SELÇUK ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ
SOSYOLOJİ ANA BİLİM DALI SOSYOLOJİ BİLİM DALI
TOPLUMSAL BİR TİP: MEMUR
Fatma EMREN
YÜKSEK LİSANS TEZİ
Danışman
Dr. Öğr. Üyesi İbrahim NACAK
T. C.
SELÇUK ÜNİVERSİTESİ Sosyal Bilimler Enstitüsü Müdürlüğü
ÖZET
Bu tezde, toplumsal tip bağlamında memur tipinin ortaya çıkarılması hedeflenmiştir. Çalışmada, devletin inşa sürecinde, kurumsallaşmasında etkin rol oynayan memurların günümüzde nasıl bir yaşam dünyası olduğu, bürokratik işleyişe bakışları, memurluk zihniyeti ele alınmaktadır. Memurun kim olduğu, kendisini nasıl tanımladığı, gündelik hayatını nasıl inşa ettiği gibi sorular etrafında ilerleyen çalışma, bir memur tipolojisi ortaya çıkarmayı amaçlamıştır. Bu doğrultuda çalışma üç bölümden oluşmaktadır. Birinci bölümde bürokrasinin ve memurluğun tarihsel gelişimine dair bilgiler ortaya konulmuştur. İkinci bölümde, tipleştirmenin kuramsal zemini çizilerek toplumsal tip kavramına ve çalışmanın metodolojisine yer verilmiştir. Nitel araştırma deseni dâhilinde saha çalışmasıyla şekillenen üçüncü bölüm ise, memurlarla yapılan derinlemesine görüşmelere ayrılmıştır. Teorik çerçeve ve sahadan elde edilen verilerden hareketle bir memur tipolojisi çizilmeye çalışılmıştır.
Anahtar Kelimeler: Tipoloji, Toplumsal Tip, Bürokrasi, Memur.
Öğ
renci
ni
n
Adı Soyadı Fatma EMREN Numarası 164205001013
Ana Bilim / Bilim
Dalı Sosyoloji/Sosyoloji
Programı Tezli Yüksek Lisans Doktora Tez Danışmanı Dr. Öğr. Üyesi İbrahim NACAK
T. C.
SELÇUK ÜNİVERSİTESİ Sosyal Bilimler Enstitüsü Müdürlüğü
Ö ğr en ci n in
Adı Soyadı Fatma EMREN Numarası 164205001013
Ana Bilim /
Bilim Dalı Sosyoloji/Sosyoloji
Programı Tezli Yüksek Lisans Doktora Tez Danışmanı Dr. Öğr. Üyesi İbrahim NACAK
Tezin İngilizce
Adı A Social Type: Civil Servant
SUMMARY
In this thesis, it is aimed to reveal the type of civil servant in the context of social type. In the process of construction of the state, civil servants who play an active role in the institutionalization of the state, what kind of a life world is today, the view of bureaucratic operation, the mentality of civil servants are discussed. The study, which proceeds around questions such as who the officer is, how he defines himself, and how he builds his daily life, aims to uncover an civil servant typology. In this direction, the study consists of three parts. In the first chapter, information on the historical development of the bureaucracy and the civil servant was revealed. In the second chapter, the concept of social type and the methodology of the study are given by drawing the theoretical background of typization. The third section, which is shaped by fieldwork within the qualitative research design, is reserved for in-depth interviews with civil servants. Based on the theoretical framework and data obtained from the field, an civil servant typology was tried to be drawn.
İÇİNDEKİLER
BİLİMSEL ETİK SAYFASI... i
TEZ KABUL FORMU ... ii
ÖZET ... iii SUMMARY ... iv İÇİNDEKİLER ... v ÖNSÖZ ... viii GİRİŞ ... 1 BİRİNCİ BÖLÜM BÜROKRASİ VE MEMUR 1.1. Bürokrasi Kavramı ... 5
1.2. Weber’in Bürokrasi Modeli ... 8
1.3. Türk Bürokrasisinin Tarihsel Gelişimi ... 10
1.3.1. Osmanlı Döneminde Bürokrasi ... 11
1.3.2. Cumhuriyet’ten Günümüze Bürokrasi ... 14
1.4. Memur Kimdir ... 19
1.5. Memurluğun Tarihsel Gelişimi ... 23
1.5.1. Osmanlı Döneminde Memurluk... 23
1.5.2. Cumhuriyet’in Kuruluşu’ndan 1950’ye Kadar Memurluk ... 28
1.5.3. 1950’den Günümüze Memurluk ... 31
1.6. 657 Sayılı Devlet Memurları Kanunu ... 38
İKİNCİ BÖLÜM KURAMSAL, KAVRAMSAL VE METODOLOJİK ÇERÇEVE 2.1. Tipleştirmenin Kuramsal Zemini ... 41
2.2. Toplumsal Tipler ... 44
2.2.1. Toplumsal Tiplerin Sosyoloji İle İlişkisi ... 49
2.3. Metodoloji ... 52
2.3.1. Konu, Amaç ve Önem ... 53
2.3.2. Evren ve Örneklem ... 55
2.3.3. Veri Toplama Yöntemi ve Teknikleri ... 56
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM MEMUR TOPLUMSAL TİPİ 3.1. Memur İmgesi ... 58
3.1.1. Memur: Kimdir? Kim değildir? ... 58
3.1.2. Devlete ve Vatandaşa Hizmet: “İnsanların En Hayırlısı Faydalı Olandır” ... 61
3.1.3. Memur Gözünden Memura Karşı Kamuoyundaki Algı ... 64
3.1.4. Saygınlık Bağlamında Mesleklerine Bakışları: “Eskiden Saygındı Artık Sıradan” ... 71
3.1.5. Memuru Simgeleyen Olmazsa Olmazlar ... 75
3.1.6. Memurluğun Avantajları ve Dezavantajları ... 77
3.1.7. Genç Memur Hakkındaki Düşünceler ... 81
3.1.8. Yaşlı Memur Hakkındaki Düşünceler ... 84
3.2. Memuriyet Deneyimleri ... 86
3.2.1. Mesleğe Yönelme Eğilimleri ... 87
3.2.2. Yetki ve Sorumluluk Alma İstemleri ... 90
3.2.3. Mesleki Farkındalık ve Kendini Geliştirme ... 92
3.2.4. Mesleğin Kazandırdıkları ve Kaybettirdikleri ... 94
3.2.5. 657 Sayılı Devlet Memurluğu Kanunu Hakkındaki Genel Düşünceler .... 96
3.2.6. Sendikalara Bakış: “Siyasetten Uzak ve İyileştirilmeli” ... 99
3.2.7. Aslında KPSS Yeterli Ama? ... 104
3.3. Memur Çalışma Koşulları ... 107
3.3.1. İş Akışı: “Zamana ve Duruma Göre Değişiyor” ... 108
3.3.2. İş Yaparken Karşılaşılan Zorluklar ... 111
3.3.3. Mesai Saatleri İçerisinde Yapılan Vazgeçilmez Etkinlik: “Çay Molası” . 113 3.3.4. E-Devlet: “İş Yükümüzü Hafifletirken Bir Yandan İş Yükledi” ... 115
3.4. Memuriyet Dışı: Aile İlişkileri ve Gündelik Hayat ... 119
3.4.1. Bürokratik Tutum ve Davranışların Aile İlişkilerine Yansıması ... 119
3.4.2. Çocuklarla Vakit Geçirme: “Çok Yorgun Olsam da Vakit Bulurum” ... 121
3.4.3. Mesai Dışında İş Arkadaşlarıyla Görüşme: “Zaten Gün Boyu Görüyorum” ... 122
3.4.4. Boş Zaman Değerlendirme Biçimleri ... 123
3.4.5. Gelir-Gider Değişimi ... 125
SONUÇ ... 130
KAYNAKÇA ... 137
EK I: SORU LİSTESİ ... 145
EK II: KATILIMCILAR LİSTESİ ... 148
ÖNSÖZ
Bu çalışma, toplumda büyük oranda yer alan memurların bürokratik, siyasal, toplumsal, ekonomik bağlamdaki konumlarına, gündelik hayatta neler yapıp ettiklerine, nasıl bir yaşam dünyalarının olduğuna ilişkin bakış açısı kazanmayı, bilgi edinmeyi sağlayarak memur tipolojisini ortaya çıkarmayı amaçlamaktadır. Tez sürecinde bana her daim rehberlik eden, tıkandığım noktalarda yolumu açan, göstermiş olduğu destek, sevgi ve muhabbetlerinden dolayı danışman hocam Dr. Öğr. Üyesi İbrahim Nacak’a şükran borçluyum. Tezin tasarım aşamasından sonuçlandırılmasına kadar olan süreçte yardımını ve desteğini esirgemeyen değerli hocam Doç. Dr. Mehmet Ali Aydemir’e minnettarım. Tez yazım sürecinde ve öncesinde her anlamda vermiş oldukları desteklerden dolayı sevgili dostlarım Firdevs Güven, Sinem Kaya, Fatma Tunçtan ve Rukiye Geçer’e teşekkür ediyorum. Nazmiye Dalkes, Naime Demir ve Şeyma Özgü’yü ayrıca zikrederek dostlarıma teşekkürü borç bilirim. Ayrıca saha araştırma sürecinde, görüşmecilere ulaşmam konusunda yardımlarını esirgemeyen Şenol Metin’e ve görüşme talebine olumlu cevap veren görüşmecilere teşekkürlerimi sunarım. Her zaman yanımda olan ailemin hakları her daim saklıdır.
GİRİŞ
İnsan içinde bulunduğu toplumu anlama ya da anlamlandırma çabası içinde olduğunda sosyoloji bu konuda önemli imkânlar sağlamaktadır. Buna paralel olarak sosyolojinin merkezinde insanın toplumsallığına ilişkin açıklamalar, gözlemler yer almaktadır. Toplum gerçeği hem makro hem de mikro düzeydeki çalışmalarla ele alınarak açıklığa kavuşturulmak istendiği noktada toplumsal tipler önemli kapılar aralamaktadır. İnsanları bir kalıba veya kategoriye koyarken bunu tipler aracılığıyla yaparız. Bir toplum hakkında bilgi edinmek istediğimizde o toplumda yaşayan insanların giyimine, yaşayış biçimine, gündelik hayatta neler yaptıklarına, nasıl konuştuklarına kısaca kültürüne bakarız. Kalıplaşan belli davranışlar o toplumun yapısına, kültürüne dair bizlere önemli bakış açıları sağlamaktadır. Toplumsal tipler konusu da sosyolojide farklı sosyologlar tarafından ele alınsa da, özellikle Georg Simmel tarafından detaylı bir şekilde ele alınıp incelenmiştir. Ülkemizde ise, toplumsal tipler konusu en geniş biçimde Ulus Baker tarafından “Kanaatlerden İmajlara” adlı çalışmasında ele alınmıştır.
Bu çalışmada, memur toplumsal tipi ele alınmıştır. Memurlar toplumda önemli bir yer ettiğinden, devletin kurumsallaşmasında etkin rol oynadıklarından ötürü birçok çalışmaya konu edinmişlerdir. Daha çok memurların disiplin, suç ve cezaları, yargılanmaları, genel hakları, liyakat ilkesi, memur sendikacılığı, memur yoksulluğu, memuriyete giriş ve sınav sistemleri gibi konular üzerinde ve özellikle kamu yönetimi alanında yapılan çalışmalar yaygındır. Sosyoloji alanında ise, memur konusu pek ele alınmamıştır. Ancak Ömer Aytaç’ın 1996 yılında yazdığı doktora tezi olan “Sosyoloji Açısından Kamu Bürokrasisinde Memurlar ve Memurluk Bilinci (Elazığ Uygulaması)” adlı çalışma sosyoloji alanında memuru ele alan en kapsamlı araştırmadır. Fakat çalışma toplumsal tip bağlamında memuru ele almaktan ziyade Elazığ özelinde memurların meslek bilincini, mesleklerini algılama biçimlerini, bürokratik sistemin işleyiş sorunları hakkındaki görüşlerini, yaşadıkları kente bakışlarını gibi birçok konuyu kapsamakta ve nicel araştırma tekniği uygulanarak yürütülen bir çalışmadır. Bu bakımdan memur toplumsal tipini ele aldığımız
çalışmamızda hem sosyoloji literatürüne katkı sağlamak hem de devletin kurumsallaşmasında önemli rol oynayan memurun nasıl bir tip olduğunu ortaya koymak amaçlanmıştır. Memurlar toplumsal yapıyı oluşturan güçlü bir meslek grubunu temsil etmektedirler. Dahası güçlü bir tarihsel geleneğin devam etmesinde taşıyıcı rol oynamaktadırlar. Bu sebeple memurların değişen toplumsal koşullar karşısında nasıl bir tutum sergiledikleri, bürokratik süreç içerisindeki konumlarını nasıl değerlendirdikleri açıklığa kavuşturulmak istenmiştir.
Memurlar içinde bulundukları bürokratik sistemin işleyişini nasıl değerlendiriyor? Bürokratik sistem memura ne gibi tutum ve davranışları kazandırmıştır? Meslekleriyle kurdukları ilişki nasıl? Meslekten memnuniyet durumları nedir? Mesleklerinin memuriyet dışındaki konumlarında değişiklik yaşamalarına katkısı var mı? Bu sorular çerçevesinde memurluk mesleğinin nasıl bir görünümü olduğunu ortaya çıkarmak hedeflenmiştir. Dahası bu çalışmada, memurun nasıl bir hayatı, yaşam standardı olduğunu ya da nasıl bir yaşam aradığını, neden memur olduğunu, devletin, çalışmanın memurdaki anlamı ne olduğunu yani devlete çalışmaya yüklediği anlamın ne olduğu, kendini garantide hissetmek düşüncesinin ne ifade ettiği, gündelik hayatını nasıl inşa ettiği gibi konular analiz edilerek memur tipinin görünür kılınması amaçlanmıştır.
Ülkemizde bürokrasinin temeli siyasal ve toplumsal bağlamda güçlü bir geçmişe dayanmaktadır. Memurlar da geçmişten beri devletin işleyişinde etkin rol oynadıklarından ötürü siyasal, toplumsal, ekonomik olarak önemli bir konum elde etmişlerdir. Osmanlı’dan Cumhuriyete geçtikten sonra devletin modernleşme çalışmalarında, Cumhuriyet devrimlerini halka anlatma görevini üstlendiklerinden hem toplumsal hem de ekonomik bakımdan konumları artmış, sosyal bir itibar elde etmişlerdir. Bu bakımdan toplumsal yapı içerisinde farklı bir kategoride yer edinmişlerdir. Ancak çok partili hayata geçişle birlikte özel teşebbüs çalışmaları desteklenmiş ve girişimci sınıf memura nazaran daha görünür olmuştur. Çok partili hayata geçişin yanı sıra sanayileşme, kırdan kente göç, özel girişimlerin artması gibi etkenler memurların toplumsal, ekonomik konumlarında aşınmaların yaşanmasına yol açmıştır. İlerleyen yıllarda da memurlar, çoğu kez aylıklarının yetersizliği, geçim
sıkıntısı çekmeleri ve bu nedenle pazarcılık gibi ek iş yapmalarıyla gündeme gelmişlerdir. Bugün toplumda yaşanan sosyal değişimlere paralel olarak memurların işlevlerinde, toplumsal konumlarında kırılmalar yaşanmıştır. Günümüzde memurlar, kamuoyunda yaygın bir şekilde yan gelip yattıkları, oturdukları yerden para kazandıkları, vatandaşın işini yapmadıkları vb. ile anılmaktadır. Bu çalışmada, memur tipi ele alınırken memura karşı kamuoyunda oluşan bu algının memurlar tarafından nasıl değerlendirildiğine, bu algıya sebep olan etkenin bürokratik işleyişten kaynaklanan sorunlar mı yoksa memurun gerçekten çalışmaması mı olduğuna açıklık getirmek istenmiştir. Bununla beraber farklı yaş gruplarından oluşan memurlarla görüşülmesi, genç memurların yaşlı memurlar hakkındaki düşünceleri aynı şekilde yaşlı memurların genç memurlar hakkındaki düşünceleri ve bürokratik işleyişteki işlevselliği tespit etmek adına önemlidir. Farklı yaş gruplarında olan memurların tipolojik özelliklerinden hareketle genel bir çıkarım yapabilme, bir tablo çizebilme imkânı doğmaktadır.
Bu amaçlar doğrultusunda çalışma, üç bölümden oluşmaktadır. Birinci bölümde, bürokrasi ve memur kavramaları ele alınıp, Osmanlı’da ve Türkiye’de bürokrasinin ve memurluğun işleyişinin nasıl olduğuna ve 657 Sayılı Devlet Memurları Kanunu’na değinilmiştir. İkinci bölümde, tipleştirmenin kuramsal zeminine değinilerek toplumsal tip kavramı ele alınmış ve çalışmanın metodoloji kısmına yer verilmiştir. Üçüncü bölümde ise, gerçekleştirilen saha çalışmasından hareketle memurlarla yapılan derinlemesine görüşmeler ve gözlem notlarından elde edilen veriler aracılığıyla memur tipinin zihniyet dünyası ve genel profili açığa çıkarılmaya çalışılmıştır. Bu bağlamda memurun kim olup kim olmadığı, devlete ve vatandaşa hizmete bakışları, kendilerine karşı kamuoyunda oluşan algıyı nasıl değerlendirdikleri, saygınlık bağlamında mesleklerine bakışları, yetki ve sorumluluk alma istemleri, kendilerini geliştirme adına neler yaptıkları, çalışma koşulları, sınırlarını belirleyen 657 hakkında neler düşündükleri, aile ilişkileri, sosyo-ekonomik durumları, boş zamanlarını nasıl değerlendirdikleri gibi konular ele alınarak memur tipine dair bir bakış açısı kazandırılmak amaçlanmaktadır. Bu bağlamda bahsi geçen
konuların açıklığa kavuşturulması için nitel araştırma deseni tercih edilmiş ve 27 memur ile saha görüşmesi yarı yapılandırılmış gözlem tekniğiyle gerçekleştirilmiştir.
BİRİNCİ BÖLÜM BÜROKRASİ VE MEMUR 1.1. Bürokrasi Kavramı
Toplum açısından genellikle memurların hâkimiyeti olarak ifade edilen bürokrasi kavramını açıklamak çalışmamız açısından önemlidir. Latince burrus (büro/ofis) ve kratie (üstünlük, yönetim) kelimelerinin bir araya gelmesiyle oluşan bürokrasi kelimesi Türkçeye ‘büro yönetimi’ olarak çevrilmiştir. Bürokrasi kelimesi bu anlamıyla ilk defa 1745 yılında Vincent de Gournay tarafından kullanıldığı kabul edilir. Weber’in siyaset sosyolojisi çalışmalarına yaptığı katkılara kadar daireler, yapı tipi ve hatta lüzumsuz işler gibi farklı anlamlarda kullanıla gelmiştir (Aydın, 2013: 72). Bürokrasi kavramı Weber tarafından siyaset sosyolojisine kazandırılmıştır. Weber özellikle sanayi devrimi sonrasında yaşanan gelişmelere bağlı olarak modern endüstri toplumunda bürokrasinin ortaya çıkışı üzerinde durmuştur. Weber’in bürokrasi modeli sonraki bölümde ele alınacaktır.
Bürokrasi kavramı güç, iktidar, devlet yönetimini etkileme gücü, memurların iktidarı, memurların saltanatı, belli özellikleri olan sosyal organizasyon şekli gibi anlamlarda da kullanılmaktadır (Canıtez, 2008: 4). Türk Dil Kurumu’nun Büyük Türkçe Sözlüğü’nde bürokrasi, “devlet kurumlarında çalışan üst düzey yöneticiler topluluğu, devlet kurumlarında kırtasiye işlerini öne sürerek işlemleri zorlaştırma, kırtasiyecilik, bir toplumda tabandan yukarıya doğru çıktıkça daralan bir yapı içinde örgütlenmiş olan, genel kurallar ve ilkelere göre çalışan profesyonel atanmış görevliler topluluğu, devlet idaresinde bir işi yapabilmek için alınması gereken izin, onay, imza ve uyulması gereken kurallar, devletle ilgili işlerin yürütülmesinde gereksiz kural ve işlemler, kırtasiyecilik” (URL-1) olarak ifade edilir. Buradan hareketle bürokrasinin, sık sık kırtasiyecilikle, iyi işlememekle, savurganlıkla, müsriflikle ilişkisinin kurulduğunu söyleyebiliriz.
Bürokrasi kavramı genellikle iktidar olarak adlandırılan siyasi ya da merkezi güç ile beraber kullanılmaktadır. İktidar üzerinde söz etme gücünü elinde
bulunduranlar ise, seçilenler ve atananlar olarak iki gruba ayrılmaktadır. Seçilenler siyasi karar verme yetkisine sahip olan otoriteler, parlamenterler gibi daha çok üst mevkide bulunanlardır. Atananlar ise, daha çok siyasi işleri memuriyet görevi içinde idare edenlerdir. Atananlar genellikle bürokrasi adı verilen örgütsel yapılar içerisinde yer alırlar. Seçilenler yani otoriteler hükmetme yetkisine sahip olduklarından dolayı bürokrasinin üzerindedirler. Her ne kadar yapı itibariyle otoriteler bürokratik özellikler gösterse de işlevsel farklar her zaman vardır. Genellikle seçilenlere karşılık atananların oluşturduğu bürokrasi üstünlük bakımından hem siyasal hayat hem de sosyal hayat açısından büyük önem taşımaktadır (Aydın, 2000: 162). Bürokrasinin sadece siyasal alanda değil sosyal alanda da üstünlük göstermesi bu alanlarda daha baskın, etkin olduğunun göstergesidir. Atananlar siyasi görevlerini memurluk görevi içinde idare ettiklerinden sosyal hayata seçilenlere oranla daha çok dahil olmaktadırlar.
Bürokrasi, bir devletin ya da resmi bir örgütün yetkili idareciler topluluğuyla beraber belli bir idare sisteminde geçerli olan prosedürler ve işler anlamına da gelmektedir. İnsanlar kanunların uygun ve doğru bir şekilde yapılması şartıyla meşru olduklarını düşünürler. Aynı şekilde insanlar söz gelimi devleti yönetecek kişinin başa gelmesinde yapılacak işlemlerin prosedürlere uygun olmasını isterler. Örneğin; bir devlet liderinin seçimle ya da atama yoluyla lider olması gibi (Marshall, 2014: 85).
Bürokrasinin temelde siyasallık ve örgütlülük özelliklerine dikkat çekilmektedir. Bazı yazarlara göre bürokrasi kavramı salt siyasal, devletle bütünleşik bir kavram olurken bazı yazarlara göre de örgütlü bir yapıya sahip olması nedeniyle yalnızca siyasi bir kavram değildir. Bürokrasi sadece devletle özdeş bir kavram olmayıp aynı zamanda pür siyasi bir kavram da değildir. Bürokrasi kavramı başlangıçta devlet memurları için kullanılan bir kavramken zamanla büyük örgütlere karşılık gelen bir kavram olarak kullanılmıştır. Geçmiş yüzyıllarda bürokrasi özellikle devletin sürekliliği, devamlılığı için kullanılmıştır. Modern dönemlerde ise bürokratik yapının alanı genişleyip bu yapı altında bir çok kurum, kuruluş bulunmaktadır. Siyaset, ordu, hukuk, eğitim vd. (Aydın, 2011: 62-63). Özellikle
sanayi devriminden sonra yaşanan gelişmelere bağlı olarak bürokratik yapı da gelişmiş ve hemen hemen her alanda bu örgütleniş şekli görülmüştür.
Bürokrasinin, sabit ve resmi olan hukuk ilkesinden hayata dokunan belli pratikler ve kriterler vardır. Sadece kişisel emirler ve istekler yerine yazılı ve kayıtlı emirlere dikkat çekme, yapılan işlerin idaresinde şahsi kimliğin resmi kimlikten kesin olarak ayrılması, resmi bir işin gerçekleşmesi için resmi işe şahsi işten önce öncelik verilmesi, belli bir resmi dairede ya da büroda uzmanlık eğitimi almış olma şartı aranması gibi (Nisbet, 2013: 199). Bürokrasinin resmi bir hukuk ilkesine sahip olması, bu ilkeden hareketle yazılı ve kayıtlı emirler üretmesi, bu emirlerin yerine getirilmesinde önceliğin belirlenmesi ve aktörlerin kimliklerini ayırması gerektiği gibi özellikler bürokrasiyi örgütlü ve kalıcı bir yönetim şekli olarak ifade etmektedir. Bürokrasi her döneme ve her topluma ait özellikler taşır. İlk çağlardan beri toplumların siyasal yapılarında resmi görevliler örgütü olarak bürokrasi var ola gelmiştir. Söz gelimi Mısır’da güçlü, merkeziyetçi bir devlet yapısı uzun yıllar devam etmiştir. Mısır piramitlerinin inşa edilmesi sürecinde yapılan çalışmaların denetlenmesi amacıyla katiplerin yaptıkları çalışmalar bürokrasinin var olduğunun göstergesidir. Aynı şekilde Osmanlı’nın toplum yapısının toprağa, orduya, dine dayalı olması ve idare işlemlerinin yazılı hale getirilmesi Osmanlı toplumunda bürokrasinin ne kadar güçlü olduğunun bir göstergesidir. Osmanlı’da yaygın bir şekilde arşivleme, kayıt altına alma sisteminin bulunması çağdaş bürokrasinin ileri düzeyde olduğunun belirtisidir (Aydın, 2011: 64). Tahrir defteri, temettüat defteri, şeriyye sicilleri, mühimme defteri bu kayıt sistemine örnek verilebilir. Tahrir defteri, vergi işleriyle uğraşanların, toprak sahiplerinin kaydedildiği, tapu kayıtlarının tutulduğu; temettüat defteri, şahsi mal varlıklarının, toprağın kaydedildiği; şeriyye sicilleri, kadıların resmi yazışmalarını, halkın şikayetlerini, hukuki düzenlemeleri, sosyal ve mali hayatı yansıtan düzenlemelerin kayıt altında tutulduğu; mühimme defterleri ise, siyasi, askeri, toplumsal, ekonomik düzenlemelerin kaydedildiği defterdir. Bu örnekler Osmanlı bürokrasisinde kayıt altına almanın, arşivlemenin önemli yer ettiğini göstermektedir.
1.2. Weber’in Bürokrasi Modeli
Weber, çağdaş toplumda örgütlerin yani bürokrasinin her alanda görülmesini sosyal hayatın sürekli rasyonelleşmesinin bir işareti olarak görmüştür. Weber’e göre bürokrasi, rasyonel eylemin gereklerine en yüksek düzeyde uyarlanmadır. Weber, bir örgütün rasyonellik aracı taşıyabilmesi için üyelerinin eylemlerinde ve kendi aralarındaki ilişkilerinde gözetilecek belli ilkeler saptamıştır (Bauman, 2013: 92). Weber’e göre çağdaş bürokrasinin somut işleyiş şekli şu şekilde ifade edilebilir:
1- Bürokratik yönetimde genellikle kurallar ya da yasa ve yönetsel yönetmeliklerce düzenlenmiş belirli bir resmi yetki alanları ilkesi geçerlidir.
2- Görev hiyerarşisi ve kademeli yetki düzeylerine ilişkin ilkelere göre, küçük görevlilerin yüksek görevlilerce denetlenmesini sağlayan iyice belirlenmiş bir ast-üst ilişkisi vardır.
3- Çağdaş bürokrasinin yönetimi yazılı belgelere dayanır. Bu sebeple, geniş küçük görevliler ve her türlü yazıcılar kadrosu istihdam edilir. Bu yürütülen iş biriminin her birine daire adı verilir. Özel sektörde ise bu genellikle büro olarak adlandırılır.
4- Bu daire ve büro yönetimi temelde çok esaslı bir uzmanlık eğitimini gerektirir.
5- Daire ya da büro iyice geliştikten sonra resmi faaliyet, görevlinin tüm çalışma kapasitesini kullanmasını gerektirir. Bir başka ifadeyle yapılan iş, görevli kişi için bir meslektir. Geçmişte resmi işler ikincil bir görev olarak yerine getirilirken artık temel görevdir.
6- Çağdaş bürokrasi yönetimi belli bir istikrara ve kapsama dayanan, öğrenilebilir genel kurallara bağlıdır(Weber, 2014: 313-316).
Weber’e göre çağdaş bürokrasi para ekonomisinin gelişmesine bağlıdır. Bir başka ifadeyle para ekonomisi, çağdaş bürokrasinin sürekli ve kalıcı varlığının ön koşuludur. Devlet görevlilerinin yani memurların hizmetlerinin karşılığının parasal olarak verilmesini esas alır. “Deneyimler göstermiştir ki, bürokratik aygıtın tam mekanizasyonunun başarılması ve korunmasında görece optimum dereceyi sağlayan
asıl etmen, güvenceli parasal aylık ve bunun yanında da salt rastlantıya ve keyfiliğe bağlı olmayan kariyer fırsatıdır” (Weber, 2014: 330). Buradan hareketle bürokrasinin kalıcılığı, istikrarlılığı ve devamlılığı için para ekonomisinin gelişmiş olmasının gerektiğini söyleyebiliriz.
Weber, egemenlik tipleri üzerine yaptığı çalışmasında üç tip egemenlik biçimi belirler. Karizmatik, geleneksel ve rasyonel-hukuki egemenlik. Weber’in bürokrasisi, rasyonel egemenliğin içerisinde yer alır. Hükümet, ordu, ekonomi, din, aile, eğitim ya da toplumdaki herhangi bir kurum yapılandığı zaman geleneksel, patrimonyal, karizmatik otoriteyi yıkan bir hiyerarşi biçimi ortaya çıkar (Nisbet, 2013: 198-199). Rasyonel otorite, kanunlar temelinde var olur ve meşruiyetini belli prosedürler oluşturur. Bu anlamda Weber’in modern devlet tasavvuru kendini bir güç, otorite olarak tanımlar. Rasyonel otorite, denetlenebilir bir idari kurallar sistemidir (Turner vd., 2013: 228). Aslında bu rasyonelleşme süreciyle modern bürokrasi açık bir şekilde ifade edilir. Rasyonelleşme akılcı bir hesaplamaya dayanmayı, kamu yararını gözetmeyi, uzmanlaşmayı gerektirir. Weber’in rasyonelleşmeye dayandırdığı bürokrasi modeli, ideal bir yönetim biçimidir.
Weberyan bürokrasi uzmanlaşma, işbölümü, kurallar sistemi ve gayrişahsilik gibi özelliklere sahiptir (Blau ve Meyer’den aktaran: Tataroğlu, 2013: 206). Weber’in bürokrasi teorisine ayırt edici özellik kazandıran şey, temelde teorisini Avrupa’nın siyasi, ekonomik, kültürel tarihinin ana akımlarıyla ilişkilendirme biçimidir. Bürokrasi, tarihi rasyonelleşme ilkesinin güçlü bir tezahürüdür. Siyasette, iş idaresinde, eğitimde, dinde vd. gelişmesi aynı zamanda sanatın, müziğin, sinemanın, tiyatronun, felsefenin vs. mahiyetini de dönüştüren kültürün rasyonelleşmesinin bir yönüdür. Özetle bürokrasi, modern dünyayı Ortaçağ dünyasından ayırmaya çalışan ve bu ayrımı anlamlandırmak için açıklamalar sağlayan tarihi bir süreçtir (Nisbet, 2013: 199-200).
Bürokratik örgütlenmenin teknik üstünlüğü, yönetimi kişisellikten arındırıp hesaplanabilir kurallar üzerine kurmasıdır. Bürokrasi, yönetimi siyasallıktan uzaklaştırarak kurumsallaştırma yoluyla bir süreklilik, kalıcılık elde eder. Bürokrasi
ne denli insanlıktan uzaklaşırsa o denli kusursuz gelişir. Resmi işlerden sevgi, nefret gibi kişisel, duygusal öğeler ne denli çıkarılırsa bürokrasi o denli özüne asıl niteliğine yaklaşır (Weber, 2014: 334). Dolayısıyla sosyal yapılar ne kadar çok kişisellikten arındırılırsa o oranda kusursuz işlerler. Bürokrasi, yönetimin rasyonel bir düzende işlemesinde önemli bir aracıdır. Uzmanlaşmanın yüksek düzeyde olması, otoritenin sınırlarının kesin olması, resmi işlerin kişisellikten arındırılmış olması gibi nedenler bürokrasinin rasyonel bir düzende işlediğinin göstergesidir. Bu sebeple modern devletin bürokratik bir yapıya sahip olduğunu söyleyebiliriz. Weber’in teorisinde bürokrasi, modern dünyada otoritenin temel kaynağı olmuştur.
Weber’in bürokrasi modelinin diğer toplumlar için uygun olup olmadığı konusu tartışmalıdır. Çünkü Weber bürokrasi üzerine çalışmalar yaparken içinde bulunduğu toplumun siyasi yapısından etkilenmiştir. Bu sebeple Weber’in bürokrasi modeli, Türk bürokrasisini açıklamada yetersiz görülmüştür. Özellikle rasyonel- hukuki otoriteyi açıklayan bürokrasi modeli, Batı toplumlarının bürokratik yapısı göz önünde bulundurularak geliştirilmiştir. Batı’da sanayileşmeyle beraber gelişen kapitalist toplum yapısı Weber’in bürokrasisini açıklamada önemlidir. Ancak Türk bürokrasisi, sabit ve emredici bir siyasal düşünce ve tutumdan etkilendiğinden, teknik ve uzmanlık gerektiren bir verim anlayışının gelişmesini engellemiştir (Heper, 1974: 162-163). Türk bürokrasisi özellikle tutum ve davranışları bakımından siyasal normların etkisi altında kalmıştır. Bu durum bürokratik verimliliğin elde edilmesinden çok bürokratik etkinliğin ön plana çıkmasına neden olmuştur (Heper, 1973: 33).
1.3. Türk Bürokrasisinin Tarihsel Gelişimi
Tarih boyunca bürokratik yapı kendisini toplumsal, ekonomik, kültürel şartlara bağlı olarak var etmiştir. Söz gelimi tarım toplumlarında statünün korunması ve devam ettirilmesi önemlidir. Bunun için siyasal düzen ve onu idame ettiren bürokratik yapı daha çok değersel olmuştur (Aydın, 2011: 71). Toplumların yapılarına, düzen ve işleyişine bağlı olarak bürokratik yapıda o doğrultuda gelişmiştir. Günümüz Türk bürokrasinin karakteristik özelliklerini anlamak için
tarihsel gelişim süreci içinde şekillenen değişimleri görmek gerekir. Bu minvalde Osmanlı bürokrasisi Türk bürokrasisinin geçmişini oluşturduğundan Osmanlı bürokrasisine kısaca göz atmak gerekir.
1.3.1. Osmanlı Döneminde Bürokrasi
Bu bölümde konunun sınırlarını aşması nedeniyle Osmanlı’nın klasik dönemini kapsayan bürokratik yapıya dair açıklamalar yapılmayacaktır. Daha çok Tanzimat süreci ve sonrasında, modernleşme çalışmalarının etkisiyle bürokratik yapıda yaşanan değişimlere ve dönüşümlere odaklanılacaktır.
Osmanlı İmparatorluğu’nda bürokrasi, devlete hizmet fikriyle, devlet merkezli ilerlerken zamanla hem bürokratik yapıların içsel dinamiklerinden kaynaklanan hem de Tanzimat fikrinin padişahın otoritesini zayıflatması gibi nedenlerle Osmanlı bürokrasisi süreç içerisinde değişmiştir. Osmanlı bürokrasisi askeri, siyasi ve dini olmak üzere üç ana birimden oluşan bir oligarşiye yönelmiştir. II. Mahmut döneminde başlayan Batı’ya yönelik reform çalışmaları ile bürokrasi güçlenmeye başlamıştır. Bu dönemde, bürokratlara devlet bütçesinden maaş ödenmesi, memur rejiminin yeniden düzenlenmesi gibi çalışmalar yapılmaya başlanmıştır. Bu çalışmalar merkezileşmiş, güçlü bir bürokratik yapının temellerinin atıldığının göstergesidir. Tanzimat olarak adlandırılan değişim sürecinde bürokrasi, toplumu yönlendirmek için bir araç olarak görülmüştür (Tataroğlu, 2013: 185-187). Tanzimat ile; siyasi, askeri, sosyal, hukuki vb. alanlarda değişimin yaşanması hedeflenmiştir.
Tanzimat döneminde Osmanlı kurumlarının yeniden yapılandırılması için çalışmalar başlatılmıştır. Yeniçerilerin ortadan kaldırılması, bugünkü anlamda bakanlıkların kurulması, rüşvet ve yolsuzlukla mücadele, memur maaşlarının düzenlenmesi gibi konular üzerinde çalışmalar gerçekleştirilmiştir (Eryılmaz, 2010a: 133). Tanzimat döneminden itibaren sivil bürokrasi, reform hareketlerinin ön plana çıkmasında etkili olmuştur. Bu dönemde sivil bürokrasi padişahlık kurumu karşısında bir ölçüde hareket özgürlüğü kazanmış ve bu özgürlüğü
kurumsallaştırmaya çalışmıştır (Yıldız’dan aktaran: Canıtez, 2008: 21). Dolayısıyla Osmanlı’da güçlü, merkezileşmiş kurumların bu noktadan hareketle geliştiğini söyleyebiliriz. Dahası devlet bünyesindeki kurumların artması beraberinde memurların sayısındaki artışı da getirmiştir.
Berkes’e göre Tanzimat rejiminin kendisi, eski Osmanlı İmparatorluğu’nun güçlü merkeziyetçiliğini de aşan bir bürokrasi devleti gerçekleştirme istikametinde programlanmıştır (Berkes, 2016: 217). Osmanlı bürokrasisi, başlangıçta padişahın iktidarı altında bulunurken Tanzimat ile birlikte iktidar sahibi olmuştur. Tanzimat rejiminin idarecileri ülkenin kurtuluşunu, yeniden güçlenmesini merkeziyetçi bir rejimde aramıştır. Aslında siyasi, sosyal, ekonomik, kültürel alanda köklü değişimler yapmak isteyen her rejimin bürokratik yapıya ait güçlü, merkeziyetçi özellikler bulundurması gerekmektedir (Tataroğlu, 2013: 188). Bu doğrultuda, Tanzimat döneminde iktidara gelen bürokratlar, Babıâli paşaları anayasal rejimin işlemesi konusunda kendilerini etkin güç olarak görmüşler ve meclisi denetlemeye çalışmışlardır (Ahmad, 1999: 45).
Tanzimat’tan sonra Meşrutiyet olarak adlandırılan yeni bir döneme geçilerek bürokrasi ile iktidar ilişkileri açısından önceki yıllara göre farklılıklar yaşanmaya başlamıştır. Abdülhamit, bürokrasinin egemenliğini kırıp kendi egemenliğini hâkim kılmak istemiştir. Bu sebeple Abdülhamit bürokratların artan etkinliklerini önlemek için çeşitli düzenlemeler yapmıştır. Ayrıca Abdülhamit döneminde eğitim alanında yapılan düzenlemelerle, modern eğitim kurumlarında yetişen binlerce öğrenci ilerleyen yıllarda sivil ve askeri bürokrasinin gelişmesinde önemli rol oynamıştır. Aynı zamanda bu askeri ve sivil bürokrat kesim Cumhuriyet’in kurulmasında rol alan kesimin önemli bir bölümünü oluşturacaktır (Heper’den aktaran: Tataroğlu, 2013: 189).
Bernard Levis, Türk elitinin bazı amaçlarını gerçekleştirmek için samimi olmadıklarını dile getirir ve bu durumu şu şekilde ifade eder: “Osmanlı hükümeti personeline Avrupa’daki benzerlerinin adlarını ve dış görünüşünü verme, sadrazama ve çalışma arkadaşlarına nazır adını verme, onlara redingot giydirme, büro, masa ve
yeni redingotlu astlar sağlamıştır. Ancak bunlar modern bir devlet idaresi oluşturmak için yeterli olmaktan çok uzaktır (Levis, 1998: 97)”. Buradan hareketle dış görünümden ziyade daha çok devlet içerisindeki yapılanmanın modernleşme doğrultusunda olmasının gerekli olduğunu söyleyebiliriz. Devletin kurumsallaşması, siyasal, toplumsal, ekonomik vb. alanda gelişmesi modern bir devlet idaresi oluşturmak adına önemlidir.
Osmanlı bürokrasisinin özünü geleneksel bürokrasinin düşünüş ve davranış tarzı oluşturmaktadır. Ancak 19. Yüzyılda bürokrasi bir değişim yaşamaya başlamıştır. 19. Yüzyılın sonlarından itibaren Osmanlı bürokrasisi mirasa dayanan bir bürokrasinin yerine akılcı bürokrasiye yönelmiştir. Bu anlamda Weber’in bürokrasi modelinin kullanıldığını söyleyebiliriz. 19. Yüzyılın reformcu bürokrasisi ilk olarak askeri ve siyasi bürokrasiyi hazırlayan eğitim kurumlarının modernleştirilmesinin yolunu seçmiştir (Mardin, 2017: 56-57). Modernleştirilen bu eğitim kurumlarında yetişen öğrenciler daha sonra bürokrat elitin önemli bir kesimini oluşturmaktadır.
Bürokratik yönetim geleneğinin ana hatlarını oluşturan 19. yüzyıl, Osmanlı-Türk bürokrasisinin evriminde önemli bir yere sahiptir. Bu yıllarda hem Batının üstünlüğü kabul edilmiş hem de dini adalet kavramı yeniden yorumlanmıştır. Ayrıca yeni bir tür bürokratik kesim belirmiş ve bu bürokratların özellikle eğitim düzeyi ayırıcı nitelik olmuştur. Yeni oluşan bürokrat kesim, laik siyaset anlayışını siyasal hayatta egemen kılabilmek için sivil bürokrasiyi siyasal hayata dâhil etmeye çalışmışlardır (Heper, 1974: 73-74). Buradan hareketle bürokratların hedeflerini gerçekleştirmede bürokrasinin önemli rol oynadığını söyleyebiliriz. Aslında bu durum Cumhuriyet kurulduktan sonra da devam etmiştir. Bu bölümden sonra ele alınacak olan bölümde Cumhuriyetin özellikle ilk yıllarında bürokrasinin reformları gerçekleştirme de etkin rol oynadığı görülecektir.
1.3.2. Cumhuriyet’ten Günümüze Bürokrasi
Türk bürokrasisini temelde Cumhuriyet’in kurulmasından sonra yaşanan gelişmelere bağlı olarak açıklamak gerekir. Çünkü tek parti yönetimi, çok partili hayata geçiş süreci, 27 Mayıs Darbesi, 1971 Muhtırası, 1980 Darbesi gibi süreçler bürokrasinin şekillenmesinde önemli rol oynamıştır. Yaşanan bu süreçler bürokrasinin Türk toplumunu yönetmede en etkili araç olduğunu göstermektedir.
Osmanlı Devleti’nin merkezi, güçlü bürokratik bir yapıya sahip olması Cumhuriyet döneminde reformların gerçekleştirilmesinde etkili olmuştur. Cumhuriyet dönemi bürokrasisinin iki temel misyonu vardır. Bunlardan birincisi yapılan reformların geliştirilerek devam ettirilmesi ve işlevselleştirilmesidir. İkincisi ise, ekonomik kalkınma yönünde planlanan çalışmalara devletin öncülük etmesidir (Tataroğlu, 2013: 191). Cumhuriyeti kuran kadro tarafından Tanzimat ile başlayan batılılaşma çalışmaları yetersiz görülmüştür. Bunun için yönetici kadro, köklü bir şekilde batılılaşma yönünde çalışmalar yapmaya başlamıştır. Bu minvalde bürokrasi yoğun bir şekilde kullanılmıştır. Atatürk ve arkadaşlarının oluşturduğu grubun güçlenmesiyle Cumhuriyetin siyasal kadrosu oluşmuştur. Ancak sivil, askeri, dini bürokrasinin büyük çoğunluğu Cumhuriyet ilkelerine karşı çıkmıştır (Göküş, 2000: 23-24). Bu nedenle yönetici kadro Cumhuriyetin yaptığı devrimleri benimseyecek ve bu devrimleri yaşatacak yeni bir bürokratik yapıya ihtiyaç duymuş ve yeni bir bürokratik yapı oluşturmuştur.
Tek parti döneminde, bürokratik yapıyı yüksek düzey bürokratlar, subaylar ve yerel eşraftan kişiler oluşturmuştur. Merkez idari birimlerinde, bürokrasi ve askeri kanattan gelen kişiler yer almıştır. Taşra da ise; kırsal eşrafa mensup aileler yer almıştır. Dolayısıyla CHP’nin sosyal tabanı genişletme açısından pek fazla çaba göstermediğini söyleyebiliriz (Bektaş, 1993: 25). Tek parti döneminde Türk bürokrasisi, Cumhuriyeti kuran asker-sivil elitin iktidarı altında kalmış ve bu dönem bürokrasinin “altın yılları” olarak ifade edilmiştir. Özgürlük savaşının kazanılmasıyla Türk toplumu çağdaş uygarlık yolunda adımlar atmaya başlamıştır. Özellikle eğitim ve hukuk alanında Türkiye’nin çağdaşlaşması için asli görev bürokrasiye verilmiştir
(Heper, 1974: 89). Cumhuriyet, Osmanlı toplumunun çoğulcu yapısının aksine ulus devletli bir yapılanmaya gitmiştir. Dolayısıyla bürokratik yapıda alınan önemli kararlar merkez olan Ankara’dan alınıp uygulaması il ve ilçelerin yöneticilerine bırakılmıştır. Böylece taşradaki mülki yöneticilere geniş ölçüde yetkiler devredilmiştir (Tataroğlu, 2013: 193). Bu noktada merkezden çevreye doğru bir yönetimin söz konusu olduğunu söyleyebiliriz. Ancak Şerif Mardin merkez ile çevrenin Osmanlı’da olduğu gibi Türk siyasal hayatında da karşı karşıya geldiğinden söz etmiştir.
Şerif Mardin’e göre, Türk siyasal hayatında Osmanlı’dan beri merkez ile çevre karşı karşıya gelmiştir. Bu durum toplumsal bir kopukluk olarak tezahür etmiştir. Cumhuriyet’in kurulmasıyla gerçekleştirilen modernleşme sürecinde de bu durum kendini göstermiştir. Yönetici kadronun gerçekleştirdiği modernleşme çalışmalarına çevreyi dâhil etmemesi, tepeden inmeci bir yaklaşımın sergilenmesi, çevrenin modernleşme çalışmalarına duyarsız kalması gibi nedenlerden ötürü merkez ile çevre arasında toplumsal bir kopukluk yaşanmıştır (Mardin, 2017: 35-38). Merkezi yöneten askeri bürokrat kesim tek parti yönetiminde olduğu gibi çok partili hayatta da merkezi yönetmeye çalışmıştır. Ancak Demokrat Partinin, halkın yanında olması çevrenin merkeze dâhil olma durumunu beraberinde getirmiştir. Fakat 27 Mayıs süreciyle Türk bürokrasisi askeri bir müdahaleyle denetim altına alınmıştır. Böylece merkezi yönetimin Türk bürokrasisinde güç sahibi olduğunu söyleyebiliriz.
Cumhuriyetin ilanından çok partili hayata geçişe kadar olan dönemde, siyasi elitle bürokrat elitin kaynaştığını görülmektedir. Bu yıllar arasında Türk siyasal hayatına egemen olan güç, bürokrasiye geniş ölçüde yer vermiştir. Bu dönemde CHP halkın nazarında bürokrasi ile özdeşleştirilmiştir. Ayrıca milletvekillerinin çoğu bürokrat kesimden gelmektedir. Frederich W. Frey’in, Türk siyasi seçkinleri üzerinde yaptığı bir araştırmaya göre, 1924 ile 1950 yılları arasında parlementodaki lider kadronun, II. Mecliste %66, III. Mecliste %61, IV. Mecliste %60, V. Mecliste %65, VI. Mecliste %61 ve VII. Mecliste %50 oranlarında bürokratlardan meydana geldiği görülmüştür (Us, 1973: 51). Bu sonuçlar Cumhuriyet döneminde
bürokratların mecliste büyük oranda yer aldıklarını, söz sahibi olduklarını göstermektedir.
Çok partili hayata geçişle birlikte Türk bürokrasisinin yapısında önemli değişiklikler yaşanmıştır. Tek parti döneminde siyasal iktidar ile bürokrasinin iç içe olması yaşanan sorunların görünür kılınmasını engellemekte, bir bakıma gizlemektedir. Ancak 1950 seçimlerini Demokrat Parti’nin kazanması, Cumhuriyet Halk Partisi’nin iktidardan düşmesini ve tek partinin bürokratik tekelciliğinin son bulmasını sağlamıştır. 1950 seçimlerinden önce mecliste yer alan üyelerin yarıdan fazlasını bürokratlar oluşturmaktaydı. Ancak 1950 seçimlerinden sonra bürokratların sayısı azalmış ve serbest meslek gruplarına ait kişiler yer almaya başlamıştır (Türkdoğan’dan aktaran: Tataroğlu, 2013: 195). Buradan hareketle bürokrasinin siyasi gücünün azaldığını söyleyebiliriz. Tek parti yönetiminde görülen bürokratik tekelciliğin yerine çoğulcu anlayışa sahip bir bürokrasiye geçilmiştir.
Demokrat Parti döneminde halk isteklerini yöneticilere bildirmeye ve siyasi alanda görünür olmaya başlamıştır. Demokrat parti, tek parti döneminde devletin tekelinde olan ekonomiyi sanayi ve ticaret alanında özel sektörün öncülüğünü yaptığı bir düzene geçirmiştir. Çok partili döneme geçişle birlikte bürokrasinin siyasal iktidar üzerinde etkinliği azalmaya başlamıştır. Ancak 27 Mayıs süreciyle askeri bürokrasi, iktidar üzerinde etkinliğini yeniden kazanmak için girişimlerde bulunmuştur. O dönemde yaşanan iç ve dış ekonomik çıkmazlar Demokrat partiyi mağlup etmiş ve bürokratlar bu durumdan yararlanmıştır (Küçükömer, 2012: 124). Dolayısıyla bürokrasi her ne kadar geri planda bırakılmaya çalışılsa da 27 Mayıs süreciyle beraber eski egemenliği yeniden kazanmaya çalışmıştır. Sivil bürokrasinin siyasal iktidar üzerinde egemenlik kurma düşüncesi bu yıllarda yoğun yaşanmıştır.
1970’li yıllara gelindiğinde Türkiye’de sivil bürokrasi ile siyasal iktidar çatışmasının son dönemi olmuştur. 1971 yılından sonra anayasa da yapılan değişiklikler yürütme organının gücünü arttırmıştır. Özellikle 1973’ten itibaren kurulan koalisyon dönemleriyle birlikte siyasal iktidar bürokrasiyi önemli ölçüde kontrol altına almaya başlamıştır (Heper, 1983: 297). 1970’lerden sonra bürokrasinin
giderek hızlanan bir şekilde çöktüğü, bunalıma girdiği söylenebilir. Bürokrasinin bunalımı kendisini yoksullaşma, partizanlaşma, büyüme, liyakatın yok olması gibi şekillerde göstermiştir (Şaylan, 1983a: 306). Ancak Türkiye’de 1960, 1971, 1980 yıllarında yapılan askeri müdahalelerle mevcut yönetimin kontrol altına alınmak istendiğini söyleyebiliriz. Geri planda durulması istenen askeri bürokrasi, iktidar üzerinde hâkim olmak için askeri müdahalelerde bulunmuştur. Dolayısıyla ülkede sık sık hükümetler değişmiş ve bu durum, toplumda hemen hemen her kurumda istikrarın neredeyse yok olmasına neden olmuştur. Bu yıllarda kamu bürokrasisinde özellikle verimsizlik sorunu önemli yer edinmiştir.
1983 seçimlerini Anavatan Partisi’nin kazanmasıyla Türk bürokrasi yapısında değişikliklere gidilmiştir. Bu çerçevede Anavatan Partisi, bürokrasiyi daha verimli hale getirme ve askeri bürokrasinin hareket sahasını daraltma yoluna gitmiştir. Bürokratik işlemlerin azaltılması, devletçiliğin azaltılması, memurların kurallara uyup uymadığının denetlenmesi, liberalleşme gibi konular üzerinde durularak bürokratik yapıda köklü değişime gidilmiştir (Tataroğlu, 2013: 204). “Kutsal devlet” anlayışı yerine “insanlar için devlet” anlayışı gündeme gelmiş ve bu doğrultuda yeni bir döneme geçilmiştir. Özal, klasik devletçi ve bürokratik anlayışın yerine liberal politikaları desteklemiştir (Sevil, 1999: 134). Ancak Anavatan Partisi’nin bu liberalleşme politikaları askeri bürokrat kesim tarafından sert karşılanmıştır. Devlet politikalarını öncelemekten ziyade liberalleşmenin desteklenmesi bir anlamda bürokrasinin etkinliğinin azalması olarak görülmüştür. Bu sebeple bürokratik yapı liberalleşme politikalarına karşı çıkmıştır.
Dünyada yaşanan hızlı gelişmeler bürokratik yapıda da değişimlerin ve ilerlemelerin yaşanmasını sağlamıştır. Yönetimin değişmesi, ekonominin değişmesi, özelleştirme politikalarının gelişme kaydetmesi, sivil toplumun gelişmesi gibi faktörler bürokrasinin de yeniden yapılanmasını sağlamıştır. Yaşanan bu gelişmeler bürokrasinin siyaset üzerindeki etkinliğini azaltmıştır. Özellikle 1990’larda geleneksel bürokratik yapı değişmiş ve yeni siyasi yapılanmalar bürokrasiyi şekillendirmiştir. Merkezileşme düşüncesi ve merkeziyetçilik bürokratik örgütlenmede demokrasinin ve kalkınmanın engeli olarak görülmüştür (Kalağan,
2009: 93). Dolayısıyla merkeziyetçi bürokrasinin yerine daha çok kalkınmaya ve ilerlemeye yön verilecek şekilde adımlar atılmıştır. Ayrıca küreselleşme çağında olmak zamanın ruhuna uygun bir yönetim ya da bürokrasi anlayışını gerektirmiştir. Bunun sonucunda devlet kavramı yeniden tanımlanmıştır. Başlangıçta merkezi bürokratik yapı olurken artık devletin etkinliğinin azaltıldığı bir toplum yapısına geçilmiştir. Vatandaşların istek ve talepleri doğrultusunda hareket eden, kamu hizmetlerinin gelişmesi, etkinlik ve verimliliğin arttırılması, ekonomik gelişmelerin sağlanması için çalışmalar yapan sosyal devlet uygulamalarına geçilmiştir. Ancak kötü yönetim, yolsuzluk, yozlaşma gibi yaşanan olumsuz koşullar ve 2000’li yıllardaki ekonomik sorunlar Türkiye’nin kalkınmasına ve gelişmesine engel oluşturmuştur.
2006 yılına gelindiğinde e-devlet uygulamasına geçilmesiyle beraber Türk kamu bürokrasisinde önemli gelişmeler kaydedilmiştir. E-devlet temelde devletin vatandaşına ve vatandaşın devlete karşı yerine getirmekle yükümlü olduğu görev ve hizmetlerin elektronik ortamda güvenli ve kesintisiz bir şekilde yürütülmesini kapsamaktadır. E-devlet ile devlet yapısının güçlendirmesi, hızlı ve etkili bir şekilde sistemin işlemesi, kamu hizmetlerinde vatandaşların işlerinin kolaylaştırılması gibi konularda gelişmeler yaşanmıştır (Çarıkçı, 2010: 97). Ayrıca E-devlet uygulaması ile devlet dairelerinde sıkça karşılaşılan “bugün git yarın gel” gibi bir tabir olmaksızın işlemler hemen yanıtlanmaktadır. Dahası e-devlet ile adam kayırma ya da ayrımcılık yapma, rüşvet teklif etme gibi bir durum söz konusu değildir. Bürokrasinin tanımı olarak da nitelendirilen kırtasiyecilik yani devlet işlerinin yürütülmesinde öne sürülen kural ve işlemler, e-devlet uygulamasıyla beraber azalmıştır.
Türk bürokrasisi kendisini genellikle egemenliği paylaşan bir güç olarak konumlandırmıştır. Bu durum bürokrasiye zamanla önemli bir yönetim tecrübesi kazandırmıştır. Ancak bürokrasinin birtakım sorunlarla karşılaşmasına da yol açmıştır. Bürokrasinin yapısal ve işlevsel olmak üzere iki sorunu vardır. Bürokrasinin yapısal sorunları: merkeziyetçilik, örgütsel büyüme, yönetimde gizlilik ve dışa kapalılık, yönetimde tutuculuk ve değişime ayak uyduramamak. İşlevsel sorunları ise, kuralcılık ve sorumluluktan kaçma, yönetimde siyasallaşma, aracılar
yoluyla işlemleri yürütme, yolsuzluk (rüşvet, zimmet, irtikap, kayırmacılık) olarak sıralayabiliriz (Akçakaya, 2016: 683-690). Bu sorunlar az gelişmiş ülkelerde görülmesine rağmen demokratik ülkelerde de yaygın bir şekilde görülmektedir. Özellikle “yolsuzluğun demokratik ülkelerde her zamankinden daha yaygın olduğu” (Giddens, 2000: 90) gibi görüşler bulunmaktadır. Bürokraside görülen bu sorunlar hemen hemen her alanda toplumun gelişmesinde engel oluşturmuştur. Söz gelimi bir toplumda görülen yolsuzluk sonucunda yönetim siyasal saygınlığını kaybetmeye başlar ve bu durum yönetimin verimli çalışmasını engeller. Dolayısıyla kamu yönetimi de işlevselliğini kaybeder.
Türkiye’de özellikle Tanzimat döneminden bu yana yönetimin merkezileşmesi, bürokrat sınıfın artan gücü, siyasal iktidar karşısında aldığı görece özerk konum bürokrasinin kurumsal, politik ve toplumsal gücünü arttırmıştır. Bürokrasinin gücünün artmasıyla birlikte bürokratik usul ve yöntemlerin toplumsal alana yayılmasının yolu açılmıştır. Böylece bürokratik konular hem siyasal alana hem de toplumsal alana nüfuz etme imkânı bulmuştur. Bürokrasinin siyasal gelişmeler üzerindeki etkinliğinden dolayı siyasal programlar kapitalist, bireyci, sivil bir boyut kazanamamıştır. Bürokrasi her programın ölçüsü ve belirleyeni olmuş ve devletin etkinliği öncelenmiştir (Aytaç, 2014: 90). Dolayısıyla devletin etkin rol oynamadığı her türlü uygulama onay almamıştır. Türkiye’nin merkeziyetçi, güçlü otoriter yapıya sahip olması siyasal, sosyal, kültürel alanda bürokrasinin etkili bir güç haline gelmesine yol açmıştır. Bürokrasi konusunda değindiğimiz bu tarihsel ve yapısal açıklamalardan sonra bürokrasinin en önemli aktörü olan memuru ele almamız gerekmektedir. Çünkü memur, Cumhuriyetin ilk yıllarında hem devletin kurumsallaşmasında hem de modernleşme sürecinde önemli rol oynamıştır. Bu nedenle siyasal ve toplumsal konumu itibariyle toplumda önemli bir yer etmiştir. Bu minvalde öncelikle memurun kim olduğu açıklanacaktır.
1.4. Memur Kimdir
Memur kelimesi Arapça kökenli olup dilimizde devlet hizmetinde aylıkla çalışan kimse, görevli olarak kullanılmıştır. Ancak memur kavramının kesin bir
tanımı yapılmamıştır. Çünkü her ülke kendi siyasi, hukuksal, ekonomik, kültürel vs. yapısına uygun olarak memur tanımı yapmıştır. Ülkemizde ise, memur kavramı çeşitli anayasalarla, kanunlarla farklı şekillerde düzenlenmiştir. Türkiye Cumhuriyeti Anayasası, Türk Ceza Kanunu, 657 Sayılı Devlet Memurları Kanunu en geniş şekilde memur tanımını yapmıştır.
Devlet yapılanmasının var olduğu günden beri devlet çalışanları, görevlileri var olmuştur. Köleci ya da feodal devletlerde memurlar saray çevresinde toplanmışlardır. Vergi toplama, devletin gelir ve giderlerini hesaplama gibi devletin başlıca görevi olan işleri yürütmüşlerdir. Bu kapitalist öncesi toplumlarda memurların sayısı oldukça azdır ve toplumun diğer üyelerine göre önemli ayrıcalıklara sahip olmuşlardır. Kapitalist toplum yapısına geçişle kapitalist devlet kurumsallaşıp büyüme başlamış ve kamu hizmetleri genişlemiştir. Böylece memurluk bir meslek olmaktan çok bir toplumsal kategoriyi ifade eder olmuştur (Çaralan, 1993: 8). Memurlar, genel olarak devlet hizmetinde çalışan kimseler olarak bilinmektedir. Dolayısıyla memur denildiğinde halk dilinde ya da günlük dilde devlet hizmetinde çalışan ve belli bir aylık karşılığı hizmet gören görevli kişi olarak adlandırılmaktadır. Devlet bünyesinde çalışan öğretmen, doktor, sağlıkçı, mühendis, polis, bekçi, subay, pilot, hukukçu, sekreter, iktisatçı, teknisyen, müfettiş, vali, kaymakam vb. mesleklerinden birine sahip olan kişiler memur sayılmaktadır.
Anayasanın 128. Maddesi’nde memur, şöyle tanımlanmaktadır: “Devletin, kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzel kişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür. Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir. Ancak mali ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri saklıdır (URL-2)”. 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu’nun 6’ncı maddesine göre ise, memur yerine kamu görevlisi deyimine yer verilmiştir. Bu deyim şöyle tanımlanmaktadır: “Kamusal faaliyetin yürütülmesine atama veya seçilme yoluyla ya da herhangi bir surette
sürekli, süreli veya geçici olarak katılan kişi (URL-3)”. Ancak en geniş memur tanımı, 657 Sayılı Devlet Memurları Kanunu’nda yapılmıştır.
657 Sayılı Devlet Memurları Kanunu’na göre memur: “Mevcut kuruluş biçimine bakılmaksızın, devlet ve diğer kamu tüzel kişiliklerince genel idare esaslarına göre yürütülen asli ve sürekli kamu hizmetlerini ifa ile görevlendirilenler, bu kanunun uygulanmasında memur sayılır. Ayrıca aynı madde ile yukarıdaki tanımlananlar dışındaki kurumlarda genel politika tespiti, araştırma, planlama, programlama, yönetim ve denetim gibi işlerde görevli ve yetkili olanlar da memur sayılır” (URL-4). 657 Sayılı Devlet Memurları Kanunu’ndan anlaşıldığı üzere bir kişinin memur olabilmesi için; devlet ya da diğer kamu tüzel kişilerinde, genel idari esasına göre, asli ve sürekli kamu hizmetlerini sürdürmek için görevlendirilmiş olması gerekmektedir.
Türkiye’de memur tanımı yapılırken iki önemli nokta üzerinde durulmuştur. Bunlardan ilki, memurun kişiliği ile ilgilidir. Kişiliği temel alıp yapılan memur tanımları, memurun özlük haklarını ilgilendiren, memurluğa girişten ayrılana kadar ya da emekliliğe kadar olan zamandaki kişisel hakları içeren tanımlardır. İkincisi ise, mevcut döneme ve toplumun gereksinimlerine bakılarak yapılan memur tanımıdır (Akgüner, 2016: 63). Devlet yapılanmasında ya da örgütlenmesinde kimi zaman yapılan değişiklikler memurun tanımını da etkilemiştir. Söz gelimi Osmanlı döneminde 1876’da çıkarılan Kanun-i Esasi, Cumhuriyet’in kurulmasından sonra çıkarılan 1921 Teşkilatı Esasiye, 1924 Anayasası, 1961 Anayasası, 1982 Anayasası gibi yasalara geçişle birlikte memurun tanımı ya düzenlenmiş ya da değiştirilmiştir.
Devletin sosyal hizmetler ile ilgilenmediği yüzyıllarda memurların sayısı oldukça azdır. Ancak emekçi sınıflar karşısında önemli ayrıcalıklara sahip olmuşlardır. Bu sebeple kendilerini devletin emekçiler üzerindeki otoritesinin temsilcisi olarak görmüşlerdir. Toplumsal gelişmenin kaçınılmaz bir sonucu olarak görülen, özellikle kapitalist devletlerde, genel eğitim düzeyinin artması, sağlık hizmetlerinin yaygınlaşması, ulaşım ve iletişim hizmetlerinin yaygınlaşması, teknolojinin gelişmesi gibi nedenler büyüyen ve gelişen devlet aygıtı içinde sayıları
yüz binleri bulan memur kadrolarının oluşması işlerin yürütülmesinde zorunlu olmuştur (Çaralan, 1993: 9). Söz gelimi devletin toplumsal ve ekonomik alanda öncülük ettiği çalışmalar kapsamında memurlara ihtiyaç duyulmuş ve memurların sayısı artmıştır. Ayrıca memurlara kanunlar aracılığıyla haklar sağlanması memurları toplumsal kategori içerinde önemli bir yer sağlamıştır.
Memurun konumu, çağdaş bürokrasi üzerine çalışmalar yapan Weber tarafından kapsamlı bir şekilde ele alınmıştır. Bürokratik yapının işlerini yürüten görevlilere memur denilir ve şu özellikleri taşırlar:
1- Çağdaş memur, ister özel bir büroda ister bir devlet dairesinde çalışsın, yönetilenlere kıyasla ayrı bir sosyal itibara sahiptir. Memurun sosyal konumu rütbe sırasının emredici kurallarınca garanti edilir. Memura hakaret suçtur ve memur hakkı özel hükümleriyle ek güvence altına alınmıştır.
2- Saf bürokratik görevli tipi, daha yüksek bir yetkili tarafından atanır. Bürokrasi esasında gücü elinde bulunduran atananlar ve seçilenlerden oluşur. Bürokrasinin prensipleri genellikle seçkinler tarafından belirlenir. Atananlar ise, bürokrasinin statüsünü oluşturur.
3- Memurun işi özellikle kamu bürokrasisinde ömür boyu sürer. Özel sektörde çalışan bir işçinin aksine memurun iş güvencesi vardır. Hukuki olarak memuriyet görevlinin hakkı olarak görülmüştür. Keyfi işten çıkarmaya karşı yasal güvenceler geliştirilmiştir.
4- Memur, düzenli parasal bir aylık gelire sahiptir. Emekli aylığın sağlandığı yaşlılık güvencesine sahiptir. Memurun bu aylığı işçi ücretlerinde olduğu gibi, yapılan işe göre değil, statüye göredir. Yani işlevin türüne (statü ve rütbeye) göre ve hizmet süresine göre ölçülür.
5- Memuriyet, bir kariyer edinme hiyerarşisine bağlanmıştır. Memuriyet küçük, düşük aylıklı görevlerden daha yükseklerine doğru ilerler. Memurun öğretim düzeyi, kişisel ve entelektüel nitelikleri, sınava bağlı puanları vs. hem statüsünün hem gelirinin artmasını sağlar (Weber, 2014: 318-324).
Özetle memurun sosyal itibara ve düzenli bir aylığa sahip olması, görevinin ömür boyu sürmesi, kariyer edinmede bir hiyerarşiyi içinde bulundurması gibi faktörler memurun genel özelliklerini oluşturmaktadır. Aynı zamanda içinde bulunduğu toplumun siyasal, sosyal, kültürel yapısı memurun özelliklerinin şekillenmesinde önemli rol oynamıştır. Söz gelimi otoriter bir yönetim anlayışına sahip olan bir toplumda memurlarda aşırı otoriter bir tutum içerisine girmekte ve o doğrultuda çalışmaktadır. Dolayısıyla bağlı olduğu toplumdan bağımsız şekillenen bir memur düşünülemez. Bu bölümden sonra Osmanlı toplumunda memurun görevi, neler yaptığı, toplum içerisindeki konumu ele alınacaktır.
1.5. Memurluğun Tarihsel Gelişimi 1.5.1. Osmanlı Dönemi’nde Memurluk
Türk kamu personelinin tarihsel gelişimine baktığımızda Osmanlı’nın kamu personel yönetim şeklini açıklamamız gerekir. Çünkü Cumhuriyet’in kurulmasıyla yönetici kadro Osmanlı’nın kamu yönetim şeklini olduğu gibi almıştır. Yeni kurulan Cumhuriyet rejimi, gerçekleştireceği devrimleri hakla anlatacak, halkı bilgilendirecek, toplumun siyasal, ekonomik, kültürel yapısını bilen kamu görevlilerine ihtiyaç duymuştur. İstiklal savaşının yaşanmış olması, ciddi oranda ölümlerin olması nedeniyle ülkede çok az kamu görevlileri kalmıştır (Akgüner, 2016: 3). Bu sebeple Cumhuriyet yönetimi, gerçekleştireceği devrimleri halka anlatabilecek, bürokrasiyi bilen, kamu hizmetlerini halka sunabilecek bir yönetim yapılanmasına gitmiştir. Bu nedenlerden ötürü Osmanlı’nın kamu personel yönetiminin nasıl olduğuna ve kamu personellerinin neler yaptığına kısaca bakmamız gerekmektedir.
Osmanlı Devleti’nde merkezi bir yönetimin bulunması ve otoritenin egemen olması tımar, kul sistemi gibi kurumların, ulema gibi sınıfların ve feodal düzene benzer bir yapıya dayanan bir kamu personel yönetiminin olduğunu göstermektedir (Akgüner, 2016: 4). Osmanlı toplumunda özellikle toprak düzenine dayalı bir sistemin olması nedeniyle kamu görevlilerinin yönetimi de bu doğrultuda olmuştur.
Osmanlı’nın topraklarını genişletmesiyle birlikte idare içerisindeki personeller: İlmiye (hukukçu, din adamları, bilim adamları), Kalemiye (idarede görevli memurlar), Mülkiye (bürokrat) ve Seyfiye (askeri sınıf) olmak üzere dört şekilde sınıflandırılmıştır (URL-5). Bu sınıflandırmanın temeli hizmet öncesi eğitim ve yetişme şekillerine dayanmaktadır. Osmanlı’da devlet işlerinin yürütülmesinde seçilen memurların, belirli bir eğitim ve terbiyeden geçirilmiş, bilgili ve tecrübeli olmalarına önem verilmiştir. Bu nedenle memurların seçilmeleri ve yetiştirilmeleri konusu büyük önem taşımıştır. Osmanlı’nın güçlü, merkeziyetçi bir yapıya sahip olması, III. Selim dönemindeki yenileşme hareketlerinin gerçekleştirilmesine kadar olan süreçte böyle devam etmiştir (URL-6).
18. Yüzyılda Osmanlı’da memuriyetin göreli olarak rüşvet ve yolsuzlukla beraber bozulma ve arayış dönemi içerisinde olduğunu söyleyebiliriz (Güler, 2014: 312). Rüşvet, adam kayırma, yolsuzluk gibi durumları ortadan kaldırmak için çıkarılan kanunlar bu durumu azaltmak yerine arttırmıştır. Halk uzun zaman alan resmi işlemleri hızlandırmak için memura rüşvet vermeye başlamış ve bahşiş, rüşvetin karşılığı olarak nitelendirilmiştir. Tanzimat döneminde bürokrasi ile halkın belirgin bir şekilde zıtlaştığını söyleyebiliriz. Bürokrasinin merkeziyetçi bir yapıya sahip olması, insanların memurluğu en güvenilir, garantili iş olarak seçmesi, memurluğa girme de adam kayırmanın olması, memurların iyi ücret alması, toplumda seçkin bir sınıf olarak görülmesi gibi özellikler Osmanlı yönetiminden Cumhuriyet yönetimine miras olarak kalmıştır (Eryılmaz, 2010b: 242). Dahası, aşırı ayrıntılı mevzuat, sorumluluk alma korkusu, güçlü kamu yönetimi anlayışından yoksunluk, yetersiz bir maliye, seçkincilik (Fındley, 1996: 372) ve buna benzer sorunlar Osmanlı yönetiminde Türkiye Cumhuriyeti’ne miras olarak kalmıştır.
I. Meşrutiyet döneminde memurların atanması, ehliyet ve liyakat esas alınarak yapılmıştır. Memurlar kanuna aykırı davranmadıkça ya da kendileri çekilmek istemedikleri sürece ya da devlet tarafından zaruri bir sebep görülmedikçe memurluk hayatına devam etmişlerdir (Karal, 1988: 223). Ancak I. Meşrutiyet dönemi başında memurlarla ilgili bazı sorunlar vardır. Bu sorunlar genel olarak şöyledir:
1- Memurların atanma işlemlerinde sabit ve sağlam usuller yoktur. Rüşvet, adam kayırma, iltimas önemli rol oynamaktadır.
2- Bu suretle atanan memurların çoğu cahildir. Bir başka ifadeyle memurlar görevlerini anlamakta ve kavramakta, sorumluluklarını yerine getirmekte acizdirler.
3- Memur maaşları arasında büyük farklılıklar görülmektedir. 400 kuruş ile 1000 lira gibi. Aynı zamanda büyük memurlar maaşlarını zamanında alırken küçük memurlar zamanında alamamakla birlikte aylarca bekletilmektedir.
4- Memurların statülerinde hukuki garantileri yoktur. Görevini layıkıyla yerine getiren memur sorgusuz görevden alınırken rüşvet alan, görevini yapmayan memurlar görevine devam edebilmektedir (Karal, 1988: 323).
Yaşanan bu sorunlar Osmanlı’da memurluk mesleğinin bir düzene oturmadığını göstermektedir. Bu yıllarda memurlar daha çok yerel yöneticilik, diplomatlık, müfettişlik, defterdarlık, tahrir memurluğu, hakimlik ve buna benzer meslekleri yerine getirmişlerdir. Osmanlı yönetimi, bu mesleklerin uygulanmasından çok kavramsal düzeyde modern bürokrasinin özelliklerini benimsemişlerdir (Fındley, 1996: 6-7). Bu anlamda Weberyan bürokrasisinin; hiyerarşik örgütlenme, gayrişahsilik, işbölümü, uzmanlaşma, istikrar, genel öğrenilebilir kurallar (Weber, 2014: 313-316) gibi özelliklerine tabi olmuşlardır.
II. Abdülhamit döneminde memurların sayısında büyük bir artış görülmüştür. Merkezci idarenin güçlenmesi, hem mülki idarede hem de devletin diğer dairelerinde yeni hizmet yerlerinin açılması, toprağa bağlı geçim sağlayan kesim haricindeki kısmın geçim sahasının dar olması, rüşvet, adam kayırma, iltimas usüllerinin kaldırılması yerine daha da yaygınlaşması gibi nedenler memur sayısında artışın yaşanmasına yol açmıştır (Karal, 1988: 332). Bu dönemde istihdam edilen mülkiye memurlarının sayısı 35 bin olarak hesaplanmıştır (Yüksel, 2014: 25). Memurlara duyulan ihtiyaç memurluk mesleğinin sosyal alanda rekabet edilen bir meslek haline geldiğini göstermektedir. Bunun sonucunda rüşvet, adam kayırma, akraba kayırma gibi durumların yaşanması da kaçınılmaz olmuştur.
Memurluğun meslek haline getirilmesiyle ilgili çalışmalar II. Mahmut döneminde başlamıştır. Ancak II. Abdülhamit dönemine gelinceye kadar tatmin edici sonuçlar elde edilmemiştir. Memurların atanmaları, statülerinin yükselmesi, disiplin, emeklilik gibi konularda çıkarılmış kanunlar yoktu. Bu sebeple memurlar hem maddi hem de manevi konulardan mahrum kalmışlardır. Bu durumda memurların kendilerini garantide hissetmemeleri görevlerini kötüye kullanmalarına yol açmıştır. Yaşanan bu sorunlardan dolayı memur meselesi Kanuni Esasi’de ana prensipleriyle belirlenmiştir. 1877 yılında ilk defa memurlar için sicil tutma zorunluluğu getirilmiştir. Ayrıca atamalarda bu sicilin etkili olacağı belirlenmiştir. 1878 yılında devlet memurlarının maaş miktarlarını düzenleyen bir kanun çıkarılmıştır. Memurların atamalarıyla ilgili 1880 yılında bir düzenlemeye gidilmiştir. Memurların terfi edilmesi ve emekliliği ile ilgili düzenleme ise 1879 yılında yapılarak memurluğun meslek haline gelmesi sağlanmıştır (Karal, 1988: 333-336). Bu düzenlemeler memurluk mesleğinin sağlam bir zemine dayandırıldığını göstermektedir. Memurluk bu yıllarda güvenceli bir meslek olmuştur.
Osmanlı toplumunda memuriyet hayatı uzun yıllar mesainin başlama ve bitiş saati, aylık, yıllık izinler, ek mesailer, ek ödemeler gibi konularla meşgul olarak geçmiştir. Ayrıca bu konular bir bütünlük ya da devamlılık sağlamaktan uzak bir şekilde devam etmiştir. Tanzimat’tan sonra eksikliklerin giderilmesi için önemli adımlar atılmıştır. Bu dönemde memuriyet hayatına dair çizelgeler, talimatnameler, kanunlar hazırlanmıştır (Yüksel, 2014: 48). Memuriyet hayatının ana hatlarını oluşturan bu düzenlemeler Cumhuriyet kurulduktan sonraki memuriyet hayatında temelini oluşturmuştur.
Osmanlı toplum yapısında köklü bir şekilde memuriyen toplum yapısı görülmektedir. Bu kökleşen memur yapısı ve memur zihniyeti toplumsal yapı hakkında bizlere önemli bakış açıları sağlamaktadır. Prens Sabahattin’e göre Osmanlı toplumu kamucu, merkezci bir sosyal yapıya sahiptir. Bu durum memurların hakim sınıf olmasına ve memur zihniyetinin de baskın eğilim olarak belirlenmesine yol açmıştır (Prens’ten aktaran: Aytaç, 2006: 8). Osmanlı toplum yapısına baktığımızda devletin otoriter, aşkın, güçlü bir yapıya sahip olması özel
