No final da década de 1960 e principalmente na de 1970, surgiram políticas governamentais voltadas explicitamente para as cidades brasileiras. No âmbito federal, isto efetivou-se por meio da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU), integrante do II PND, que assumia a existência, no Brasil, de uma metropolitanização prematura (com a proliferação de grandes aglomerados urbanos, carregados de problemas ambientais), acompanhada de uma excessiva pulverização de pequenas cidades e que, por isso, preconizava a formação de um número adequado de cidades médias, que daria equilíbrio ao conjunto (BRASIL, 2013c).
Assim, vários foram os investimentos federais voltados a uma desconcentração industrial da metrópole, em direção ao interior. Dentre eles, refinarias de petróleo em Paulínia e em São José dos Campos, implantação do Pró-álcool, concentrado nas regiões de Campinas e Ribeirão Preto, consolidação do parque petroquímico e siderúrgico da Cosipa em Cubatão, implantação de um complexo aeronáutico no Vale do Paraíba, concentração de institutos de pesquisas e de estatais no setor de telecomunicações e microeletrônica em Campinas, além de uma política de exportações de produtos agrícolas e industrializados cujos efeitos se concentraram no Estado de São Paulo, com forte penetração no interior (NEGRI, 1988).
Já no âmbito estadual, vários governos, como os de Abreu Sodré (1967/1971), Laudo Natel (1971/1975) e Paulo Egydio Martins (1975/1978), também adotaram programas e ações para a desconcentração e interiorização da indústria paulista, face ao caos urbano decorrente da concentração industrial na região metropolitana de São Paulo (NEGRI, 1988).
Segundo Negri (1988), os governos estaduais paulistas evitaram a concessão de incentivos fiscais para tal objetivo, ao contrário de muitos municípios do Estado, que se
82 Uma análise da política econômica desse período, detalhando as diversas fases da história econômica nacional,
aventuraram nessa empreitada, por meio de isenções parciais ou totais de tributos municipais, doações e concessões de áreas a preços subsidiados, ressarcimentos de investimentos em infraestrutura realizados pelas indústrias e doações de terrenos e criação de Distritos Industriais que, no final da década de 1970, já existiam em mais de cem municípios. Podemos dizer que, se o lema do presidente Washington Luis (1926/1930) era “governar é abrir estradas”, o lema destes municípios poderia ser “desenvolver-se é atrair indústrias”.
A concepção de desenvolvimento como resultado da presença de indústrias está alicerçada nas teorias do Desenvolvimento Regional da década de 1950, cujo elemento comum é a noção de que deveria existir uma atividade econômica líder, a qual, por meio do efeito multiplicador Keynesiano, propagaria seu dinamismo para os demais setores da economia, gerando crescimento e, consequentemente, desenvolvimento.
Segundo Negri (1988), esta política atrativa municipal não teve êxito, pois, na ânsia de atrair indústrias, muitas prefeituras, além de se endividarem, deixaram de realizar estudos de custo/benefício, gerando, no início dos anos 80, distritos industriais com capacidade ociosa.
Um estudo feito em 1975 por Carlos Roberto Azzoni, citado por Negri (1988), sobre 92 municípios que concederam incentivos fiscais em suas políticas atrativas, entre 1953 e 1967, também revela que, desde aquele período, já havia um desejo pela atração industrial, por parte das cidades paulistas. O estudo concluiu que esses incentivos não foram considerados importantes pelos empresários como fator determinante na decisão locacional.
Nesta discussão, é importante também mencionar o chamado planejamento urbano municipal83 que, no Brasil, cresceu em importância na década de 1970, no contexto da PNDU do II PND. Conforme explica Maricato (2011), citando Villaça (1999), até a década de 1930 os planos urbanos estavam ligados aos conceitos de melhoramento e embelezamento das cidades. A partir dali, já sob a hegemonia da burguesia urbana, estes conceitos passaram a ser substituídos pelos de eficiência, ciência e técnica, sob o princípio de que a cidade da produção precisa ser eficaz. Mas, este foi também um período de inconsequência e inutilidade dos planos, que não eram efetivados.
Todavia, a partir da década de 1970, esta situação alterou-se, com o aumento do prestígio do planejamento urbano, acarretando a proliferação de órgãos públicos municipais de planejamento e de planos diretores municipais, embora sua eficácia tenha sido
83 O planejamento estratégico de cidades enxerga a cidade como máquina empresarial de crescimento, máquina
urbana de produzir renda e preconiza a busca de competitividade, de crescimento (econômico) a qualquer custo, por meio da adoção de conceitos e técnicas oriundos do planejamento empresarial, como se a cidade fosse uma mercadoria (a ser vendida num mercado competitivo), uma empresa (que compete com outras cidades para atrair investimentos) e uma pátria (a necessidade de uma consciência de crise e de um patriotismo de cidade, que sustentam o projeto ideológico do planejamento estratégico) (VAINER, 2011; ARANTES, 2011).
fundamentalmente ideológica, ou de aplicação restrita. O prestígio dos planos diretores municipais foi, enfim, ratificado a partir da Constituição de 1988, que obrigou sua existência em cidades com mais de 20 mil habitantes (MARICATO, 2011). Trata-se de um planejamento urbano orientado para a atração de indústrias, visto como o elemento indutor do desenvolvimento da cidade.
Durante a década de 1980, a crise do Estado brasileiro provocou o esvaziamento das políticas federais e estaduais de caráter regional, embora os municípios continuassem com suas políticas de atração industrial.
Já a partir do final da década de 1990 e mais intensamente nos anos 2000, em virtude da emergência do paradigma do desenvolvimento endógeno (relacionado à valorização do local e dos atores locais, à ideia de protagonismo das cidades e ao desenvolvimento de baixo para cima, em contraposição ao de cima para baixo, baseado na atração industrial), as políticas públicas federais e estaduais para as cidades, quando existentes, passaram a privilegiar os sistemas ou arranjos produtivos locais e as pequenas e médias empresas. Por exemplo, desde 2004, o Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC) possui um grupo de trabalho permanente para APLs (BRASIL, 2013a); também em 2004, o governo de São Paulo reconheceu os APLs como relevantes para o desenvolvimento econômico sustentável e, desde 2009, possui um Programa Estadual de Fomento aos APLs (SÃO PAULO, 2013).
Embora os municípios também tenham passado a valorizar o local como fonte de desenvolvimento (especialmente por meio do estímulo aos APLs), não abriram mão de prosseguir, cada um por si, com suas políticas de atração de indústrias, como pode ser ilustrado com o caso das cidades aqui estudadas.
Desde a segunda metade do século XX, Jaboticabal, Olímpia e Bebedouro implantaram leis e programas de incentivo à atração de indústrias, que foram sendo adaptados ao longo do tempo e estão em vigor até os dias de hoje.
Em Jaboticabal, incentivos a empresas por parte do poder municipal remontam ao início do século XX. Em 1913, uma carta dos irmãos Zaccaro e Finocchi solicitava à Câmara de Jaboticabal alguns favores para instalar uma empresa cerâmica na cidade, entre os quais a isenção de impostos sobre os produtos fabricados; dois meses depois, uma reportagem do jornal O Democrata, descrevendo uma visita de autoridades políticas da cidade e do representante do jornal para observar os trabalhos de instalação da fábrica, referiu-se à “importante e benéfica empresa, a qual o Governo Municipal certo não recusará os favores que venham compensar o considerável emprego de capital” (O DEMOCRATA, 1913, p. 1).
Em 1935, reportagem de O Democrata descreveu a doação de área para a expansão de uma empresa local, produtora de medicamentos veterinários:
O terreno para a edificação do grande Instituto Veterinário foi offerta da Prefeitura, graças ao esforço e bondade do nosso prefeito dr. Joaquim Baptista Ferreira. Desde ha muito o operoso sr. João Brunini vinha pleiteando perante os ex prefeitos municipaes desta cidade, pedindo-lhes por intermedio de requerimentos permissão e auxilio da Prefeitura para a aprovação do projecto deste relevante melhoramento, porem os officios eram mal protocolados, ou melhor, nem protocolados eram, pois nem siquer ás mãos do conselho consultivo chegavam. Agora, devido a boa deliberação do dr. Joaquim B. Ferreira Sobrinho e auxiliado pelo dr. Basilio Pinto Ferreira, conseguiu o nosso prezado amigo aquillo que ha tempos almejava (GRANDE..., 1935, p. 4).
Em 1950, a Lei 116 determinou isenções de impostos a novas indústrias que se instalassem no município. Em 1963, a Lei 585 autorizou a Prefeitura a procurar área para a instalação do primeiro Parque Industrial do município, bem como a doar terrenos para as indústrias se instalarem; dezenas de indústrias foram contempladas com terrenos, entre meados da década de 1960 e a de 1970. Em 1993 e em 2002, outros Distritos foram criados, sendo este último efetivamente implantando em 2013 (CÂMARA MUNICIPAL DE JABOTICABAL, 2013).
Um indicador do viés industrializante da política desenvolvimentista local está na Lei 1.989, de 1991, que promoveu uma reorganização administrativa da Prefeitura de Jaboticabal: dentre os vinte órgãos colegiados do Poder Executivo instituídos, estava a Comissão de Planejamento Industrial; porém, inexistia comissão ligada à agricultura, comércio ou serviços.
Em 2008, por meio da Lei 3.717, foi instituído o Conselho Permanente de Desenvolvimento Integrado (CPDI) do município, com os objetivos de, entre outros, incentivar e implantar empresas e aprimorar o funcionamento dos Distritos Industriais (CÂMARA MUNICIPAL DE JABOTICABAL, 2013). No documento, persiste a ideia de que industrialização é a base para o desenvolvimento: de acordo com a Lei, os denominados Núcleos de Desenvolvimento Integrado no Município abrigariam as indústrias, assim como as atividades comerciais e de serviços de apoio à industrialização e ao desenvolvimento econômico. Além disso, dentre os seis membros do CPDI, devem figurar um arquiteto ou engenheiro, um advogado, dois representantes do setor público e dois do setor industrial local; ou seja, nenhum oriundo dos setores agrícola, comercial ou de serviços.
Em Olímpia, a Lei 1.351/1978 instituiu o Programa Olimpiense de Industrialização (PROIND), que objetivava implantar o Distrito Industrial do município, incentivando a
instalação de novas indústrias por meio de incentivos e isenções fiscais e doações de terrenos, de modo a desenvolver o setor secundário local. Depois, esta lei foi substituída pela Lei 2.531/1996, que criou o Programa de Desenvolvimento Econômico de Olímpia (PDEO), atualmente em vigor (CÂMARA MUNICIPAL DE OLÍMPIA, 2013), e que tem essencialmente os mesmos objetivos do Programa anterior, mas agora voltado para atividades econômicas de modo geral, e não mais com o viés industrializante do Programa anterior.
Bebedouro, já na década de 1950, preconizava a necessidade da industrialização para o seu progresso. Izidoro Filho (1993, p. 99) cita a campanha “Bebedouro precisa de indústria” e descreve a instalação de uma fábrica de mortadela por um empresário vindo de São Carlos, em 1956, cuja inauguração teve a presença do Prefeito e de “outras personalidades do mundo social e comercial da cidade”.
Desde a década de 1960, e mais especificamente no início da de 1990, a Prefeitura promoveu diversas doações de áreas para a instalação de empresas industriais e comerciais. Por exemplo, uma notícia de jornal de 1964 dizia:
INDÚSTRIA DE ÓLEOS VEGETAIS – Bebedouro acaba de oferecer por doação uma área de terreno de 17.000 metros quadrados para a instalação de uma indústria de Óleos vegetais Terra Roxa Ltda. [...] Dada a necessidade da industrialização em Bebedouro, o chefe do Poder Executivo houve por bem solicitar da nossa Câmara Municipal a rápida aprovação do terreno que benefícios advirão dessa indústria para Bebedouro. Em uma sessão extraordinária realizada no dia 6 de janeiro de 1964, o projeto de lei de autoria do Executivo foi aprovado por unanimidade dos senhores vereadores (IZIDORO FILHO, 1993, p. 132).
Em 1995 e 1999, foram criadas leis para a venda de áreas em seus Distritos Industriais. Em 1999, foi constituída a Agência de Desenvolvimento Econômico de Bebedouro e Região (ADEBE), que tem o objetivo de viabilizar projetos, prospectar e instalar novas empresas na cidade, além de oferecer apoio às já existentes, mantendo convênio com a Prefeitura de Bebedouro e com o Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas, o SEBRAE (AGÊNCIA DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO DE BEBEDOURO E REGIÃO, 2013).
Em 2007, por meio da Lei 3.726, criou-se o Programa de Desenvolvimento Econômico de Bebedouro (PRODEBE), que incentiva a instalação ou a ampliação de empresas no município, ficando a Prefeitura autorizada a vender, locar e permissionar imóveis/áreas, isentar impostos e taxas municipais e ainda ressarcir total ou parcialmente
despesas de terraplenagem, de aquisição do terreno e de aluguel, às empresas que se instalarem no Município.
A difusão da ideologia desenvolvimentista industrializante, emanada pelo governo central desde a década de 1950, bem como a propagação de políticas de desenvolvimento de âmbito federal, estadual ou municipal podem ter contribuído para alimentar o discurso desenvolvimentista local, baseado na industrialização/atração de indústrias como sinônimos do desenvolvimento da cidade. Os estudos de Dundes (2001), Saquet e Saquet (2006) e Delfino (2008) constituem exemplos disto. E, como mostrou Dundes (2001) para o caso de Presidente Prudente, este discurso consegue ser transmitido à sociedade como um todo, que assume como seu os interesses do poder local, contribuindo, assim, para moldar a representação do desenvolvimento nessa cidade como sinônimo de expansão econômica/industrial.
E este desenvolvimento municipal seria de responsabilidade do poder público municipal, tal como o desenvolvimento nacional seria de responsabilidade do governo federal. Analisando o discurso desenvolvimentista local em Presidente Prudente a partir da década de 1970, Dundes (2001, p. 78) afirma que:
O discurso desenvolvimentista industrial proferido pelo poder local, baseado no modelo de desenvolvimento econômico adotado pelos governos centrais, no qual a intervenção do Estado foi imprescindível para que se viabilizasse a industrialização nacional, passou então a enfatizar a necessidade de promover a industrialização da cidade através de estímulos oferecidos pelo Estado, ou seja, o Estado, em suas diversas esferas (municipal, estadual e federal), passou a ser considerado o responsável pela promoção do desenvolvimento econômico na cidade.
Ao apresentar a teoria das representações sociais, fazer uma revisão dos trabalhos que se dedicaram à representação e percepção do desenvolvimento e traçar o percurso do conceito e das políticas de desenvolvimento no Brasil, este capítulo finaliza a construção das bases teóricas, a partir das quais será possível, no capítulo final, apresentar os resultados da pesquisa sobre as representações de cidade desenvolvida em Jaboticabal, Olímpia e Bebedouro, e concluir, entre outras coisas, se, e em que medida, a industrialização/presença de indústrias compõe estas representações.