmaktadır. İşlemler üzerinde yapılan denetim, hukuka uygunluk veya
28
Arslan ,Süleyman,”İdari Vesayet Denetimi ve Türkiye Uygulamasından Ortaya Çıkan Sorunlar”, I. Ulusal İdare Hukuku Kongresi, İkinci Kitap Kamu Yönetimi, 1-4 Mayıs 1990 Ankara, s. 507
29
yerindelik açılarından uygulanmakta, genellikle işlem yapıldıktan sonra, kimi kez de işlem yapılmadan önce gerçekleşmekte ve işlemleri onaylama, bozma ya da uygulanmasını geciktirme gibi yollarla olmaktadır.
Kural olarak, vesayet makamları, yerinden yönetim kuruluşlarının yerine geçerek, onlar adına karar alamazlar. Örneğin, Köy Kanunu'na göre, köy muhtarlarının köylü yararına olmayan kararlarını kaymakam bozabilir, fakat onun yerine kendisi karar alamaz.
Yerel yönetimin ve kamu kurumlarının ayrı tüzel kişilikleri nedeniyle, bunlar üzerindeki vesayet yetkisi istisnai ve sınırlı bir yetki niteliğindedir. Nitekim yerel yönetimler üzerinde genel yönetimin vesayet yetkisini düzenleyen Anayasanın hükmünü yorumlayan Anayasa Mahkemesi, bu kuralın merkezi yönetimin yetkilerini ayrıntıya varan bir titizlikle düzenlerken, merkezi-yerel yönetimin ilişkilerindeki dengenin herhangi birinin lehine bozulmasını da önlemek istemiştir. Böylece yerel yönetim-merkezi yönetim ilişkisinde bir dengeyi zorunlu gören Anayasa koyucu, yerel yönetimlere özerklik tanırken merkezi yönetime de onlar üzerinde bir denetim yetkisi vermiştir30.
Vesayet denetimi, genel yönetimin yerel yerinden yönetim kuruluşları üzerinde kamu yararı ve kamu düzenini korumak, kamu hizmetlerinin en etkin ve verimli şekilde yerine getirilmesini sağlamak amacıyla yaptığı denetimdir. Genel yönetimin dışında ayrı bir tüzelkişiliğe sahip olan yerel yerinden yönetim kuruluşlarının kendi organlarıyla kendilerini yönetmeleri ilkesine de özen gösterilmesi gerekli ve zorunludur. Vesayet denetiminin en ayırıcı özelliği, bu denetim yetkisinin yasanın açık bir hükmüne dayanması ve ancak yasanın öngördüğü alanlarda ve izin verdiği ölçüler içinde kullanılabilmesidir31.
1.1.4.2 Yerinden Yönetim
Yerinden yönetim, yönetim biliminde 'adem-i merkeziyet' olarak bilinen siyasal bir kavram olup, kamu hizmetlerinin belli bölümlerinin devletin dışında, başka kamu kuruluşları eliyle yürütülmesine 'yerinden yönetim' ilkesi denilmektedir.
Bir hizmetin yürütüldüğü ya da işin yapıldığı yerde yönetilmesini ifade eden yerinden yönetim, aynı zamanda merkezi yönetimin sakıncalarını gideren ve onu tamamlayıcı bir
30
Anayasa Mahkemesi'nin 26.9.1991 gün ve E.1990/38, K.1991/32 sayılı kararı, 28.11.1991 günlü 21065 sayılı Resmi Gazete
31
Danıştay İdari Dava Daireleri Genel Kurulu'nun 25.2.1977 gün ve E. 1976/360, K.1977/99 sayılı kararı, Danıştay Dergisi, Sayı: 28-29, s.201
yönetim biçimini ifade etmektedir. Bir başka anlatımla, yerinden yönetim, kamu hizmetlerinin yönetiminin, merkezden yönetimden ayrı özerk kamu hukuk tüzel kişilerine verilmesidir32.
Yerinden yönetim, siyasi ve idari olmak üzere iki ayrı türde uygulanmakta, esas itibariyle yerinden yönetimden 'idari yerinden yönetim' anlaşılmaktadır.
İdari yerinden yönetim, yerel nitelikli kamu hizmetleri ile bazı teknik, ticari ve kültürel nitelikli hizmetlerin, merkezi yönetimin hiyerarşik yapısı dışında teşkilatlanan kamu tüzel kişiliğine sahip kuruluşlarca yürütülmesidir.
İdari yerinden yönetimde amaç, yatırım ve hizmetlerin bir kısmının yerel kuruluşlara devredilmesi, yatırım ve hizmet kararlarının yatırım ve hizmetin yapılacağı yere en yakın idari birimlere devredilerek bürokrasinin ve maliyetlerin azaltılması, halkın katılım imkanlarını artırarak demokrasiyi33 geliştirmektir.
İdari yerinden yönetim sistemi de, 'hizmet yerinden yönetimi' ve 'mahalli yerinden yönetim' olarak kendi içinde iki ayrı kategoriye ayrılmaktadır34.
Hizmet yerinden yönetim, belli bir coğrafi alana bağlı olmaksızın üniversiteler ve benzeri kuruluşlar gibi uzmanlık isteyen işlerde etkinliğin, verimliliğin ve uzmanlaşmanın sağlanabilmesi amacıyla hizmetlerin uzandığı birçok mahalli kuruluşları içine alan belirli bazı kamu hizmetlerinin merkezin dışında özerk örgütlere bırakılmasıdır.
Mahalli yerinden yönetim /yerel yönetimler ise yerinden yönetim ilkesine göre kurulan ve işleyen idari kuruluşları ve yönetim birimlerini ifade etmektedir.
Devlet sınırları içinde yerleşmiş irili ufaklı insan topluluklarının (köy, kasaba, kent, vb.) ortak ve yerel nitelikli ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla belli bir hukuk düzeni içinde oluşturulmuş anayasal kurumlar olarak yerel yönetimler, yöre halkının ihtiyaçlarını etkin bir şekilde karşılamak için yerel topluluğa kamu hizmeti sağlayan ve yerel halkın kendi seçtiği organlarca yönetilen, idari, siyasi ve toplumsal bir kurum niteliğindedir 35.
Yerel yönetimlerin dayandığı ilkeler ise yerel özerklik, karar organlarının seçimle belirlenmesi, idari özerklik, mali özerklik, katılımcılık, etkinlik ve hizmette vatandaşa yakınlık (subsidiarity) olarak belirtilebilir.
32
Tortop, Nuri, Mahalli İdareler, Yargı Yayınları, Ankara 1999, s.11 33
Görmez,Kemal, Yerel Demokrasi ve Türkiye, Vadi Yayınları, Ankara 1997, s.50 34
Kaya,Erol, a.g.e.s.35 35
Yerel özerklik, yerel yönetimlerin kendilerine tanınan sınırlar içinde kendi kararlarını kendilerinin alabilmesi ve uygulanması ilkesidir. Yerel yönetimlerin karar organlarının seçimle iş başına gelmiş olmaları ve kendi işlerini kendi organları eli ile, dışarıdan(devlet tarafından) bir karışma olmaksızın görmeleri ve tüzel kişilik sahibi olmaları, bu kuruluşlara demokratik ve özerk36 kuruluş niteliği kazandırdığı, il özel idarelerinin ve il genel meclislerinin bu anlamda yerel özerkliğe sahip bulunmadığı belirtilmektedir37.
Yerel yönetimler ile ilgili tanımların ortak noktalarından biri de, yerel halk tarafından karar organlarının seçimlerle belirlenmesi/karar organlarının seçim ile iş başına gelmiş olması, anayasa ve kanunlarla sınırlı olmak üzere kararlarının bir üst makamın onayına tabi olmaması gerekmektedir.
İdari özerklik, yerel yönetimlerin yatırım ve hizmet kararlarını kendilerinin alabilmesi ve uygulaması yetkisinin yanı sıra, kendi idari yapılarını da kendilerinin belirlemesi anlamına gelmekte, yerel yönetimlerin aldıkları kararların kesin olması sonucunu doğurmaktadır.
Mali özerklik, yerel yönetimlerin yeterli mali kaynaklara sahip olmasını gerektirmektedir. Yerel yönetimlerin mali kaynak yetersizliği içinde olup, merkezi idareye muhtaç kalmamaları, gelirlerinin merkezi idarece keyfi biçimde azaltılıp artırılabilmelerinin söz konusu olmaması gerekmektedir.
Yerel yönetimler, halkın, karar alma ve uygulama sürecine daha fazla katılımına imkan tanıyan, bu özelliği ile demokratik bilinç ve katılımcı davranış alışkanlıklarını geliştiren özelliklere sahiptir. Yerel yönetim kuruluşlarına demokratik nitelik kazandıran en önemli öğe, bu kuruluşlara halk katılımının açık olması ve katılım sürecine işlerlik kazandırılmasıdır38.
Yerel hizmetlerde etkinliğin artırılması için, yerel yönetimlerin uygun alan ve nüfus ölçeğine, gerekli yetki ve kaynağa, bunların kullanımı için de uygun örgütlenme modeline sahip olmaları gerekmektedir.
Hizmette vatandaşa yakınlık ilkesi, bir hizmetin prensip olarak vatandaşa en yakın idari birim tarafından yerine getirilmesini ve sadece bu birim tarafından ya hiç ya da yeterince
36
Tortop, Nuri, “Üretken ve Katılımcı Mahalli İdare Anlayışı”, Amme İdaresi Dergisi (Tacettin Karaer'e Armağan), Cilt:24, Sayı:4, Aralık 1991, s.3-6
37
Kaya,Erol,a.g.e, s.39 38
Uzun, Turgay- Parlak, Bekir- Özgür, Hüseyin, AB'ye Giriş Sürecinde Yerel Yönetimler ve Sorunları, Alfa Basım Yayım Dağıtım, İstanbul 2002, s.83
etkin bir biçimde yerine getirilmeyen hizmetlerin bir üst birim tarafından üstlenilmesini gerektirmektedir39.
Hizmetin, vatandaşa yakınlığından hareketle en yakın idari birim tarafından yerine getirilmesi hususunda takip edilecek standart yoktur. Çünkü hizmetin vatandaşa yakınlığı kadar, ölçek sorununun da göz önünde bulundurulması gerekmektedir. Hizmetin özelliğine göre en yakın idare bazen köy, belediye olabilirken, bazen bölgesel, bazen de merkezi idare olabilmektedir. Örneğin, elektrik, iç güvenlik ve benzeri faaliyetlerin daha etkin, verimli ve kaliteli gerçekleştirilebilmesi için bölgesel veya ülke ölçeğinde örgütlenmesi söz konusu olabilmektedir.
1.1.5 Yeni Kamu Yönetimi Anlayışı
Tarih boyunca insanın olduğu yerde ‘yönetim’ olgusu da var olmuştur. “Yönetim; örgütün amaçlarını gerçekleştirmek için, başlıca planlama, örgütleme, yöneltme ve denetim süreçleri yoluyla tüm kaynakların eşgüdümleşmesidir.”40 Yönetim, sadece kamuya ait bir kavram değil, aynı zamanda özel kesimi de içine alan, evrensel bir olgudur.41Kamu yönetimi ile özel yönetim arasında bazı farklılıklar vardır. Kamu yönetimi eylemleri yarışma odaklı değildir ve kazanç amacından ziyade hizmet amacı güderler. Kamu yönetimini sınırlayan yasal bir çerçeve var olduğundan özel işletmelerden daha az hareket özgürlüğüne sahiptir. Özel işletmeler personel yönetimi kuralları ve ödenecek ücret konusunda da daha özgürdürler. Bu çalışmada değinilen elektronik devlet (e-Devlet), kamu yönetimi ile ilgili olduğundan özel yönetim üzerinde durulmayacaktır.
“Ülkemizde, Kara Avrupa’sında olduğu gibi, kamu yönetimine kısaca ‘yönetim’ ya da ‘idare’ denilmektedir. Buna karşın, Anglo-Amerikan ülkelerinde, kamu kesimindeki yönetim için ‘kamu yönetimi’ deyimi kullanılmaktadır. Kamu yönetimi deyimi, ülkemizde de hem hukuk alanında, hem yönetim bilimi alanında kullanılmaya başlanmıştır. Geniş anlamda kamu yönetimi, düzenli toplumlarda kamu gücünün örgütlenmesini ve işleyişini içerir. Bu, her türlü devlet görevlerini ve örgütlerini içine alan bir tanımlamadır.”
Yönetim, akademik çalışmalara konu olmuş, konuyla ilgilenen yönetim bilimi ortaya çıkmıştır. Bugün, yönetim bilimi; kamu yönetimi bilimi, yönetsel örgüt bilimi, sevk ve idare bilimi, sentez bilimi42 olarak kabul edilmektedir. “Yönetim biliminin uğraş alanına yönetimin
39 Koçdemir, Kadir, “Hizmette Vatandaşa Yakınlık İlkesi ve Sosyal Hizmetler”, Türk İdare Dergisi, Mart 2002, s.3 40
Ergun, Turgay; Polatoğlu, Aykut, Kamu Yönetimine Giriş, TODAİE Yay., Ankara: 1992 41 Gözübüyük, A. Şeref ,Yönetim Hukuku, Turhan Kitabevi Yay.,Ankara,2000
42
ruhsal, teknik ve sosyolojik sorunları girmektedir.”Günümüzde yönetim ile ilgili çalışmalarda yönetim biliminin birikimlerinden yararlanmak gerekmektedir.
Yeni Kamu Yönetimi (YKY) anlayışı, klasik anlamda iş yapmaya dayanan kamu yönetiminin yapısı ve işleyişine yöneltilen eleştirilerden destek alarak iletişim ve teknoloji alanındaki gelişmelere paralel olarak özel sektörde gözlemlenen değişim sonucu ortaya çıkmıştır. İlk önce Thatcher döneminde İngiltere’de ortaya konan uygulamalarla başlayan bu akım daha sonra muhafazakâr hükümetler eliyle tüm gelişmiş ülkelerin kamu yönetimi sistemlerini etkilemeye başlamıştır. Yeni kamu yönetimi akımının temel amaçlarından birisi de geliştirdiği yeni anlayış doğrultusunda devlet yönetiminde etkinliğin nasıl sağlanacağı sorusunun cevaplanmasıdır. Önceden belirlenmiş amaçlara ulaşılması konusunda öncelikle hizmetlerden yararlananlara ve daha geniş anlamda kamuya direkt olarak hesap verebilen (accountable) ve tamamıyla etkinlikle etkenliği amaçlayan bir kamu örgütlenme biçimine ulaşılmak istenmektedir. Ancak burada YKY’nin eşlik ettiği ideolojik bağlantının da dikkate alınmasında yarar bulunmaktadır. YKY, temellerini Yeni Sağ düşüncesinden almakta bu da özelleştirme ve alternatif hizmet sunum mekanizmalarının gündeme getirilmesi gibi yöntemlerle devletin rolünün sınırlandırılmasını öngörmektedir. Bu bağlamda, YKY akımının etkisiyle ortaya konan reformların ana temalarını devlet ve özel sektör arasındaki ilişkiler bağlamında etkinlik ve ekonomiye ulaşılması oluşturmaktadır. Ancak yeni gelişmeler modern devletin fonksiyonlarını bu tarz bir etkinlik anlayışından çok daha fazla anlamlar içeren hesap verebilirlik, yurttaş isteklerine duyarlılık, devletin denetiminin sağlanması, şeffaflık ve katılım gibi daha geniş perspektiflerle ele alan yönetişim (governance) kavramı etrafında odaklanmaktadır. Bilgiç’in de belirttiği gibi “yeni kamu yönetimi anlayışı hizmetlerde etkinliğe, verimliliğe, piyasa mekanizmasına, müşteri merkezli hizmet anlayışına ve performans hedefleriyle çıktılara vurgu yapmaktadır”.
YKY anlayışı daha sonra tüm ülkelerin kamu yönetimi sistemlerine de dalga dalga yayılmış ve hala yankı bulmaya devam etmektedir. Ancak yeni gelişmeler modern devletin fonksiyonlarını bu tarz bir etkinlik anlayışından çok daha fazla anlamlar içeren hesap verebilirlik, yurttaş isteklerine duyarlılık, devletin denetiminin sağlanması, şeffaflık ve katılım gibi daha geniş perspektiflerle ele alan yönetişim kavramı etrafında odaklanmaktadır. Mathiasen (1999) YKY akımının eşlik ettiği belli başlı özellikleri ve kamu hizmet sunumuna etkilerini şu şekilde sıralamaktadır:
Aşırı merkeziyetçi ve hiyerarşik yapılanmaların desantralizasyon yoluyla halka daha fazla yakınlaştırılması ve hizmet sunumunun vatandaşa en yakın yerde gerçekleştirilerek tüm
paydaşların geribildirimine olanak sağlanması, Sonuç odaklılık, Doğrudan kamu hizmeti sunumu yerine alternatif mekanizmaların geliştirilmesi, Doğrudan sunulan kamu hizmetlerinde daha fazla verimlilik arayışına gidilmesi ve kamu örgütleri arasında rekabetin tesis edilmesi, Merkezi yönetimlerin stratejik kapasitesinin arttırılması, esneklik ve en az maliyet yaklaşımlarının benimsenmesi. Mathiasen’in belirtmiş olduğu YKY’nin kamu yönetimine etkisi derin olmuş ve bunun üzerine devletin rolü ve işlevleri tartışılarak yeni mekanizmaların kurgulanması yoluna gidilmiş ve özelleştirme ve kamusal hizmette rekabet gibi halen tartışılmakta olan belli yöntemler sisteme dahil edilmiştir. YKY anlayışı, kamu hizmetlerinin üretilmesi ve yönetilmesi işlevlerini birbirinden ayırmakta ve yönetim sorumluluğunu kendinde bırakarak hizmet üretimini piyasa mekanizması koşullarına bırakmaktadır. Ayrıca, YKY akımı ile bir taraftan özelleştirme ve kamu hizmetlerinde alternatif hizmet sunum mekanizmalarının devreye sokulması yoluyla devletin küçültülmesi hedeflenmekte, bir taraftan da desantralizasyon (yerinden yönetim) ve subsidiarite (yerellik) gibi ilkelerin vurgulanması ile yerel yönetimler güçlendirilmeye çalışılmakta, öte yandan da sayıları giderek artan bağımsız idari otoriteler kurularak klasik kamu bürokrasisi dışına taşan ve düzenleyici kararlar alıp uygulayan kamu örgütleri oluşturulmaktadır.
Sonuçta, “Yeni Kamu Yönetimi yaklaşımı performansa, sonuçlara, hizmetlerde niteliğe, etkinliğe, verimliliğe, vatandaşa, sivil topluma ve piyasa sisteminin önemine vurgu yapmaktadır”. Kamu hizmet sunumuna teorik ve pratik anlamda önemli yansımalar katmış olan YKY anlayışı halen gelişimini sürdürmeye devam etmektedir. Kaynağını teorik bir temelden ziyade kamu yönetiminin pratiğinden almakta olan YKY değişik ülkelerdeki en iyi uygulamalar (best practices) yoluyla ve IMF, Dünya Bankası, OECD, AB gibi bazı uluslar arası aktörler yardımıyla hızla başka ülkelerde de etkilenmelere yol açmakta ve böylece kendisi de dinamik bir yapı ve değişim içerisinde olarak değerlendirilmektedir.43
1.1.6 Yönetişim Yaklaşımı
Yönetişim (governance) kavramını geleneksel bağlamda “yönetim” kavramıyla denk bir anlama sahip olarak görenler bulunmakla birlikte yaygın anlayış bunu dışlamaktadır. Nitekim Rhodes, yönetimi “devlet merkezli bir anlayışı yansıtır” olarak nitelendirmekte bu nedenle de yönetişimi bundan daha kapsamlı olarak görüp “bir dizi aktörün, sürecin ve merkezi yönetimin birincil olmaktan çıkarak diğer aktörlerle görece eşit olduğu bir durumu” tanımladığını belirtmektedir. Yönetişim kavramı şu an tartışılmakta olan içeriğiyle ilk kez 1989’da Dünya Bankası’nın Afrika için hazırladığı bir raporda “siyasal iktidarın ülkelerin
43
işlerinin çözümünde yeni kullanımı” tanımıyla literatüre girmiş ve aynı raporda daha sonraki en yaygın kullanım biçimini olan “iyi yönetişimin” ana unsurları hesap verme (accountable), saydamlık (transparency), etkin işleyen (effective) bir hükümet, sivil toplumun kararlara etkin katılımını sağlama (participation/involvement), uyumlu ve bütünleşik politikalar üretmeye dikkat etme (coherence), hukuk kurallarına (rule of law) uygunluk ve bağımsız yargı sisteminin varlığı olarak sıralanmıştır.
Bu anlatılanlar ışığında yönetimin işlem, eylem ve kararlarından etkilenecek olan tüm aktörlerin “birlikte”, “beraber”, “ortaklaşa”, “işbirliği” içerisinde ülkenin yönetiminde söz sahibi olması yönetişim olarak tanımlanabilir. Yönetişim modelinde klasik kamu yönetimi anlayışında pek de yeri olmayan, devlet, özel sektör ve sivil toplum örgütleri ve yarı resmi kuruluşlar gibi çok değişik ve farklı aktörler bir araya gelerek kamu hizmeti sunumunda birlikte rol alabilirler. Bunun yanı sıra, bu modelde devlet kamu politikaları açısından kuralları koyan ve uygulama süreçlerini denetleyen bir yapı arzetmekte fakat kamu hizmetini doğrudan sunan bir organ olarak daha az rol üstlenmektedir. Ancak böyle çok aktörlü bir yapıda kimin, ne derece ve hangi ölçüde kamu hizmeti sunumundan sorumlu olacağı sorun kaynağı olabilecektir. Bu ise hesap verebilirlik açısından olumsuzluklar doğurabilecektir.
Yönetişimin kamu hizmeti sunumu açısından bir başka önemli sonucu profesyonel yöneticilere uzmanlıklarını kullanma açısından daha fazla özgürlük ve esneklik sağlanmasıdır. Böylelikle yöneticiler sonuçlara ulaşma açısından daha fazla sorumluluk üstlenmekte ve gerektiğinde bunun hesabını verme yükümlülüğü ile karşı karşıya bulunmaktadırlar.44
1.1.7 Yönetimde Reformun Tanımı
Reform kavramı genellikle aksaklıkları ve hataları ortadan kaldırma, iyileştirme ya da yeni bir biçim verme anlamında kullanılmaktadır. Yönetimde reform ise yönetimin sahip olduğu tüm olanak ve kaynakların yönetimin gerçekleştirmek istediği amaçlar doğrultusunda ussal bir biçimde kullanabilme yollarını inceleyerek çağdaş ve modern düşüncelere paralel yeni bir anlayış getirme çabalarının tümüdür. Yönetimde reformdan amaç, mevcut düzenin günün koşullarına göre düzenlenmesi ve gerekli değişikliklerin yapılmasından öte organizasyonların amaç ve programlarını en az emek, para ve zaman harcayarak gerçekleştirebilmek için personel, örgüt, metod, yer, malzeme ve mevzuatla ilgili iyileştirme ve geliştirme çabalarına da yönetimde reform denilmektedir45.
44
http://www.sobiadacademy.net/sobem/e-kamuyonetim/kamuda-kalite/balci.pdf.15.04.2009 45
İdari Reform Danışma Kurulu, yönetimde reformu “kamu kuruluşlarının amaçlarında, görevlerinde, görevlerin bölünüşünde, teşkilât yapısında, personel sisteminde, kaynaklarında ve bunların kullanılış biçiminde, metodlarında, mevzuatında, haberleşme ve halkla ilişkiler sisteminde mevcut aksaklıkları, bozuklukları ve eksiklikleri düzeltmek amacını güden kısa ve uzun vadeli, geçici ve sürekli nitelikteki düzenlemelerin tümü” olarak tanımlamaktadır46. Mehtap Raporu’nda ise yönetimde reformun bir çerçeve tespiti ve mevzuat değişikliğinden ibaret olmadığı ve başta personel rejiminin düzeltilmesi olmak üzere yönetimin örgütsel yapısını, işlem ve usullerini düzeltmek ve geliştirmek olduğu belirtilmektedir47. Yönetim literatüründe yönetimde reform kavramı genellikle yönetim sisteminde var olanı büyük oranda bir kenara bırakıp yeni nitelikler ve biçimler bulmaya yönelmiş çalışmaları belirtmek için kullanılmaktadır48.
Yeni teknolojik devrim, kentleşme, küreselleşme ve demokrasinin niteliğinde ortaya çıkan değişmeler vb. süreçler, günümüz ulus devletlerinin nitelik ve yapısıyla ,yerleşik dünya düzeninin işleyiş ve biçimlenmesini hem niceliksel hem de niteliksel bir biçimde değişimlere uğratmaktadır. Bu değişimlerin odağında ise tüm yerel birimleri, kentleri, bölgeleri ve onların yönetim birimi olan yerel yönetimi içeren yerellik kavramı bulunmaktadır. Yerellik hem bilgi toplumuna giden yolda önemli bir özellik ve nitelik hem de ulus-devletin dönüşüm aşamasında alternatif bir katkı ve çıkış yolu olarak küreselleşme ve dinamik bir etkileşim sergileyerek gittikçe önem kazanmaktadır. Dünya küreselleşme ile yeniden yapılanırken sistemin çalışması ve amaçlarına ulaşması da ulusal aktörler kadar uluslar arası aktörlerin de uzlaştığı ortak bir alanı gerekli kılmaktadır. Bu anlamda dünya bir ulus-devletler topluluğundan ağlar topluluğuna doğru gitmektedir. Burada önemli olan bir soru ise küreselleşme çağında ulus-devletin yerinin neresi olacağı ve etkinliğinin ne kadar olacağı ile ilgilidir. 49
1.2 Kamu Ve Özel Kesiminde Etkinlik Sorunu 1.2.1 Toplumsal Taleplere Hızlı Cevap Verme
Devlet kurumları, toplumsal talepleri hızlı ve zamanında karşılayabilecek bir yapıya kavuşturulmalıdır. Devlet ancak işlevlerini iyi ve zamanında yapabildiği ölçüde etkindir.
46
Türkiye ve Ortadoğu Amme İdaresi Enstitüsü,” İdarenin Yeniden Düzenlenmesi Öneriler ve İlkeler”, İdari Reform Danışma Kurulu Raporu, TODAİE Yayını No:123,Ankara,1972, s.7. 47
TODAİE, “Merkezi Hükümet Teşkilâtı Kuruluş ve Görevleri”, Merkezi Hükümet Teşkilâtı Araştırma Projesi Raporu, TODAİE Yayını, Ankara, 1966, s. 125.
48
Yalçındağ, Selçuk, “Devlet Kesimini Yeniden Düzenlenme Çalışmalarının Amacı ve Stratejisi”,Amme
İdaresi Dergisi, C: 4, S: 2, 1972, s. 24. 49
Etkinliğin sağlanmasında isabetli karar alma kadar, hızlı karar alma da önemlidir. Kamu kurumlarının toplumsal taleplere hızlı ve zamanında cevap verilebilmesi için:
1. Değişime uyum sağlayabilecek esnek bürokratik bir yapının kurulması,
2. Toplumsal taleplerin, görmezlikten gelinmesi yerine, bu taleplerin meşru platformlarda dile getirilmesine imkan sağlayacak bir siyasal ve hukuki ortamın oluşturulması,
3. Toplumsal taleplerin, yasama organına yansımasını sağlayan etkin bir temsil sisteminin kurulması,
4. Yasama organınca çıkarılan yasaların hızla uygulanmasını sağlayacak etkin bir bürokratik sistemin kurulması,
5. Karar ve uygulamaları hızlandırmak amacıyla yetki ve sorumluluğun yerel birimlere devredildiği adem-i merkeziyetçi bir idari yapılanmaya gidilmesi,
6. Kamuda bürokratik engelleri ortadan kaldıracak ve gecikmeleri önleyecek e-Devlet uygulamaları için uygun altyapının oluşturulması gerekir.
Yönetimin etkin ve verimli bir şekilde işleyişinin sağlanması için mevzuat karmaşasına son verilmesinden, yeni yönetim tekniklerinden yararlanılmasına yöneticiliklerin yönetsel becerilerinin geliştirilmesinden, elektronik araçların etkin kullanılmasına, personel ve teknolojinin geliştirilmesinden, yurttaşların yönetime gerçek anlamda katılmasını sağlayıcı mekanizmaların oluşturulmasına kadar, yönetimin işleyişinde ciddi bir yenileştirmelerin yapılması gerekmektedir. Bunun için;
a. Personel rejimindeki aksaklıkların giderilmesi,
b. Kişisellikten arındırılmış rasyonel bir kamu-vatandaş ilişkiler düzeninin kurulması, c. Yönetim tekniklerinden yararlanma ve yönetim becerisinin geliştirilmesi,
d. Mevzuat karmaşasının giderilmesi, bürokrasinin işlevselliğinin artırılması, e. Kamu yönetiminde ahlaki değerlerin yeniden tanımlanması ve egemen kılınması, f. Denetimin etkinleştirilmesi için halkın denetim etkinliğine katılması yönetimin
yavaş ve yanlış işleyişi karşısında yurttaşların haklarının korunmasının sağlanması için ombudsman sisteminin idari denetim mekanizmasına eklenmesi gerekir.50 1.2.2 Kurumlar Arası Eşgüdüm
Devlet, toplumun en üst kurumsal koordinasyon merkezidir. Toplumsal görevleri farklı bir çok kurum, ancak etkin ve iyi eşgüdüm sağlayan bir devlet çatısı altında birbirinin
50
Bayraktar, Kadir ve Altınöz,Mehmet; Tutar,Hasan,Kamu-Özel Kesim Yapısı ve İlişkileri,Nobel yayınları,2003
