• Sonuç bulunamadı

Türk idare tarihi açısından yetki genişliği

N/A
N/A
Protected

Academic year: 2021

Share "Türk idare tarihi açısından yetki genişliği"

Copied!
127
0
0

Yükleniyor.... (view fulltext now)

Tam metin

(1)

T.C.

SELÇUK ÜNİVERSİTESİ

SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ

KAMU HUKUKU ANABİLİM DALI

TÜRK İDARE TARİHİ AÇISINDAN YETKİ GENİŞLİĞİ

Yusuf DENİZ

Yüksek Lisans

Tezi

Danışman

Prof. Dr. Ramazan YILDIRIM

Konya

(2)
(3)
(4)
(5)
(6)

İÇİNDEKİLER

KISALTMALAR ... x

GİRİŞ ... 1

I. BÖLÜM YETKİ GENİŞLİĞİNİN POZİTİF HUKUKUMUZDAKİ YERİ I. YETKİ GENİŞLİGİ KAVRAMI VE TANIMI ... 3

II. YETKİ GENİŞLİĞİ İLKESİNİN ÖZELLİKLERİ ... 5

III. YETKİ GENİŞLİĞİ İLKESİNİN FAYDA VE SAKINCALARI ... 7

IV. YETKİ GENİŞLİĞİNİN UYGULANMA ALANI VE ŞEKİLLERİ ... 8

A)COĞRAFİYETKİGENİŞLİĞİ ... 8

B)FONKSİYONELYETKİGENİŞLİĞİ ... 11

V. YETKİ GENİŞLİĞİ İLKESİNİN DİĞER YÖNETİM İLKELERİ İLE KARŞILAŞTIRILMASI ... 11

A)YETKİGENİŞLİĞİİLKESİİLEYERİNDENYÖNETİMARASINDAKİ FARKLAR ... 12

B)YETKİGENİŞLİĞİİLKESİİLEYETKİDEVRİVEİMZAYETKİSİNİN DEVRİARASINDAKİFARKLAR ... 13

C)YETKİGENİŞLİĞİİLKESİİLEİDARİVESAYETARASINDAKİ FARKLAR ... 15

II. BÖLÜM TÜRK İDARE TARİHİ AÇISINDAN YETKİ GENİŞLİĞİ I. YETKİ GENİŞLİĞİ ÇERÇEVESİNDE ESKİ TÜRKLERDE DEVLET ANLAYIŞI VE TEŞKİLATI ... 16

A)ESKİTÜRKLERDEDEVLETTEŞKİLATI ... 18

(7)

2) Yetki Genişliği İlkesinin Uygulamasına Benzer Şekilde Merkezi İdareye

Bağlı Görev Yapan İdareciler ... 20

a) Yabgu ... 22

b) Şad ... 23

c) Tudun (Vali) ... 23

II. İLK MÜSLÜMAN TÜRK DEVLETLERİNDE (YETKİ GENİŞLİĞİ ÇERÇEVESİNDE) DEVLET TEŞKİLATI ... 24

A)MERKEZTEŞKİLATI ... 26

1) Hükümdar ... 26

2) Vezir ve Hükümet ... 26

a) Nizâmü'l-Mülk ve Siyâsetname (Siyerü’l – müluk) ... 27

b) Siyâsetname’de İdari Teşkilat ... 27

B)TAŞRATEŞKİLATI ... 28

C)TAŞRA .. TEŞKİLATINDAGÖREVYAPANVALİLER:YETKİ GENİŞLİĞİ İLKESİNİNİLKUYGULAMALARI ... 29

1) Amid ... 30

2) Şahne ... 31

III. YETKİ GENİŞLİĞİ ÇERÇEVESİNDE TANZİMAT DÖNEMİNE KADAR OSMANLI İDARİ TEŞKİLATI ... 33

A)KLASİKOSMANLIDÖNEMİNİNYETKİGENİŞLİĞİİLKESİAÇISINDAN DEĞERLENDİRİLMESİ ... 34

1) Klasik Dönemde Osmanlı İdari Teşkilatı ... 34

a) Başkent Teşkilatı ... 35

b) Taşra Teşkilatı ... 38

1. Eyalet ... 41

(8)

3. Kaza ... 43

B)KLASİKDÖNEMDEİDARİYAPIYAHÂKİMOLANİLKEYETKİ GENİŞLİĞİ ... 44

1) Kavram ve Düşünceler ... 44

2) Yetki Genişliği İlkesi ile Görev Yapan İdareciler ... 46

a) Beylerbeyi ... 46

b) Sancakbeyi ... 48

C)BOZULMAVEISLAHATDÖNEMİNDEYETKİGENİŞLİĞİ ... 49

1) Bozulma Döneminde Yetki Genişliği (Aşırı Yetki Genişliği) ... 49

2) Islahat Döneminde Yetki Genişliği ... 52

IV. TANZİMAT’TAN 1876’YA KADAR YETKİ GENİŞLİĞİ ... 55

A)1864VİLAYETNİZAMNAME’SİNEKADARYETKİGENİŞLİĞİ ... 56

B)1864VİLAYETNİZAMNAME’SİNDEYETKİGENİŞLİĞİ ... 61

C)1871VİLAYETNİZAMNAME’SİNDEYETKİGENİŞLİĞİ ... 65

V. ANAYASALARIMIZDA YETKİ GENİŞLİĞİ İLKESİ ... 68

A)1876KANUNİESÂSİ’DEYETKİGENİŞLİĞİ(TEVSİİMEZUNİYET) ... 68

1) Genel Olarak Yönetimin Hukuki Yapısı ... 70

a) Yasama ... 70

b) Yürütme ... 71

c) İdari Teşkilat ... 72

1. Başkent Teşkilatı ... 72

2. Taşra Teşkilatı ... 73

2) Tevsii Mezuniyet ve Tefriki Vezaif ... 74

3) Kanun-i Esasi’ye Göre Yetki Genişliği İlkesinin (Tevsii Mezuniyet) Yorumu ... 75

(9)

a) Tefriki Vezaif ile Beraber Tek Bir Kaide Olarak Görenler ... 75

b) Adem-i Merkeziyetle Bağlantılı Görenler ... 77

c) Merkeziyetle Bağlantılı Görenler ... 79

4) 1913 İdare-i Umumiye-i Vilayat Kanunu’nda Yetki Genişliği ... 80

B)1921ANAYASASINDAYETKİGENİŞLİĞİ ... 83

C)1924ANAYASASINDAYETKİGENİŞLİĞİ ... 85

1) Yönetim İlkelerinin Durumu ... 86

2) Tevsii Mezuniyet (Yetki Genişliği) ... 86

D)1961ANAYASASINDAYETKİGENİŞLİĞİ ... 88

1) Yönetim İlkeleri: “Tefriki vezaif” İlkesine Son Verilmesi ... 89

2) Yetki Genişliği ... 90

a) İl İdaresinde Yetki Genişliği ... 91

b) Bölgesel Örgütlerde Yetki Genişliği ... 92

E)1982ANAYASASINDAYETKİGENİŞLİĞİ ... 93

SONUÇ ... 95

(10)

KISALTMALAR

A.İ.D :Amme İdaresi Dergisi

A.Ü.H.F.D. :Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi A.Ü.S.B.F.D. :Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi

Dergisi

age :adı geçen eser

agm :adı geçen makale

bkz. :Bakınız

C. :Cilt

C.Ü.İ.İ.B.D. :Cumhuriyet Üniversitesi İktisadi İdari Bilimler

Dergisi

Ç.Y.Y.D :Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi

Çev. :Çeviren

D.2.D :Danıştay 2. Dairesi

D.G.K :Danıştay Genel Kurulu

D.İ.Ü.H.F.D. :Dicle Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi

E. :Esas

Edit. :Editör

G.Ü.H.F.D :Gazi Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi

Haz. :Hazırlayan

İ.H.İ.D :İdare Hukuku ve İlimleri Dergisi

İ.Ü. :İstanbul Üniversitesi

İ.Ü.S.B.F. :İstanbul Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi

K :Karar

(11)

md. :madde

Nakl. :Nakleden

RG :Resmî Gazete

s. :Sayfa

S. :Sayı

S.Ü.S.B.E.D :Selçuk Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü

Dergisi

T. :Tarih

T.C. :Türkiye Cumhuriyeti

T.İ.D :Türk İdare Dergisi

TBMM :Türkiye Büyük Millet Meclisi

vs. :ve sair

Y. :Yıl

Yay. :Yayınlayan

Y.T.D :Yeni Türkiye Dergisi

yy. :Yüz yıl

(12)

GİRİŞ

Bilindiği gibi kamu hizmetlerinin teşkilatlandırılmasında başlıca iki büyük

sistem vardır. Bunlar merkezden yönetim ve yerinden yönetim sistemleridir. Merkezden yönetim, idarenin kamusal yetkileri yani karar alma, harekete geçme ve zor kullanma yetkilerinin tamamının merkezde toplanmasıdır. Yerinden yönetim ise bu yetkilerin merkezi idarenin gözetimi altında olmakla beraber, büyük ölçüde ya ülkenin çeşitli bölgelerinde yaşayan halk tarafından oluşturulan birimlere ya da belirli hizmetleri gören kuruluşlara bırakılmasıdır.

Şunu belirtmek gerekir ki, merkezden yönetim ve yerinden yönetimin yukarıda tanımlandığı şekli ile kesin ve tek yönlü olarak uygulandığı bir idari rejim yoktur. Diğer taraftan merkezden yönetim ve yerinden yönetim ikili bir ayrım değil bir değişkenin iki ucu olarak kabul edilir. Çünkü uygulamada bu iki uç sistem arasında nitelikleri itibari ile birine veya her ikisine yaklaşan çeşitli ara sistemler vardır. Bu ara sistemlerden bazıları, gerek uzunca süreler çeşitli ülkelerde uygulanmaları, gerek içerikleri üzerinde yapılan ayrıntılı çalışmalar sebebiyle diğer sistemlere kıyasen önemli olup belirli bir nitelik taşırlar. İşte bu tip sistemlerden biri de yetki genişliği kavramı ile ifade edilen ve merkezden yönetimin sakıncalarını gidermek adına getirilmiş olan teşkilatlanma şeklidir.

Bu çalışmanın amacı, Türk İdare Sistemimizde bir anayasal ilke olarak da var olan yetki genişliği ilkesini Türk İdare Tarihi açısından değerlendirmektir. Çünkü bugün ki idari yapımızı meydana getiren kurumların ve bunlara hâkim olan ilkelerin tam manasıyla kavranabilmesi ve bunlar hakkında isabetli, doğru yargılara varılabilmesi ancak bu kurumların ve ilkelerin geçmişteki durumlarının ve geçirdikleri gelişme safhalarının bilinmesiyle mümkün olabilmektedir.

Tabi ki eski dönemlerde uygulanmaya çalışılan yetki genişliği ile günümüz uygulaması birbirinden farklıdır. Fakat idâri kurumlara ve ilkelere hâkim olan fikirlerin geçmiş ile ilgisi olmadığı da iddia edilemez. Her ne kadar zaman ve mekânın değişmesi ve kültürler arası etkileşim, idâri kurumların ve ilkelerin içeriklerini değiştirse de, eskiden beri uygulana gelmiş ve uzun müddet var olmuş idari kurumların ve idari kuralların etkisinden kurtulamazlar.

(13)

Bu bakışla çalışmada izlediğimiz metot şöyledir. Birinci bölümde yetki

genişliğinin pozitif hukukumuzdaki durumu incelendi. Bu bölüm içerisinde yetki genişliği ilkesinin özelliklerine, fayda ve sakıncalarına, uygulanma alanı ve

şekillerine ve son olarak da diğer yönetim ilkeleri ile karşılaştırmasına bakıldı. İkinci bölümde ise yetki genişliğinin Türk İdare Tarihi açısından değerlendirmesi yapılacaktır. Bu bölümde, Eski Türk Devletlerinden başlayıp 1982 Anayasası da dahil edilerek ayrıntılı bir şekilde yetki genişliği ilkesinin uygulanma

şekilleri, ilke üzerinde geçen tartışmalar ve farklı yorumları değerlendirilmeye çalışılacaktır.

(14)

I. BÖLÜM

YETKİ GENİŞLİĞİNİN POZİTİF HUKUKUMUZDAKİ YERİ

I. YETKİ GENİŞLİGİ KAVRAMI VE TANIMI

Bir ülkede toplumun ortak ihtiyaçlarının karşılanabilmesi, başka bir ifadeyle bireyin imkânlarını aşan ortak hizmet ve faaliyetlerin görülmesi idari teşkilat kavramını ortaya çıkarmıştır1. Kısaca idari teşkilat, kamu hizmeti teşkilatını veya kamu kudretinin teşkilatlandırılmasını ifade eder2.

Çeşitli devletlerin idari teşkilatları incelenecek olursa, siyasi rejimlerine, sosyal yapılarına ve görülecek hizmet ve faaliyetlerin gereklerine göre birbirlerinden ayrıldıkları görülecektir3. İdari teşkilatlardaki bu farklılığa rağmen, hemen her ülkede idari teşkilata hâkim olan ortak iki ilkenin, iki sistemin varlığı göze çarpar. Bu iki sistem merkezden yönetim ve yerinden yönetimdir4.

Merkezden yönetim5, kamu hizmetlerinin tek bir merkezden görülmesi ve kamu kudretinin tamamen merkezde toplanmasıdır6. Merkezden yönetim, ülke

1

AKYILMAZ, Bahtiyar- SEZGİNER, Murat- KAYA, Cemil, Türk İdare Hukuku, Ankara 2009, s.171. 2 AKYILMAZ-SEZGİNER-KAYA, age., s.171.

3

DERDİMAN, Cengiz, “Kamu Yönetiminde Yetki Genişliği”, A.İ.D., S.4, C. 28, Aralık 1995, s. 66; AKYILMAZ-SEZGİNER-KAYA, age., s.171.

4

DURAN, Lütfi, İdare Hukuku Ders Notları, İstanbul 1982, s.49; AKYILMAZ-SEZGİNER-KAYA, age., s.171; EROĞLU, Hamza, İdare Hukuku, Ankara 1984; ONAR, Sıddık Sami, İdare Hukukunun Umumi

Esasları, C.I, İstanbul 1960, s. 467; DERDİMAN, agm., s.66.

5

Merkezden yönetimin siyasi merkeziyetçilik ve idari merkeziyetçilik şeklinde iki türü vardır. Siyasi bakımdan merkeziyet ülkede kanuni ve hukuki birliğin mevcudiyetini ifade eden kavramdır. Bir başka deyişle ülke içinde yasama, yürütme ve yargı organları tektir. Bu tür devletlere tekçi veya üniter devlette denir. İdari merkeziyet ise mevcudiyetini siyasi merkeziyetten almayan teşkilat içerisinde hiyerarşi ilişkisi bulunan kamu görevlilerinden ibaret tek bir merkez şeklinde ifade edilir. Kısaca yürütmenin tek elde toplanmasını ifade eder. Siyasi merkeziyetin olamadığı yerlerde idari merkeziyetten bahsedilemeyeceği açıktır. Fakat siyasi merkeziyetin bulunması idari merkeziyetin varlığını zorunlu kılmaz. (EROĞLU, age., s.135; AKYILMAZ-SEZGİNER-KAYA, age., s.171.

6 YILDIRIM, Ramazan, İdare Hukuku Dersleri I, Konya 2009, s. 21; YILDIRIM, Turan- KARAN, Nur, İdare Hukuku I, İstanbul 2009, s.29; ÇOKER, Ziya, “Bugünkü Uygulama İçinde Merkezden

(15)

yönetiminde birlik ve beraberliğin sağlanması bakımından önem taşımaktadır. Kamu hizmetlerinin verimli bir şekilde yürütülmesi için gereken uzmanlık ve mali kaynaklar, merkezden yönetim ile daha kolay sağlanır. Bu sistem, kamu hizmetlerini ülkeye eşit ve dengeli bir şekilde yayarak kamu hizmetlerinin maliyetini azaltır. Ayrıca bu sistem sayesinde kamu görevlilerinin yerel etkilerden uzak kalması ile yönetimin tarafsızlığı sağlanır7. Buna karşılık, merkezden yönetimin, kamu hizmetlerinin görülmesinde yerel ihtiyaçları yeterince dikkate alamaması, her türlü yazışmanın merkez ile yapılması ve pek çok konu da merkezden görüş istenmesi dolayısıyla kırtasiyeciliği arttırması ve zaman kaybına neden olması, yerel katılıma ve demokrasiye yeterince uygun bulunmaması, merkezdeki bürokratların etkisinde veya baskısında kalınabilmesi gibi sakıncaları da vardır8.

Bu sakıncalarına rağmen, tarihi, siyasal, sosyal ve ekonomik nedenler, tüm ülkelerde merkezden yönetim sisteminin uygulanmasını zorunlu kılmaktadır9. Kısaca bu ilkeden vazgeçmek mümkün görünmemektedir. Bu sakıncaları ortadan kaldırmak veya en aza indirmek ve merkezden yönetim uygulamasını yumuşatmak için ilk düşünülen tedbir; bir bölge veya hizmetin başında bulunan memura merkezin karar almak ve uygulamak gibi kamu gücünden doğan yetkilerin tanınmasıdır. Bu şekilde görev ve yetkisi sadece merkezin kararlarını, emirlerini uygulamaktan ibaret olan ve

T.İ.D., S.388, s.104; DERDİMAN, agm., s.66; AKYILMAZ-SEZGİNER-KAYA, age., s.171;

ERYILMAZ, Bilal, Kamu Yönetimi, İstanbul, 2004, s.59. 7

YILDIRIM, Ramazan, İdare Hukuku, s.20; GÖZLER, İdare Hukuku, s.76; DERDİMAN, agm., s.66; GÜNDAY, Metin, İdare Hukuku, Ankara 2004, s.58; EROĞLU, age., s.137-138; YILDIRIM, Turan,

Türkiye’nin İdari Teşkilatı, İstanbul 1999, s.25; AKYILMAZ-SEZGİNER-KAYA, age., s.173-174;

EREN, Hüseyin, “Yönetimde Merkeziyetçilik, Adem-i Merkeziyetçilik,ve Özerklik-Denetim”, T.İ.D., S. 403, s.145; ÖZYÖRÜK, age., s. 154-155; GİRİTLİ, İsmet- BİLGEN, Pertev- AKGÜNER, Tayfun, İdare

Hukuku, İstanbul 2001, s. 171; GÖZÜBÜYÜK, Şeref- TAN, Turgut, İdare Hukuku, C. I, Ankara 2006,

s.246. 8

DERDİMAN, agm., s.66; EROĞLU, age., s.138-139; YILDIRIM, Ramazan, İdare Hukuku, s.21; AKYILMAZ-SEZGİNER-KAYA, age., s.174; EREN, agm., s.146; GÜNDAY, age., s.58; GÖZÜBÜYÜK - TAN, age., s.146; GİRİTLİ - BİLGEN – AKGÜNER, age., s.172-173; YILDIRIM, Turan, İdari Teşkilatı, s. 26. Onar’ın ifadesi ile “merkeziyetin faydaları kadar belki daha ziyade mahzurları vardır”. (ONAR, age, s. 596.)

9

(16)

kendiliğinden karar almak ve uygulamak yetkisi olmayan memurun yetkisi genişlemiş olur10. Memurun yetkilerinin genişletilmesinden ve bu bakımdan merkezden yönetimin sakıncalarının giderilmesi ve yumuşatılmasından ibaret bulunan bu sisteme “yetki genişliği” denir11.

Yetki genişliği, kelime olarak Fransızca “déconcentration”12 karşılığında kullanılmaktadır13. Belirtilen Fransızca kelimenin karşılığı olarak âdemi temerküz ya da tevsii mezuniyet kavramları da kullanılmaktadır14.

II. YETKİ GENİŞLİĞİ İLKESİNİN ÖZELLİKLERİ

Yetki genişliği ilkesinin başlıca özelliklerini şu şekilde sıralamak mümkündür:

10 ONAR, age, s. 597.

11

ÖZAY, İl Han, Günışığında Yönetim, İstanbul 1994, s.148,vd.; GÖZÜBÜYÜK, Şeref, Türkiye’nin

Yönetim Yapısı, Ankara 2008, s.100; ONAR, age, s. 597; GİRİTLİ, İsmet, Kamu Yönetimi Teşkilatı ve Personeli, İstanbul 1979, s.16; ÖRNEK, Acar, Kamu Yönetimi, İstanbul 1991, s.115; AKSOY, Bekir,

“Yönetimin Etkinleştirilmesinde Yetki Genişliği” Y.T.D., C.1, S.4, s.128; KALABALIK, Halil, “Yetki Genişliği Yerinden Yönetim Sisteminin Bir Uygulaması Sayılır mı?”, T.İ.D., S.413, s.131; YILMAZ, Dilşat, ““Yetki Genişliği” İlkesi Üzerine Bir İnceleme”, G.Ü.H.F.D., C. 11, S.1-2, s. 1246; ÖZGEN, Hüseyin-ERBAY, Yusuf, “T.C. Devletinin Genel Yönetim Sisteminde Taşra Teşkilatının Karşılaştığı Karar Alma Sorunları ve Bunların İyileştirilmesine İlişkin Bazı Önlemler ”,T.İ.D. S.398, s.99; ÇOKER, Ziya, Mülki İdare Amirliği ve Geleceği”, T.İ.D, S.401; ÖZER, Ahmet, “Yönetim Tekniklerinde Fransa’da Gerçekleştirilen Reformlar ve Ülkemizde İl Sisteminde ve Yerel Yönetimlere Ahenkli ve Koordineli Yeniden Düzenleme İhtiyacı” I. Uluslararası İdare Hukuku Kongresi 2. Kitap, Ankara 1990, s. 730-731; AKALIN, agm., s.111; YILDIRIM, Ramazan, İdare Hukuku, s.21; AKYILMAZ-SEZGİNER-KAYA, age., s.174; EROĞLU, age., s.19; GÜNDAY, age., s.60; YILDIRIM- KARAN, age., s.29; GÖZLER, İdare Hukuku, s.77; EREN, agm, s.146.

12

“Fransızların “déconcentration” dedikleri şeyin Türkçedeki karşılığı aslında yetki genişliği demek değil “yoğunluğu azaltma demektir. Hukuki anlamda “déconcentration eskiler doğru olarak ademi temerküz olarak Türkçe ye çevirmişlerdir. Maalesef bu terim yerine günümüzde yetki genişliği terimi kullanılmaktadır. Anayasamızda da (m.126/2) bu yanlış ifade kullanılmaktadır. Kanımızca “yetki genişliği” yerine adem-i temerküz denmesi daha uygun olur. Zira, açıklandığı gibi “déconcentration” ilkesi, başkentteki “yoğunlaşmayı yani “temerküz”ü azaltmaya yönelik bir ilkedir.” (GÖZLER, İdare Hukuku, s.76)

13

AKALIN, agm., s. 110; GÖZÜBÜYÜK, age., s.100. 14

(17)

• Yetki genişliği merkezden yönetim sistemi içinde yer alır ve bu sistemi yumuşatmak veya sakıncalarını ortadan kaldırmak için uygulanır15. Bu sebeple yetki genişliğini üçüncü bir yönetim ilkesi olarak kabul etmek mümkün değildir16.

• Yetki genişliğinde, merkeze ait bir kısım yetkilerin devri söz konusudur17. Ancak bu normal bir yetki devri değildir. Yetki genişliği uygulamasında devredilen yetkiler, ana esaslara ilişkin olduğu gibi devredilen kişiler de sıradan kamu görevlisi değil, üst düzey yönetici durumundadırlar18.

• Yetkisi genişletilen makam, merkezi (başkenti) temsil eder ve onun adına işlem yapar. Bu sebeple, yetkisini merkezin emir ve denetimleri altında kullanır19. Kısaca yetkiyi kullanan memur, merkezî idarenin hiyerarşisine dâhildir20.

• Yetkinin kullanılmasına ilişkin tüm gelir ve giderler merkeze aittir. Yani hizmet giderleri merkezî bütçeden karşılanır ve kamu hizmetlerinden elde edilen gelirler de merkezî bütçeye dâhil olur. Hizmete tahsis edilen menkul ve gayrimenkul mallar ya merkezî idarenin mülkiyetindedir veya merkezî idarenin tasarrufundadır21.

• Yetki genişliğinde merkez, yetkilerini iki biçimde devredebilir: Merkeze ait yetkiler ya kanunla ya da üst otoritenin iradesiyle devredilebilir. Merkeze ait yetkiler kanunla alt otoritelere devredilmişse, merkez bu yetkiyi geri alamaz. Buna karşılık alt otoritenin yetkileri üst otoritenin iradesiyle genişlemişse,

15

YILDIRIM, Ramazan, İdare Hukuku, s. 21. 16

AKYILMAZ-SEZGİNER-KAYA, age., s.175; ÖZYÖRÜK, age., s.69-70; Bu görüşten farklı olarak yetki genişliğinin merkezden ve yerinden yönetim sistemleri içinde adeta üçüncü bir sistem olduğu görüşünde olanlar da vardır.(DERDİMAN, agm., s.66)

17

KALABALIK, “Yetki Genişliği”, s.131; ÖZYÖRÜK, age., s.69-70. 18

YILDIRIM, İdare Hukuku, s.22; AKYILMAZ-SEZGİNER-KAYA, age., s.175. 19

GÖZLER, İdare Hukuku, s.77; YILDIRIM, Ramazan İdare Hukuku, s.22.

20 KALABALIK, “Yetki Genişliği”, s. 131; AKYILMAZ-SEZGİNER-KAYA, age., s.175; GÖZLER, İdare

Hukuku, s.77; ÖZYÖRÜK, age., s.70.

21

(18)

üst otorite, devrettiği yetkileri geri alabileceği gibi sınırlarını da her zaman değiştirebilir22.

• Yetki genişliğinde yetki merkez adına ve milli bir kamu hizmetinin yerine getirilmesi için kullanılır23.

III. YETKİ GENİŞLİĞİ İLKESİNİN FAYDA VE SAKINCALARI

Yetki genişliği sisteminin belirtilen özellikleri çerçevesinde fayda ve sakıncaları mevcuttur24. Bu ilkenin en büyük faydası, merkezî idareye bağlı amirin, hizmetin görülmekte olduğu yerde, mahallî şartları ve zorunlulukları bizzat görüp takdir ederek gereken kararları hızlı bir şekilde alabilmesidir25. Diğer faydaları; kırtasiyeciliğe ve zaman kaybına engel olması26, ülke yönetiminde birliğin sağlanması ve yöneticilerin atama yoluyla gelmeleri sebebiyle, becerikli olma ihtimalinin daha fazla olması, geleceğin devlet adamlarının bu şekilde yetiştirilmesi olarak gösterilebilir27.

Bu sistemin sakıncaları olarak da, merkezî idareyi temsilen mahallinde bulunan idareciler arasında kabiliyet farklarının olması, aynı tür kamu hizmetinden çeşitli bölgelerdeki vatandaşların eşit olmayan bir verimlilikte faydalanmaları, yerinden yönetimin bazı yararlarının yok olması, mahalli menfaatlerin korunmasının

22

YILDIRIM, Ramazan, İdare Hukuku, s.22; KALABALIK, “Yetki Genişliği”, s. 131. 23

GÖZLER, İdare Hukuku, s.76; AKYILMAZ-SEZGİNER-KAYA, age., s.176; KALABALIK, “Yetki Genişliği”, s. 131.

24

YILMAZ, agm., s. 1249.

25 AKSOY, agm., s.128; GİRİTLİ, age., s.16; ÖZYÖRÜK, age., s. 158-159; KALABALIK, “Yetki Genişliği”, s. 131; YILDIRIM, Ramazan, İdare Hukuku, s.22; DERDİMAN, agm., s.66.

26

Bürokrasi ve kırtasiyecilik ve bunların çözüm yollarına ilişkin geniş bilgi için bkz. ÇOKER, Ziya, “Mülki İdare Amirleri, Bürokrasi ve Politika”, T.İ.D., S. 409, s.1-16; GÖKÇEER, Fikri, “Devlet-Bürokrasi ve Kırtasiyecilik” T.İ.D., S.414, s.1-22.

27

KALABALIK, Halil, Avrupa Birliği Ülkeleriyle Karşılaştırmalı Yerel Yönetim Hukuku Teori ve

(19)

zayıflaması, hatta bazen hiç istifade edememeleri ve bu memurların görevlerini benimsemeyerek keyfi hareket etme durumları gösterilebilir28.

IV. YETKİ GENİŞLİĞİNİN UYGULANMA ALANI VE ŞEKİLLERİ Yetki genişliği ilkesi iki biçimde uygulanmaktadır. Birincisi coğrafi yetki

genişliği ikincisi ise fonksiyonel anlamda yetki genişliğidir.

A) COĞRAFİ YETKİ GENİŞLİĞİ

Merkezi idarenin bir kısım yetkilerinin ülke düzeyinde meydana getirilen

coğrafi bölgelere ya da belirli hizmetleri veren kuruluşlara verilmesi şeklinde uygulanan yetki genişliğine “coğrafi yetki genişliği” ya da “yersel yetki genişliği” denmektedir29. Bu uygulamanın en tipik şekli Fransa’da doğmuş, gelişmiş ve özellikle Ortadoğu ülkelerinde uygulama alanı bulmuş il (valilik) sistemidir30.

İl (valilik) sisteminin iki farklı uygulaması vardır. Bunlardan ilki Fransa’daki uygulamayı yansıtan ve valinin yürütmeden sorumlu tek kişi olduğu ve devletin ve hükümetin temsilcisi kabul edildiği “kapsayıcı valilik” sistemidir ki, bizdeki sistem de budur31. İkincisi ise valinin sadece İçişleri Bakanlığı’nın ildeki hizmetlerinden sorumlu olduğu ve tipik şekli İtalya’da olan “sınırlı valilik” sistemidir32.

Burada akla şu soru gelmektedir. Acaba il sistemi dışındaki kuruluşlar bakımından yetki genişliğinin uygulanması mümkün müdür?

28

TC İçişleri Bakanlığı- İç Düzen Yayınları, S. 11, s. 47 vd.; ÖZYÖRÜK, age., s.159; KALABALIK,

“Yetki Genişliği”, s. 131; YILMAZ, agm., s.1249-1250; KALABALIK, age., s.103. 29

GÖKÇE, Orhan-BAYRAKÇI, Erdal, Yerel Yönetimler, Konya 2006, s.10; AKALIN, agm., s. 110; KALABALIK, “Yetki Genişliği”, s. 130; KALABALIK, age., s.103-104; KALABALIK, “Türkiye’de Taşra”, s. 69; YILMAZ, agm., s.246.

30

PAYASLIOĞLU, age., .13; KALABALIK, “Yetki Genişliği”, s. 130; AKALIN, agm., s. 110. 31

Bu sistemin uygulandığı yerlerin ortak özelliği sıkı merkeziyetçiliğin uygulanmasıdır. Türkiye’de bunlardan biridir. (KALABALLIK, age., s.105). Bu sistemin kurucusu Napolyon’dur. (DEMİRÖZ, Nazif, “Merkezi İdarenin Taşrada Örgütlenme Biçimi”, T.İ.D., Özel Sayı, Ekim 1973, s.15)

32

YAYLA, Yıldızhan,”İlin Başkentle ve Bölgesel Kuruluşlarla İlişkileri”, İ.H.İ.D., Y.2, S.1, s.32; TAMER, Mustafa, Bölge Valiliği, Ankara 1994, s.61; KALABALLIK, age., s.105; YILMAZ, agm., s.1246.

(20)

1961 Anayasası belli kamu hizmetleri için birden çok ili içine alan çevrede, bu hizmetler için yetki genişliğine sahip kuruluşlar meydana getirilebileceğini öngörmekteydi. 1982 Anayasasının Danışma Meclisinden geçen ilk şeklinde, 1961 Anayasasındaki bu durum korunmuş ve 1961 Anayasasında olduğu gibi bölgesel örgütlere yetki genişliği tanınmıştır33. Daha sonra merkezi idare başlığını taşıyan söz konusu bu metin Milli Güvenlik Konseyi’nde değiştirilerek yeni şeklini almıştır. Maddenin son fıkrası aynen şöyledir “Kamu hizmetlerinin görülmesinde verim ve uyum sağlamak amacıyla, birden çok ili içine alan merkezi idare teşkilatı kurulabilir. Bu teşkilatın görev ve yetkileri kanunla düzenlenir”. Yapılan bu değişiklikle bölge düzeyinde kurulacak olan merkezi idare teşkilatının görev ve yetkilerinin kanunla düzenleneceği öngörülerek çok önemli bir değişiklik yapılmış ve yetki genişliği esasına göre bölge teşkilatı kurabilme hususu madde metninden çıkarılmıştır.

Milli Güvenlik Konseyi Anayasa Komisyonu’nun gerekçesinde "Kamu hizmetlerinin görülmesinde verim ve uyum sağlamak amacıyla birden çok ili içine alan merkezi idare teşkilatı kurulabilmesine imkân vermek için maddenin üçüncü fıkrası yeniden düzenlenmiştir"34 denilerek yapılan değişiklik açıklanmış. Fakat bu gerekçede garip bir şekilde "yetki genişliği" ilkesinin neden metinden çıkarıldığına dair açıklama yapılmamıştır35.

Anayasadaki bu önemli değişikliğe rağmen, İl İdaresi Kanunu’nun 3 üncü maddesinde “belli kamu hizmetlerinin görülmesi amacı ile, birden çok ili içine alan çevrede, bu hizmetler için “yetki genişliğine “sahip kuruluşlar meydana getirilebilir.” hükmü varlığını koruyarak, yetki genişliğinin uygulanma şekilleri açısından farklı görüşlerin ortaya çıkmasına sebep olmuştur.

Bu görüşlerden ilki Anayasada bölgesel kuruluşların yetki genişliğine sahip olacağına dair hüküm bulunmadığından (çıkartıldığından) il sistemi dışında yetki

33

Belli kamu hizmetlerinin görülmesinde verim ve uyum sağlamak amacıyla, birden çok ili içine alan çevrede, yetki genişliğine sahip kuruşlar meydana getirilebilir.

34

ÖZER, age., s.488. 35

(21)

genişliği uygulamasının mümkün olmadığı görüşüdür36. Bu görüşe göre, İl İdaresi Kanunu’nda yer alan yetki genişliğine sahip bölge kuruluşları meydana getirilebileceği şeklindeki hüküm, 1982 Anayasasının konuyla ilgili düzenlemesinin özüne ve sözüne aykırı düşmektedir. Bu sebeple, söz konusu maddenin 1982 Anayasasının 126 ncı maddesi doğrultusunda en kısa zamanda değiştirilmelidir37.

Diğer bir görüşte, merkezi idarenin bölge teşkilatlarının yetki genişliğine sahip olan ve olmayanlar biçimde ikiye ayrıldığını savunan görüştür. Bu görüşe göre ilk defa 1983 yılında 71 sayılı KHK ile Türk İdare Sistemine giren bölge valiliği yetki genişliğine sahiptir38. Şöyle ki her ne kadar bölge valisinin yetkilerini düzenleyen 71 sayılı KHK yetki genişliği ilkesinden bahsetmemişse de bölge valilerinin kullanacağı yetkileri, başkent teşkilatının yetkilerinin aleyhine genişletmişti. Hatta, bu KHK ile bölge valisinin yetkisi, il valisinin yetkisinden daha fazla genişletilmişti39. Bundan dolayı, bölge valiliğinin yetki genişliği esasına dayandığını, TBMM İçişleri Komisyonu bir raporunda belirtmiştir40.

Bu görüşe göre yetki genişliğine sahip bir diğer bölgesel teşkilat Olağanüstü Hal Bölge Valiliğidir. Şöyle ki; olağanüstü hal bölge valiliğinin anayasal dayanağı olan Anayasa’nın 126. Maddesi ve 285 sayılı KHK’de yetki genişliğinden

36 AKYILMAZ-SEZGİNER-KAYA, age., s.175; DERDİMAN, age., s.71; AKALIN, agm., s.115; GÖZLER, İdare Hukuku, s.77.

37

Bu görüşü destekleyenlerin verdiği bir örnek olay: Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğünün Teşkilat ve Görevleri Hakkında 235 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin taşra teşkilatına ilişkin 27 nci maddesinde "Genel Müdürlük taşra teşkilatı; köy hizmetlerinin bir gereği ve yetki genişliği ilkesine uygun olarak bölge seviyesinde kurulacak bölge müdürlükleri ile müdürlüklerden teşekkül eder" denilmiştir.( 18.06.1984 gün ve 18435 mükerrer sayılı Resmi Gazete). Ancak, taşra teşkilatının "yetki genişliği" ilkesine uygun olarak bölge düzeyinde oluşturulmasının Anayasaya uygun olmayacağının belirlenmesi sonucunda anılan maddenin kanunlaşması esnasında bu durum madde metninden çıkarılmış ve madde, kanunun 26 ncı maddesinde "Genel Müdürlük taşra teşkilatı; köy hizmetlerinin özelliğinin bir gereği olarak bölge seviyesinde kurulacak bölge müdürlükleri ile müdürlüklerden teşekkül eder şeklini almıştır. (22.05.1985 gün ve 18761 sayılı Resmi Gazete; AKALIN, agm., s.117)

38

YILDIRIM, Ramazan, İdare Hukuku Açısından G.A.P., Diyarbakır 2000, s.95;YILDIRIM, Ramazan, İdare Hukuku, s.73-74.

39 YILDIRIM, Ramazan, İdare Hukuku, s.74, YILDIRIM, Ramazan, G.A.P., s.95. 40

Tutanak Dergisi, C. 53, Ankara, 1984, (B:88, 11.7.1984, O:1'e ekli Basma Yazı, s. 4), Nakl. YILDIRIM, Ramazan, İdare Hukuku, s.74.

(22)

bahsedilmemektedir. Fakat 285 sayılı KHK’nin 4. maddesi, "Olağanüstü Hâl Bölge Valisi, görev alanına giren illerde, İl İdâresi Kanunu, ... ve diğer kanunlarla il valilerine tanınmış bulunan yetkilerden, bu KHK’nin 1. maddesinde belirtilen hususlarla ilgili olanlarını kullanmaya yetkilidir." hükmünü içeriyor. Bu hüküm, İl

İdâresi Kanunu’na atıfta bulunduğuna göre, İl İdâresi Kanununun yetki genişliği ilkesini düzenleyen hükmünün kapsamına sadece il valileri değil, olağanüstü hal bölge valisi de girmektedir. İl İdâresi Kanununun 3. maddesi de bu görüşü destekler biçimde “belli kamu hizmetlerinin görülmesi amacı ile birden çok ili içine alan çevrede, bu hizmetler için yetki genişliğine sahip kuruluşlar meydana getirilebilir” hükmünü taşımaktadır41.

B) FONKSİYONEL YETKİ GENİŞLİĞİ

Yetki genişliğinin ikinci biçimine gelince: Teknik, fonksiyonel veya dikey yetki genişliği de denilen bu yetki genişliği türünde, esas itibariyle merkezi idarenin elinde bulunan bir kısım görev ve karar alma yetkileri, merkezin bir temsilcisi veya taşra teşkilatının en yüksek yöneticilerine değil, belli bir uzmanlık dalında, faaliyet alanı bütün ülkeyi kapsayan bir kuruluşun başındaki yöneticiye devredilir42. Zorunlu olmamakla beraber, çoğunlukla bu kuruluşun tüzel kişiliği olur. Ülkemizde KİT'ler ile, Vakıflar Genel Müdürlüğü gibi, bazı katma bütçeli dairelerin yönetimi bu tür yetki genişliği uygulaması içinde değerlendirilebilir43.

Fonksiyonel yetki genişliği, genelde yönetim bilimciler tarafından kabul edilen fakat idare hukukçuları tarafından genel itibariyle kabul görmeyen bir yetki genişliği türüdür.

41

YILDIRIM, Ramazan, İdare Hukuku, s.75. 42 GÖKÇE-BAYRAKÇI, age., s.9.

43

ÖZER, Ahmet, “Anayasa ve Yönetim”, T.İ.D., S.388, s.38; ÖZGEN-ERBAY, agm., T.İ.D., S.398, s.99; GÖKÇE-BAYRAKÇI, age., s.9; AKALIN, agm., s.111; KALABALIK, age., s. 109.

(23)

V) YETKİ GENİŞLİĞİ İLKESİNİN DİĞER YÖNETİM İLKELERİ İLE KARŞILAŞTIRILMASI

Bu başlık dâhilinde yetki genişliği ilkesinin içeriğinin ve anlamının daha net

anlaşılabilmesi için diğer yönetim ilkeleri ile karşılaştırması yapılacaktır.

A) YETKİ GENİŞLİĞİ İLKESİ İLE YERİNDEN YÖNETİM ARASINDAKİ FARKLAR

Yerinden yönetim ilkesi ile yetki genişliği arasında esaslı farklar vardır. Yetki genişliği yukarıda da ifade edildiği gibi memurların yetkilerinin genişletilmesinden ve yetkileri genişleyen memurların bazı durumlarda kendi başlarına icrai karar alabilmelerine izin verilmesinden ibarettir44. Örneğin merkez bir bölgeyi idare etmek üzere gönderdiği valiye bazı konularda icrai karar almak ve bu kararların uygulanması için kamu gücünü kullanmak yetkisini verir. Bu yetkiler aslında merkezde olduğu halde merkezin bu yetkisi, kendisinde bulunmakla beraber kısmen o bölgede bulunan memura da tanınmıştır. Fakat memur bu yetkiyi kendi adına kullanamaz, böyle bir durum bir tür feodalite oluşturur45.

Fakat yerinden yönetimde (ademimerkeziyette) icrai karar almak gücü ilgililerde yani yer yönünden yerinden yönetimde46 (mahalli ademimerkeziyette) mahalli halkta ve hizmet yönünden yerinden yönetimde47 (hizmet ademimerkeziyette) hizmette veya hizmetin fertlerindedir48. Kararlar, bu yetki

44

DERDİMAN, Cengiz, İdare Hukuku, Bursa 2007, s. 71; ONAR, age, s. 613. 45

ONAR, age, s. 613. 46

Bir bölgede oturanların, sırf o bölgede oturmaları sebebiyle ortaya çıkan ortak ve genel çıkarlarını korumak, salt o yöreye özgü kamu hizmetlerini yürütmek için kurulan özerk nitelikteki kamu tüzel kişiliklerinin oluşturduğu sistemdir. Bu sistemin uygulanması sonucu ortaya çıkan idârelere, yerel yönetimler veya mahalli idâreler denmektedir. (YILDIRIM, Ramazan, İdare Hukuku, s.23)

47

Teknik niteliklerinden dolayı bazı hizmet ve faaliyetlerin merkezî idâre örgütünden ayrı ve kendine has kamu tüzel kişiliğine sahip kuruluşlar eliyle yürütülmesine, hizmet açısından yerinden yönetim denir. Bu sisteme göre kurulan kamu tüzel kişileri ya kamu kurumlarıdır, ya da kamu kurumu niteliğindeki meslek teşekkülüdür. (YILDIRIM, Ramazan, İdare Hukuku, s.23)

48

YILDIRIM, Ramazan, İdare Hukuku, s.22; ONAR, age, s. 613; AKYILMAZ-SEZGİNER-KAYA, age., s.177-178.

(24)

sahiplerinin oluşturduğu organlar vasıtasıyla ve tamamen mahalli halka veya hizmete sunulmak üzere verilir49.

Yetki genişliğinde bir özerklik, muhtariyet yoktur. Yerinden yönetimde ise devletten (devlet kamu tüzel kişiliğinden) ayrı ve müstakil bir varlığa özerklik tanınmıştır50. Bu müstakil varlıklar hukuki tasarrufları, idari işlem ve eylemleri kendi adlarına yaparlar51. Yetki genişliğinde ise kullanılan yetki ve alınan kararlar merkez adınadır.

Yetki genişliğinde alınan kararlar merkezin hiyerarşik denetimine tabidir ve alınan bu kararlara karşı hiyerarşi yolu ile itiraz edilebilir52. Yerinden yönetimde ise organların almış oldukları kararların merkezle bir ilgisi olmadığı için merkezin bu tasarruflar üzerinde hiçbir hiyerarşik etkisi yoktur ve yetki genişliğinde olduğu gibi bu kararlara hiyerarşi yolu ile itiraz edilemez53.

B) YETKİ GENİŞLİĞİ İLKESİ İLE YETKİ DEVRİ VE İMZA YETKİSİNİN DEVRİ ARASINDAKİ FARKLAR

Yetki devri, kanunun açıkça öngördüğü hallerde54, üstün yetkilerinin bir bölümünü, belirli bir süreyle, kendi adına kullanması için asta devretmesidir55.

49

ONAR, age, s. 613. 50

BOZKURT, Ömer, “Fransa’da Ademi Merkezileşmenin Beklenmeyen Bir Sonucu: Feodalleşme”, A.İ.D., C. 24, S.4, s. 152-156; YILDIRIM, Ramazan, İdare Hukuku, s.22; AKYILMAZ-SEZGİNER-KAYA, age., s.176-177; GÖZLER, İdare Hukuku, s.80-83.

51

ONAR, age, s. 613. 52

DERDİMAN, age, s. 71; YILDIRIM, Ramazan, İdare Hukuku, s.22. 53

EMRE, Cahit, “Merkezden Yönetim ve Yerinden Yönetim İlkeleri Çerçevesinde “Yetki Genişliği”ne Genel Bir Bakış” Kamu Yönetiminde Yetki Genişliği (Bilimsel Toplantı), Kastamonu 2002, s.13; GERDANERİ, Halis, İl Genel İdaresi Ve İçişleri Bakanlığı Merkez Teşkilatında Yetki Devri, Ankara 1972, s.53-54; AKYILMAZ-SEZGİNER-KAYA, age., s.178; ONAR, age, s. 614.

54

YAYLA, age., s.120; D.1.D. 05.07.1984, E 1984/72, K 1984/155, Danıştay Kararlar Dergisi, 1985,S.58-59, s.76; D.10.D., 21.01.1992, E 1991/1213, K 1992/73, Danıştay Kararlar Dergisi, 1993, S.86, s.532. Fakat doktrinde kanunların yasaklamadığı konularda da yetki devri yapılabileceği ileri sürülmüştür. (ONARAN, Oğuz, “Yetki Göçerimi”, A.İ.D., C.7, S.2, s.5.)

(25)

İmza yetkisinin devri, bazı konularda idari işlemin, asıl yetkili kişinin iradesiyle aynı değerde ve onunla birlikte, farklı bir görevli tarafından imzalanabilmesinin yetkisinin devridir56.

Bu iki ilkenin57 yetki genişliğinden farkı ise: Yetki genişliği anayasal ve yasal kurallarla belirli teşkilat basamaklarına veya yüksek memurlara sürekli olarak tanınmıştır ve idari işlemlerle geri alınamaz. Yetki devri veya imza yetkisinin devri kanunun açık iznine dayanmakla birlikte, asıl yetkili makamların idari işlemleriyle her sınıf ve dereceden memurlarca geçici olarak gerçekleştirilebilir58 ve idari işlemlerle geri alınabilir59.

Yetki genişliği soyut bir usulle büyük bir alanı kapsayabilir. Yetki devri ve imza yetkisinin devri ancak belirli ve sayılı konu ve işler hakkında uygulanabilir. Ayrıca imza yetkisinin devrinde memur veya memurlar bakımından geçerli olabilir60. Yetki genişliği yer itibariyle ya da belli bir görev ve hizmet türü için (fonksiyonel ve coğrafi yetki genişliği), bir bütün halinde sağlanabilirse de, bu

şekilde bir yetki devrinde bulunulması ve imza yetkisi verilmesi mümkün değildir61. Her ne kadar yukarıda söylenenler çerçevesinde yetki devri ile yetki genişliği birbirinden farklı kavramlar olsa da birbiriyle yakından ilişkili kavramlardır. Yetki

55

AKYILMAZ, Bahtiyar, İdari Usul İlkeleri Işığında İdari İşlemin Yapılış Usulü, Ankara 2000, s. 115; AKYILMAZ-SEZGİNER-KAYA, age., s.180; DERDİMAN, agm., s.67.

56

YAYLA, age., s.120; İmza yetkisinin devrinde yetki devrinde farklı olarak, karar alma yetkisi, imza yetkisini devreden makamda kalmakta, sadece imza ile nihai işlemin yapılması yetkisi devredilmektedir. Bir diğer önemli fark imza devrinin yetki devrindeki gibi kanunla düzenlenmesi zorunlu değildir. (AKYILMAZ-SEZGİNER-KAYA, age., s.180)

57

Türk idare sisteminde yetki devri kavramı ile, çoğu zaman imza yetkisi ile eş anlamlı kullanılmaktadır. (GÖZÜBÜYÜK, Şeref, Yönetim Hukuku, 25. Bası, Ankara 2007, s.43; AKILLIOĞLU, Tekin, “Danıştay Kararlarında Not”, A.İ.D., C.23, S.1, s.139) İmza devri yetki devri gibi algılanmaktadır. (AKYILMAZ-SEZGİNER-KAYA, age., s.187) 58 AKALIN, agm., s.111. 59 AKYILMAZ-SEZGİNER-KAYA, age., s.175. 60 AKALIN, agm., s.111. 61 AKALIN, agm., s.111.

(26)

devri kamu yönetiminde kullanılan genel bir kavramdır. Yetki genişliği ise merkezin bir takım yetkilerinin Anayasa'daki ifadesiyle taşra yönetimine devredilmesi olarak tanımlanan özel bir yetki devridir62. Yetki devri olmadan yetki genişliği olamaz. Kısaca; bu iki ilke birbirinden farklı, fakat birbiriyle yakından ilişkili kavramlardır63.

C) YETKİ GENİŞLİĞİ İLKESİ İLE İDARİ VESAYET ARASINDAKİ FARKLAR

Yetki genişliği ilkesinde yetki genişliğine sahip makam ile bu yetkileri genişleten makam arasındaki ilişki hiyerarşi ilişkisidir64. İdari vesayette ise vesayet makamı ile vesayete tabi makam arasındaki ilişki vesayet ilişkisidir65. Yetki genişliğinde ilişkiler tek tüzel kişilik içinde devam ederken idari vesayette vesayet makamı ile vesayete tabi makam olmak üzere iki farklı tüzel kişilik vardır66. Yetki genişliğinde yetki genişliğine sahip görevli merkez adına karar alan ve merkezin bir memuru iken, idari vesayette ise vesayete tabi makamın memuru(ları) vesayet makamının memuru değildir ve kararlarını vesayet makamı adına değil kendi tüzelkişiliği adına alır67.

62

AKYILMAZ-SEZGİNER-KAYA, age., s.175. 63

ERGUN, Turgay, Kamu Yönetiminde Yetki Genişliği (Bilimsel Toplantı), Kastamonu 2002, s.47. 64

ÇOŞKUN, Sabri, İdarenin İdari Denetiminde İdari (Yönetsel) Vesayet, Ankara 1976, s.20; DERDİMAN, age., s. 75.

65

İdari vesâyet, merkez konumundaki idârenin, yerinden yönetim idârelerinin yürütülebilir kararlarını ve işlemlerini denetlemek ve bu kararları bozabilmek yetkisidir. İdari vesâyet, merkez konumundaki idâre ile yerinden yönetim idâreleri arasında bir bağ oluşturmak ve yerinden yönetim idârelerinin karar ve işlemleriyle devletin birliğini, kamu hizmetlerinin bütünlüğünü ihlal etmelerine engel olmak için kabul edilmiş bir araçtır. (YILDIRIM, Ramazan, İdare Hukuku, s.30; DERDİMAN, age., s. 75; AKYILMAZ-SEZGİNER-KAYA, age., s.202-203; GÖZLER, İdare Hukuku, s.114-115; YILDIRIM- KARAN, age., s.23.)

66

DERDİMAN, age., s. 75; ÇOŞKUN, age., s.20. 67

(27)

II. BÖLÜM

TÜRK İDARE TARİHİ AÇISINDAN YETKİ GENİŞLİĞİ

I. YETKİ GENİŞLİĞİ ÇERÇEVESİNDE ESKİ TÜRKLERDE DEVLET ANLAYIŞI VE TEŞKİLATI

Genel bir ifadeyle devleti, bir toplumun belirli siyasi ve sosyal amaçları gerçekleştirmek üzere meydana getirdiği siyasi bir organizasyon olarak tanımlamak mümkündür68. İnsan topluluklarının kurduğu en önemli kurum olan devletin69 izine M.Ö. 7000’lere kadar rastlanılmamaktadır70. Bugün elde edilen bilgiler dâhilinde devletin ilk boy gösterdiği yerler olarak Mezopotamya ve Eski Mısırdır. Devletin kurumsallaşıp kökleştiği bölgeler olarak ise; batıda Roma71, orta doğuda İran, eski doğuda ise Türk72 ve Çin diyarları gösterilmektedir73.

Anılan uygarlıklar içerisinde Türklerin devlet hususunda diğer uygarlıklara

göre ayırt edici özellikleri olduğunu söylemek gerekir. Bu özellik; Türkler islamiyetten önce tarıma elverişli olmayan geniş Asya bozkırları üzerinde göçebe bir kabile örgütlenmesi içinde bulunmuşlardır. Daha sonra tarih öncesi dönemlerden itibaren siyasal birlikler oluşturan Türk topluluklarının74 yasalara ve törelere göre düzenli bir şekilde işleyen büyük devletler kurmak75 ve tarihi süreç içerisinde devlet

68

YILDIRIM, Ramazan, Devletin Yapısı ve Nitelikleri (Anayasa Hukuku Ders Notları), 2. Bası, Diyarbakır 2003, s.15; ÖZER, Atilla, Anayasa Hukuku (Genel İlkeler), 3. Bası, Ankara 2009, s.41-42; TEZİÇ, Erdoğan, Anayasa Hukuku, 10. Bası, İstanbul 2005, s. 111; ÖZER Ziya, Mukayeseli Hukuku

Esasiye Dersleri, Ankara 1939, s.3; YILDIZHAN, Yayla Anayasa Hukuku Ders Notları, İstanbul 1985,

s.17; KÖSOĞLU Nevzat, Eski Türkler’de İslam’da ve Osmanlı’da Devlet, Ankara 1997, s.34. 69

KOCA, Salim, “Eski Türklerde Devlet Geleneği ve Teşkilatı”, Türkler, C.2 Ankara 2002, s.823. 70 ŞAHİN, Köksal, “Eski Türklerde Merkezi İdare” T.İ.D., Y.77, S.448, Eylül 2005, s. 149. 71

SENCER, Muzaffer, “Yönetimin Tarihsel Evrimi ve Yönetim Sistemleri”, A.İ.D., C.18, S.1, Haziran 1985, s.142.

72

KOCA, agm., s.823.

73 İPLİKÇİOĞLU, Bülent, Eski Batı Tarihi, Türk Tarih Kurumu Basımevi, Ankara 1997, s. 122. 74

SENCER, Muzaffer, Türkiye’nin Yönetim Yapısı, Alan Yayıncılık, Ağustos 1986, s. 37. 75

(28)

denen bu siyasal organizasyonu henüz daha bu kurumun görülmediği coğrafi alanlara taşımalarından kaynaklanır76.

Türkler tarihin her döneminde devlete çok önem vermiştir. Sebebi ise Türkler devletin, milli varlığı koruyan, yaşatan ve geliştiren vazgeçilemez bir müessese olduğunun daima farkında ve bilincinde olmalarıdır77.

Gerek devlete verilen bu önemin, gerekse devlet hayatı ve teşkilatını binlerce yıl şekillendirecek olan kurum, gelenek ve ilkelerin temelleri, şüphesiz ki Türk devlet sisteminin köklerinin bulunduğu “Eski Türk Dönemi”78 olarak bilinen İslamiyet öncesi Türk siyasi hayatında yatmaktadır79. Burada asli referans kaynağımız Göktürklerdir. Tabii ki eski Türk devletlerindeki idari yapılanma izlenen usul günümüz idari yapısı ile bağdaştırılamaz. Fakat idâri kurumlara ve ilkelere hâkim olan fikirlerin geçmiş ile ilgisi olmadığı da iddia edilemez. Her ne kadar zaman ve mekânın değişmesi ve kültürler arası etkileşim, idâri kurumların ve ilkelerin içeriklerini değiştirse de, eskiden beri uygulana gelmiş ve uzun müddet var olmuş idari kurumların ve idari kuralların etkisinden kurtulamazlar. Çalışmanın konusu olan yetki genişliği aşağıda daha net anlaşılacağı üzere bir yönetim ilkesidir. Peki, bu ilkenin incelemesine neden eski Türk devletleri ile başlandığı sorusu akla gelebilir. Nedir çalışmayı bu dönemden başlatan ana saik?

Merkezi idare veya merkeziyet, yoğun veya hafif bir biçimde, bütün devletlerin idare teşkilâtlarında yürürlükte olduğu gibi eski Türk devletlerinin idari yapılarında da var olan bir sitemdir. İdarî görev ve yetkilerin en önemli kısmının devletin merkezinde toplanması, bütün siyasal toplumlarda ve eski Türk devletlerinde de uygulanmaması mümkün olmayan bir özelliktir.

76

ŞAHİN, agm., s. 149; KOCA, agm., s.823.

77 KOCA, agm., s.823; GÖKALP, Ziya , Türk Devletinin Tekamülü, Haz: K. Yaşar Koraman, Kültür Bakanlığı Yayınları No: 369, Ankara 1981, s.9; ROUX Jean Paul, Türklerin Tarihi, Çev: Galip Üstün, 5. Bası, İstanbul 1997, s.25-27; TURAN, Osman, Doğu Anadolu Türk Devletleri Tarihi, 4. Bası, İstanbul 1997.

78 Türk tarihi bilindiği üzere başta din dil ve edebiyat gibi hususlar dikkate alınarak; Eski, orta ve yeni türk dönemleri olarak ele alınmaktadır.

79

(29)

Ancak eski Türk devletlerinin sahip olduğu toprakların genişliği ve özellikle bu devletlerin var olduğu devirlerdeki haberleşme ve ulaştırmadaki güçlük merkeziyetin salt ve katıksız bir biçimde kullanılmasına da imkân vermemiştir. Bu nedenle, merkezî idarenin taşradaki âmirlerine belli faaliyet konularında, belli sınırlar içinde, merkezî idareden aldıkları yetkiyi kullanarak kendiliklerinden karar verebilme, tasarrufta bulunabilme salâhiyeti tanınmıştır. İşte buna biz kısaca "yetki genişliği" diyoruz80. Eski Türk devletlerinde ve hatta aşağıda görüleceği üzere Tanzimat’a kadar olan dönem de dâhil edilerek yetki genişliği ilkesi ile alakalı şu söylenebilir, Türk devletlerinin taşra idaresine hakim olan bir yönetim ilkesidir. Bu ilke ihtiyari olmaktan çok o dönemlerde uygulanması zorunlu olan bir ilkedir81.

Dolayısıyla çalışmamızı da bu dönemden başlatacağız. Öncelikle geçmişteki kurulmuş ve yıkılmış olan Türk devletlerinin mirasları üzerinde biçimlenen idari teşkilatımıza, çalışmanın daha net kavranması için, ayrıntıya girmemek kaydıyla anlatılacaktır. Öncelikle Eski Türklerde devlet teşkilatını değerlendireceğiz

A) ESKİ TÜRKLERDE DEVLET TEŞKİLATI

Türkler devlete “él” veya “il” adına veriyorlardı82. İl; aile (oğuş) den başlayıp sırasıyla aileler birliği (urug), urugların birleşmesiyle meydana gelen boy (kabile), budun83 (kabileler birliğinin) yani halkaların en gelişmiş ve son şekli olarak ortaya çıkmaktadır84. Halk, ülke, hâkimiyet (egemenlik) ve teşkilat85 olmak üzere birbirini

80

ÖZYÖRÜK, Mukbil, İdare Hukuku, Ankara 1972-1973, s.58, (Çoğaltma); YAYLA, Yıldızhan,

Anayasalarımızda Yönetim İlkeleri Tevsi-i Mezuniyet ve Tefrik-i Vezaif, İstanbul 1982, s. 12.

81 ÇİFTÇİ, Oya, Yerel Yönetimlerde Temsil, Ankara 1989, s.47; YAYLA, age., 12; GÖRELİ, İsmail Hakkı, “Memleketimizde Vilayetler İdaresi Tarihine Bir Bakış”, T.İ.D, Y.1945, S.173, s.1249; ÖZYÖRÜK, age, s.73.

82

KÖSOĞLU, age., s.38; KOCA, agm., s.823; ŞAHİN, agm., s.151. 83

“Boy ırsi olarak gelen bir beğin yönetimindeki teşkilatlanmadır. Boy büyüyüp gücü artıkça boya dayalı bir devlet doğmaya başlar. Budunlar genellikle, bir boyun diğer boya egemen olması ile doğar. Budun bir il’e bağlı olabileceği gibi bağımsızda olabilir”. (Daha fazla bilgi için: KÖSOĞLU Nevzat, Eski Türkler’de İslam’da ve Osmanlı’da Devlet, Ankara 1997, s. 37 -45)

84

ŞAHİN, agm., s.151; SALİM, agm., s.823-824. 85

(30)

tamamlayan dört unsurdan meydana gelen eski Türklerdeki devlet anlayışında çalışmamız itibari ile bizim için önemli olan devlet teşkilatıdır.

Türkler, tarihin her döneminde çok iyi işleyen bir idâri teşkilat kurarak geniş topraklara86 ve halklara hükmetmişlerdir87. Eski Türk devletlerinde bu kadar güçlü bir teşkilat yapısının varlığını, merkezi yönetimin çok güçlü88 ve isabetli bir şekilde uygulanması ile açıklayabiliriz. Devlette yukarıda bahsedilen boy budun yapılanmasını bozmayan, bununla birlikte devletin en uzak noktalarına bile merkezi idârenin etkili bir şekilde hissedildiği bir siyasi teşkilatlanma söz konusudur. Eski Türklerde yurdun korunması, ülke çapında sulh, sükûn ve adaletin sağlanması merkezi yönetimin sorumluluğu altında idi89. Eski Türk devlet modelinde merkezi idâre bünyesinde; hükümdar, ordu, toy90, vezirler ve buyruklardan(bakan) oluşan sade ama oldukça hızlı işleyen bir yapı mevcuttur91.

86

ŞAHİN, agm., s.150. 87

“Türklerde teşkilat fikrinin doğup gelişmesi milattan önceki çağlara kadar iner. Orta Asya’nın çevre ve iklim şartları tarımdan çok hayvancılığa imkân vermekteydi. Türkler hayvanları da büyük sürüler halinde beslemekteydiler. Onlar sürülerini besleyebilmek ve verimi artırabilmek için devamlı otlak ve su aramak, bir iklimden başka bir iklime geçmek zorundalardı. Özellikle büyük sürülerin sevk ve idâresi otlakların önceden bulunup korunması gibi faaliyetler onları dayanışmaya, işbirliğine, daha önemlisi hükmetmeye ve emretmeye hazırlamış, devlet teşkilatı kurmalarında büyük kolaylık sağlamıştır”. (KOCA, agm., s.827., ATİL, Esin, Çev.: Durdu Mehmet BURAK, "Tarihte Türkler”, Ankara Üniversitesi Osmanlı Tarihi

Araştırma ve Uygulama Merkezi Dergisi, c.150, Y.2004.)

88

KÖSOĞLU, age., s.39. 89

RASONYI, Laszlo, Türk Devletinin Batıdaki Varisleri ve İlk Müslüman Türkler, Çev: Hicran Akın, Edit: Ş. K. Seferoğlu, Adnan Müderrisoğlu, Ankara 1983, s.36.

90

Eski Türk devletlerinde ilk dönemlerden itibaren devlet meclisi ve Toylar, devletin en önemli kararlarının alınıp görüşüldüğü kurullar olmuşlardır. Hakandan sonra devlet teşkilatında önemli bir yere sahip olan bu meclisler yasama ve yürütme yetkilerine sahiptirler. Yargı yetkileri ise, belirgin bir şekilde görülmemektedir. Devlet ileri gelenlerinden oluşan bu meclisler hakan seçme yetkisine de sahiptirler. Ayrıca, sözü edilen meclisler kanun yapma işinde hakanı denetlemekte ve onun yetkilerini zaman zaman kısıtlamaktadırlar. (Bkz. SEYİTDANLIOĞLU, Mehmet “Eski Türklerde Devlet Meclisi “Toy” Üzerine Düşünceler”, Ankara Üniversitesi Dil ve Tarih-Coğrafya Fakültesi Tarih Bölümü Tarih Araştırmaları

Dergisi, C.28, S.45, s.1.)

91

(31)

Çalışmamıza açıklık getirmesi adına merkezi teşkilatın ana organı olan hükümdara değinip daha sonra hükümdara yani merkezi idâreye bağlı olan bugün ki karşılığı ile yetki genişliği ilkesine göre hareket edebilen organlardan bahsetmek yerinde olacaktır.

1) Hükümdar (Devlet Başkanı)

Merkezi idârenin en önemli öğesi olan hükümdarların “tan hu”, “kağan” “han” gibi unvanlarla anıldıkları görülmektedir92. İlahi bir güç tarafından bu göreve tayin edildiği kabul edilen93 Türk kağanı, bütün yeryüzünün, yani insanlığın hükümdarı94 kabul ediliyor ve Türk devlet teşkilatının en tepesinde yer alıyordu95. Türk devletlerinde hakan, idâre etme yetkisi ve devlet başkanı sıfatını belirten bazı sembollere sahipti. Bunlar otağ (hakan çadırı), taht, tuğ (sancak, bayrak), davul ve sorguç (serpuş)’tur. Yine devlet başkanının belirli zamanlarda devlet ileri gelenlerine ve halka, törenlerde resmî ziyafet vermesi hükümdarlık gereğiydi96.

2) Yetki Genişliği İlkesinin Uygulamasına Benzer Şekilde Merkezi İdareye Bağlı Görev Yapan İdareciler

Eski Türklerde, merkezi idarede taşra idaresini de içerecek şekilde, hunlardan itibaren aralarında görev ve yetki paylaşımı olan günümüz bakanlarına benzer birtakım görevlilerin varlığından bahsedilmektedir97. Eski Türklerde bakana buyruk, günümüz devrin başbakanı konumundaki baş vezire de “Ayguçı” veya “Öge”

92

GÖMEÇ, agm. s.81; KOCA, agm., s. 829; KÖKSAL, agm., s.151-155. 93

Eski Türkler ilaha ve onun cihan hâkimiyetini kendilerine ihsan ettiğine derinden inanıyorlardı. Bilge Kağan: “tanrı irade etiği için tahta oturdum; dört yandaki milletleri nizama soktum” derken dindarlığını ve hâkimiyetin ilahi menşeini belirtiyordu. (TURAN, Osman, Türk Cihan Hâkimiyeti Mefkûresi Tarihi, C.I-II, 3. Bası, Nakışlar Yayınevi, İstanbul 1979, s.167; ÖGEL, Bahaeddin, Türk Mitolojisi, Ankara 1971, C.II, s.269.)

94

KAFESOĞLU, age., s.267; İNALCIK, Halil, “Osmanlılarda Saltanat Veraseti Usulü ve Türk Hakimiyet Telakkisiyle İlgili”, A.Ü.S.B.F.D., C.14, S.1, Ankara 1975, s.75.

95 GÖMEÇ, agm. s.81; KOCA, agm., s. 829; KÖKSAL, agm., s.151. 96

KOCA, agm., s. 829. 97

(32)

denilmekteydi98. Merkezi idaredeki bu önemli amirlikler dışında Çin kaynaklarına ve yıllıklarına göre99, Göktürklerde merkez teşkilatında görevli 28 farklı memur sınıfından söz edilmektedir100. Ancak bu memurların çalışma şekilleri ve faaliyetlerini net olarak aydınlatabilecek veriler şuan için söz konusu değildir101.

Bizim için önemli olan; merkezi idârece atanan, hükümetin emrinde, taşrada görev yapan ve çalıştıkları bölgenin sevk ve idâresini merkezi idârenin görüşleri doğrultusunda yürüten ve sorumlu oldukları bölgelere ilişkin merkeze danışmadan karar alabilen fakat merkeze bağlı olan yani uygulamanın zorunluluğu olarak yetki genişliğine sahip102 yüksek memurluklardır. Bunlardan daha çok çalışmanın konusunu ilgilendiren memurluklar ise “yabgu”, “şad” ve “tudun” lardır103. Bunlar dışında merkezi idârede görev yapan iltapar, sagun, tekin, tutuk, Tarkan, inal, çur ve çölerkin gibi yüksek dereceli memurluklarda vardır104.

98

DONUK, Abdulkadir, Eski Türk Devletlerinde İdari – Askeri Unvan ve Terimler, Türk Dünyası Araştırmaları Vakfı Yayınları, İstanbul 1988, s.3-12. Ayguçıların en önemli özelliği genellikle hanedan dışından ve halkça sevilen kişiler tarafından atanmalarıdır. Tarihe mal olmuş, isim yapmış önemli ayguçılar vardır: Atilla’nın ayguçısı “ On İki”, Göktürklerdeki meşhur “Tonyukuk”, Uygurlardaki “Kutlug” gibi. KAFESOĞLU, age., s.163.

99

Geniş bilgi için bkz. GÖMEÇ, Sadettin, “İslam Öncesi Türk Tarihinin Kaynakları Üzerine” , Ankara

Üniversitesi Dil ve Tarih-Coğrafya Fakültesi Tarih Bölümü Tarih Araştırmaları Dergisi, C.20 S.31;

TAŞAĞIL, Ahmet, “Türk Tarihi İle İlgili Çin Kaynaklarının Türkçe Neşri Üzerine Düşünceler” http://ahmettasagil.wordpress.com/makaleler/turk-tarihi-ile-ilgili-cin-kaynaklarinin-turkce-nesri-uzerine-dusunceler/(30.03.2010).

100

KOCA, agm., s. 834; ŞAHİN, agm., s.151. Ayrıca geniş bilgi için bkz. DONUK, Abdulkadir, Eski Türk

Devletlerinde İdari – Askeri Unvan ve Terimler, Türk Dünyası Araştırmaları Vakfı Yayınları, İstanbul

1988. 101

KOCA, agm., s. 834; ŞAHİN, agm., s.151. 102

YAYLA, age., s.12. 103

Fakat burada şunu da söylemek yerinde olur aşağıda bahsi geçen memurların görev ve sorumluklarını, devlet teşkilatı içindeki yerlerini tam manası kaynaklar vasıtası ile ortaya koymak mümkün değildir. (KOCA, agm., s.835.)

104

(33)

a) Yabgu

Eski Türk devletlerinde ülke halk, teşkilat ve memuriyetler genellikle doğu-batı, sağ–sol, iç–dış, ak–kara, büyük-küçük şeklinde ikiye ayrılmaktaydı105. Bunlardan doğu yani sağ taraf daima üstün vaziyetteydi, yani hâkimiyet ve üstünlük daima doğu tarafındaydı106. Sol yani ülkenin batı tarafına yabgu unvanı ile hükümdarın kardeşlerinden biri tayin edilmekteydi. Diğer bir adıyla kağan(doğuda oturan Büyük Hakana bağlı)107 olarak bilenen yabgu unvanının bütün Türk boylarında ve çeşitli yabancı kavimlerde görüldüğü tespit edilmiştir108.

Başlangıçta aşağı-yukarı kağan unvanıyla eşit manaya gelen yabgu109, daha sonraki yüz yıllarda, kağandan bir alt dereceyi ifade etmiştir. Yabgular X. yüz yıllara gelindiğinde110, boyların ve budunların birlikteliğini sağlayan her şeyden önemlisi de merkezi idâreye bağlı olarak çalışan bir memuriyet olarak görülmüştür111.

Sorumlu olduğu bölgeyle alakalı merkezi idâreye yani hükümdara danışmadan yönetme hakkına sahip olan yabgunun merkezi idâredeki yeri, günümüz karşılığı ile yetki genişliği ilkesi çerçevesinde hareket eden yöneticilerin uygulamasına benzerlik göstermektedir.

105

KOCA, agm., s. 833. Oğuz kağan’ın devlet ve boy teşkilatı da “bozok”(sağ), “üçok”(sol), olmak üzere ikiye ayrılmaktaydı.( KOCA, agm., s.842)

106

Hun Türklerinde doğu ”sol” olarak kabul edilmiştir. Dolayısıyla hunlarda üstünlük sol tarafta olmuştur. (bkz. KOCA, agm., s.842.)

107

KÖSOĞLU, age., s.38. 108

RENE, Grousset, Bozkır İmparatorluğu: Atilla/Cengiz Han/Timur, Çev: M. Reşat UZMEN, İstanbul 1980, s.94; ÖGEL, Bahaeddin, “Orta Asya Türk Tarîhi Hakkında Bazı Yenî Araştırmaların Tenkîdi”,

Ankara Üniversitesi Dil ve Tarih-Coğrafya Fakültesi Dergisi, C.17, S.1-2.

109

Yabgular o dönem yarı bağımsızlardı; zaman zaman kendi başlarına savaşa girdikleri olurdu. Merkezin güç kaybettiği dönemlerde ise kendi bölgelerinde bağımsız birer devlet (il) gibi hareket ederlerdi. bkz. (KÖSOĞLU, age., s.38; TANYU, Hikmet, İslamlıktan Önce Türklerde Tek Tanrı İnancı, Ankara 1980, s.2.)

110

ÖGEL, Bahaeddin, Türk Kültürünün Gelişme Çağları, C. II, İstanbul 1971, s.613. 111

(34)

b) Şad

Genellikle, Türkçeye Farsçadan geçtiği iddia edilen bu unvanın kağandan sonra geldiği söylenmişse de bu unvanı hükümdar ailesinden bir tiginin112 taşıdığını ve kağandan sonra üçüncü dereceyi işgal etmektedir113. Genellikle kağan çocukları veya yeğenleri olan şadlar, merkez tarafından “il”e bağlı bölgelere gönderilen114, sorumlu olduğu bölgelerde bağımsız ordulara sahip olan, fakat kağana da doğrudan bağ1ı bulunan eski Türk devlet teşkilatındaki önemli idârecilerdendir115.

Görüldüğü üzere şadlarda merkezi idâre tarafından atanan ve yine ona bağlı olarak hareket eden günümüz yetki genişliği ilkesine benzer şekilde idâri yetkilere sahip bir idârecilik türüdür116.

c) Tudun (Vali)

Yetki genişliği ilkesinin uygulamasına en benzer memuriyet tuduna aittir117. Tudunlar, devlete bağlı daha küçük alt birimler olan boy beyliklerine gönderilen ve buralarda bir yandan kağan adına sevk ve idâreyi yönlendirirken, bir yandan da vergi işlerini koordine eden üst düzey memurluklardan birisidir118. “Tudun” lar önce “Şad” a sonra merkeze karşı sorumluluk taşımaktadırlar119.

112

Kağanın yakın akrabası. (ŞAHİN, agm., s.156) 113 GÖMEÇ, agm., s.84. 114 ŞAHİN, agm., s.156 115 ÖGEL, age., s.646. 116 SENCER, age. s.39. 117 SENCER, age. s.39. 118 ŞAHİN, agm., s.156. 119

TÜRKDOĞAN, Orhan, Türk Tarihinin Sosyolojisi, İstanbul 1996, s.137, 140, 143. Osmanlı klasik dönem uygulamasında beylerbeyi-sancakbeyi ilişkisine benzemektedir.

(35)

II. İLK MÜSLÜMAN TÜRK DEVLETLERİNDE (YETKİ GENİŞLİĞİ ÇERÇEVESİNDE) DEVLET TEŞKİLATI

Yedinci yüzyıldan itibaren İslam dini ve medeniyeti içerisine girmeye120 başlayan Türkler121, yeni devletlerini de içine girdikleri medeniyetin şartlarına uygun bir şekilde kurdular122. Özde Türklüklerini koruyarak, İslami yönetim anlayışını benimseyip artık Türkçe isim ve unvanların yanında İslami sembol ve isimlere de yer vererek bu medeniyetle olan bağlantılarını sosyal hayatlarına yansıtmışlardır123. Kısaca söylemek gerekirse Türkler, engin tecrübeleri sayesinde Türk ve İslam geleneklerini birleştirerek, yeni bir idâre anlayışı ve devlet tipi geliştirmişlerdir124. Bu dönemin ilk siyasi teşekkülünü Karahanlılar Devleti125 oluşturuyordu. Her bakımından Türk olma özelliklerine sahip bu devlet, daha sonra islamiyetin kabulü ile devlet yönetiminde zamanla İslami geleneklere de yer vermeye başlayarak, Türk-İslam devletine doğru bir köprü vazifesi gördüler. Karahanlılar ile

120

Türklerin Müslüman olmalarıyla ilgili olarak bkz. AVCIOĞLU, Doğan, Türklerin Tarihi, C. 5, İstanbul 1982; AYDIN, Erdoğan, Nasıl Müslüman Olduk?, İstanbul 2006; İNAN, Abdülkadir, Eski Türk Dini

Tarihi, Ankara 1976; SARI, Volkan, Türklerin İslamiyeti Kabulünün Sosyolojik Analizi,

Kahramanmaraş 2005, Yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi.

121 Türk tarihinin hiç bilinmeyen yanlarından biri olan Türklerin Müslümanlaşması; Türk, İslam ve dünya tarihinin önemli bir dönüm noktası olarak kabul edilmesine karşın, hala genel çerçevede ele alınmaktadır. Bu hususta siyasi tarih sınırlarının dışına çıkılmaması ve yalnızca makro planda bazı genel kabullerle yetinilmesi, Türk sosyal bilimciliği açısından büyük bir boşluk olarak dikkatleri çekmektedir. Bu sebeple Türklerin İslam dinini kabulü, iyi biliniyor sanılmasına rağmen, aslında iyi ve doğru bilinmeyen birçok yanı bünyasinde barındırmaktadır. (OCAK, Ahmet Yaşar, Türkler, Türkiye ve İslam, İstanbul 1999. s.26.) M.S 700'lerden başlayarak birçok savaştan sonra çok uzun bir zaman zarfında gerçekleşmiştir. Türklerin devletle ilişkilerinde dolayısıyla devlet teşkilatının tanziminde nirengi noktası olan Müslümanlık, birçok Türk geleneğini etkileyip değiştirmiştir. (KAZANCI, Metin, “Türklerde Devletle ilişkiler Üzerine Bazı Notlar”, İletişim Araştırmaları Dergisi, C.3, S.4, s.23-24.)

122

KOCA, Salim, “İlk Müslüman Türk Devletlerinde Teşkilat”, Türkler, C.5 Ankara 2002, s.147. Geniş bilgi için bkz. TOGAN, Velidi Zeki, Umumi Türk Tarihine Giriş, C.1, İstanbul 1946, s. 54-94; ULUÇAY, Çağatay, İlk Müslüman Türk Devletleri, İstanbul 1977.

123

KOCA, agm., s. 147. 124 KOCA, agm., s. 147. 125

Karahanlıların İslamiyeti kabulü ile Türk tarihinin gidişini değiştirmiş ve dönüm noktası olmuştur. Karahanlılar, İslamlığı kabul etmekle Türkler artık İslam kültürünün içine girmiş oldular. (ULUÇAY, age., s. 1)

Referanslar

Benzer Belgeler

Böylece; “Radyo ve Televizyon Üst Kurulu hariç olmak üzere 10/12/2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununa ekli (III) sayılı

Yine defter değeri / piyasa de- ğeri oranı daha yüksek olan şirketlerin hisse senet- lerinin de, ilgili oranı düşük olan şirketlerin hisse senetlerinden daha yüksek getiri

11.1.2016: «İdari işlemin çerçevesini çizmek ve buna bağlı olarak idari yargının görev alanını belirlemek için kullanılan "organik anlamda idare" teriminin

Yukarıda belirtmiştim, idare hukukunun genç bir hukuk dalı olması, devletin hukuk karşısında bağlı olması ve hesap verme süreciyle yakından ilgilidir.. Bu açıdan,

If we consider the fact that we have also reached the conclusion that taking advice or not effects the preference of mouth and dental health centers in terms of opinion and

Her satır ve sütunda sadece iki sayı olacak şekilde 1-6 rakamlarını tabloya yerleştirin.. Her bir rakam sadece bir kez kullanılacak ve

• Kamu hukuku-Özel hukuk ayırımı ve İdare Hukuku • İdare hukukunun diğer hukuk dalları ile ilişkisi.. TÜRK İDARE HUKUKUNUN

“Devletin, kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli