Yerellik ve Yerindelik Çalışmaları

Dünya Bankası ve Birleşmiş Milletler’in âdem-i merkeziyetçilik kapsamında ele aldığı konu AB’nde yerindelik olarak formüle edilmiştir. Türk kamu yönetiminde idari sorunlar genel olarak örgütsel ve işlevsel olarak gruplandırılmaktadır. Örgütsel sorunlar içerisinde

131

merkezileşme Tanzimat’tan bu yana en önemli problemlerden biri olarak değerlendirilmektedir. Türkiye'deki yaygın uygulamaya uygun olarak, taşra teşkilatlarının tam yetkisi bulunmadığından, yerel sorunlara çözümler başkentte bakanlıklar ve diğer kamu kurumları tarafından çözülmektedir. Böylece, taşra teşkilatları, merkezi idare ile halkı bir araya getiren yazışmaları yürüten aracı kuruluşlar olarak çalışmaya başladı. Bu durum ise zaman kaybına neden olmakta ve hükümette verimsizliğe yol açmaktadır (Eryılmaz 2008: 248).

Merkeziyetçilik tercihi, kadro ve uzmanlaşmış yöneticilerin eksikliğinden dolayı Cumhuriyetin ilk yıllarında anlaşılabilir bir durum iken günümüzde Türkiye, kamusal meselelerin karmaşık sorunlarını halledebilecek yeterli eğitimli personele sahiptir. Bu nedenle, kamu sektörünün merkezileşmenin dezavantajlarından kaçınmak için bir dönüşüme ihtiyacı vardır (Eryılmaz 2008: 249).

1980'lere dek yönetimin iyileştirilmesi için pek çok çalışma yapılmasına ve birçok tavsiyede bulunulmasına rağmen, bu çalışmaların hiçbiri faal olarak idareye olumlu dönüş sağlamamış, yararlı olmaktan uzak kalmış ve bir tarafa bırakılmıştır. 1973'ten sonra ön plana çıkan bütün hükümetler, idari reformları ve gelişmeleri bir propaganda aracı olarak kullanmış olmasına rağmen bu konuda etkin adımlar atılamamıştır. Böylece, 1980'lerde, Türk kamu yönetimi, örgütlenmesi ve süreci ile beklenen işlevlerde hızlı ve aktif olmaktan çok uzak bir yapıya sahipti ve kendi kendini sürekli kılma ve esneklikten yoksun bırakılmıştı.

8. Plan ile birlikte 2001’de saydamlığın arttırılması ve etkin yönetim amacıyla Yönlendirme Komitesi kurulması ve Çalışma Grubu kurulması için Bakanlar Kurulu’na Ocak 2002’de bir eylem planı sunulmuştur. Bunun dışında son dönemlerde iyi yönetimin geliştirilmesi amacıyla bankacılık ve mali sistem başta olmak üzere çeşitli yasal ve kurumsal düzenlemeler de hayata geçirilmiştir (Dinçer ve Yılmaz,2003: 13).

Türkiye’de kamu yönetiminde 1980'den sonraki süreç, 2003 reform paketinin yolunu açmış ve Türk kamu yönetiminde hızlı değişim ve yeniden yapılanmaya odaklanan birçok düzenleme gerçekleştirilmiştir. Öte yandan bir OECD üyesi olan ve Avrupa Birliği’ne (AB) girme konusunda ciddi adımlar atan Türk kamu yönetimi için 2003’te kapsamlı bir reform paketi hazırlanmıştır (Kutlu 2004: 2).

132

Gül ve Kirişçi (2015: 45-46)’ye göre reform paketinin temel amacı merkezi hükümet ile yerel yönetimler arasındaki ilişkilerin yeniden yapılandırılması ve kamu yönetiminin işlev ve boyutlarının yeniden düzenlenmesiydi. Reform paketi, sivil toplumun güçlendirilmesi ve şeffaflık, hesap verebilirlik, katılım, cevap verme, insan hakları ve bireysel özgürlükler gibi iyi yönetişim ilkeleri üzerine kurulmuş bir kamu yönetimi sistemi için hükümler içermektedir. Ayrıca, Kamu Yönetiminin Temel İlke ve Yeniden Yapılanması Hakkında Kanun tasarısı, merkezi hükümetin otoritesini sınırlayacak ve merkezi yönetim hizmetlerini adalet, milli savunma, iç güvenlik, dış politika, mali ve ekonomik politika, milli eğitim, sosyal güvenlik, kamu kuruluşları arasındaki koordinasyon gibi alanlarla sınırlamayacaktı. Sağlık, yerel ve bölgesel ekonomik kalkınma, çevre koruma, kültürel ve tarihi mirasın korunması, sosyal yardım, refah ve sosyal hizmetler gibi kamu hizmetleri için merkezi idarenin sorumluluklarından bazıları bölgesel ve yerel yönetimlere devredilecekti.

Bu son reformun yasal dayanağını oluşturan Kamu Yönetiminin Temel İlke ve Yeniden Yapılanması Hakkında Kanun TBMM tarafından kabul edilmiş olsa da, Cumhurbaşkanı tarafından veto edilmiş ve böylece ilk aşamada uygulamaya girmemiştir. Reformun yasal çerçevesini oluşturan ana metin kesintiye uğrasa da; reformlar adım adım hayata geçirilmeye çalışılmıştır.

Benzer şekilde 2004 yılında TBMM’ce kabul edilen 5215 sayılı Belediye Kanunu Tasarısı, dönemin Cumhurbaşkanı tarafından, “belediyelerin bu yasayla genel yetkili” bir yönetim birimi haline getirildiği’ iddiasıyla TBMM’ye iade edilmiştir. Cumhurbaşkanına göre, ”yerel yönetimler Anayasanın 126 ve 127. maddesi ile yer ve işlev yönünden sınırlandırılmış ‘özel nitelikli’ birimlerdir; ancak merkezi yönetimin örgütlenmesi açısından ise böyle bir sınırlandırma yoktur.” Bu yoruma göre yerel yönetimlere ‘yasalarla başka kamu kuruluşlarına verilmemiş yerel nitelikli her türlü görev ve hizmetin yapabilme’ yetkisinin verilmesi Anayasaya aykırı bulunmuştur (Canpolat ve Cangir, 2010: 43).

2004-2005'ten başlayarak, kamu idaresi ile ilgili çerçeve kanun taslağı ve âdemi merkeziyet ve yerel idare, yani belediye, metropoliten belediye, il özel idaresi ve yerel yönetimler konularında bir dizi yasadan oluşan bir kamu yönetimi reformu başlatılmıştır.

133

Reform süreci, bölgesel kalkınma kuruluşları kanunları ve yerel yönetimlerin gelirleri kanunu ile tamamlanmaktadır (Eliçin, 2011: 112-113).

Türk kamu yönetimi sisteminde reform için son önemli girişim 2004 yılında “Kamu İdaresinin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanun ile başlatılmıştır. Dikkat çekici bir şekilde, bu yasa tasarısı, merkezi ve yerel idari yapıların yetkilerini ve sorumluluklarını yeniden tanımlamak ve merkezi ve yerel ilişkileri daha ağırlıklı kılarak yeniden tanımlamak için yerindelik ilkesini Türk idare sistemine sokmaya çalışmıştır. Daha özellikli olarak, yasa tasarısı şunları hedeflemiştir (Güney ve Çelenk, 2010: 255):

 Merkezi düzeyde bakan sayısını azaltmak;

 Yerel yönetimlerin Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik şartı ile uyumlu hale getirilmesi;

 Merkezi ve yerel idarelerin yetki ve sorumluluklarını tanımlamak;  Kamu idare sisteminin merkezden uzaklaştırılması;

 Yerindelik ilkesini tanıtmak;

 Bölgesel Kalkınma Ajansları kurmak

Tüm reform çabalarına rağmen Türk kamu yönetiminin merkeziyetçi, kırtasiyeci ve kapalı bir yapıda olduğu kabul edilmektedir. Buna rağmen son yıllarda Türkiye’deki yönetim türü birtakım etkenlerle büyük oranda değişikliğe maruz kalmıştır. Gerek küreselleşmenin etkisiyle, gerekse de AB adaylığının getirdiği sorumlulukların sonucunda şeffaf, hesap verebilir ve katılımcı bir kamu yönetimine ihtiyaç duyulduğu ve merkezi yönetimin küçültülerek yetki ve sorumluluğun yerel yönetimlere devredilmesi düşüncesi önem kazanmaya başlamıştır.

Adem-i merkeziyet reformu ile ilgili olarak, Şubat 2006'da yürürlüğe giren Kalkınma Ajansları Kanunu (5449 sayılı) ile Bölgesel Kalkınma Ajanslarının kurulmasını belirtmek kayda değerdir. Kalkınma Ajansları, kamu, özel sektör ve sivil toplum örgütleri arasındaki ortaklığı geliştirmek için atılmış önemli bir adım olarak görülmektedir. Kalkınma Ajansları Kanunu, kamu, özel ve sivil toplum örgütleri arasında işbirliğinin geliştirilmesi, kaynakların uygun ve etkin bir şekilde kullanılmasının sağlanması ve yerel potansiyelin harekete geçirilmesi ve böylece bölgesel kalkınmanın hızlandırılması ve sürdürülebilirliğinin sağlanmasını öngören ilkeler ve politikalarla uyumlu olarak

134

ajansların kurulmasını yolunu açtı. Ulusal kalkınma planlarını ve programlarını gözden geçirmek ve bölgeler içindeki ve bölgeler arasındaki gelişimsel uçurumu kapatmayı amaçlamıştır (Sözen, 2012: 169).

Aslında, gerçek anlamda Türkiye'nin 2006’ya kadar gerçek bir bölgesel idaresi yoktu. 5449 sayılı Kanun 25 Ocak 2006'da yürürlüğe girdi ve Türkiye genelindeki 26 İBB Düzeyinde II bölgede bölgesel kalkınma ajanslarının (BKA) kurulması için yasal çerçeve sağladı. Kalkınma Ajansları ayrı yerel-bölgesel yönetim birimleri olarak tanımlanmaktadır. Ancak ajansların arasındaki ulusal koordinasyon Kalkınma Bakanlığı tarafından yapılacaktır. Bölgesel kalkınma ajanslarının başlıca hedefleri, ekonomik kalkınma için yerel ve bölgesel potansiyelleri canlandırmak ve desteklemek, kendi bölgelerinde ekonomik kalkınma ve ilgili araştırma ve eğitim etkinlikleri düzenlemek, kamu, sivil ve özel sektör arasındaki işbirliğini artırmak ve diğer taraftan kamu kaynaklarının etkin kullanımı ve uygun kullanımı sağlamaktır. Ajanslar, NUTS 2 bölgelerine dayanarak Bakanlar Kurulu kararı ile kurulur ve Bakanlar Kurulunun bölgelerin yeniden düzenlenmesine de izin verilmiştir (Gül ve Kirişçi, 2015: 35-36). Hem belediyelerde hem de il özel idarelerinde reform öncesi, bürokratik ve hiyerarşik güçlerle korunan bir başkanlık sistemi vardı. Bu nedenle, karar alma ve uygulama süreçlerinde, belediyelerin ve il özel idarelerinin seçilmiş organları üst yönetimi sorgulayamadı. Buna ek olarak, merkezi yönetimin yerel yönetimler üzerinde güçlü bir idari vesayeti vardı. Yerel yönetimler, kamuya hesap vermek yerine sadece idari makamlara ve müfettişlere karşı sorumludurlar. Reform, özel idarelerde ve belediyelerde demokratik yönetişimin üstünlüğünü sağlayacak bazı gelişmelere imza attı. Bu gelişmeler şu şekilde özetlenebilir (Toksöz, 2008: 60-61):

 Reformdan önce, belediyeler, faaliyetleriyle ilgili en basit konular hakkında bile bakanlıklar ve merkezi hükümetle doğrudan karşılıklı görüşmeler yapamadılar.  Yerel yönetim meclislerinin kararları, onaya tabiydi.

 Belediyelerin hesapları ve mali işlemleri, İçişleri Bakanlığının müfettişlerinin denetimindedir. Reformla birlikte, yerel yönetimler üzerindeki merkezi hükümetin kısıtlayıcı idari vesayeti azaltıldı.

135

 Reform sonrasında, meclisler ayda bir kez toplanması mümkün olurken, eski sistemde sınırlı zamanlarda toplanabiliyorlardı.

 Meclislerin gözetim gücü artırıldı. Bunu sağlamak için, belediye hesaplarını kontrol etmek için bir denetim komisyonu kurabilir. Buna ek olarak, bilgiye erişim ve bilgi alma açısından meclislere, TBMM'ye benzer yetkiler verildi.  Meclis üyeleri arasından seçilecek komisyonlar için siyasi partilerin gücü ile

orantılı temsil ilkesi getirildi. Bu şekilde, muhalefete mensup üyeler, belediyenin faaliyetleri hakkında daha fazla bilgi alacak ve onları denetleyecektir.

 Belediye meclisinde kurulan uzman komisyonlara, sivil toplum, kamu kurumları ve üniversitelerin temsilcileri ile muhtarlar katılabilirler.

 Kent konseyleri kurulduğunda, görüş oluşturmak ve sivil toplum, kamu kurumları ve üniversite temsilcileri için belediye faaliyetlerini etkilemek ve denetlemek için bir seçenek ortaya çıktı. Yasalarla, yerel yönetim hizmetlerine gönüllü katılım sağlayarak demokratik ortamı güçlendiren yeni bir yaklaşım da dâhil edilmiştir. Bu gelişmelerin dışında yerindelik ilkesinin bir uzantısı olarak değerlendirilebilecek 23.07.2004 tarihli 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu yürürlüğe girmiştir. Kanun’un genel gerekçesinde, kentsel nüfusun artmasının hizmet talebi ve maliyetlerinde de artışa neden olduğu, kentlerin küresel ekonomide büyük bir pazar, ticaret merkezi ve ulusal ekonominin motoru olduğu ifade edilmiştir. Böylesi önemli yönetsel birimlerin çözüm bekleyen pek çok sorunu olmasına rağmen ilk sırada yönetim yetersizliğinden kaynaklanan sorunlara yer verilmiştir. Sorunların anakentin bütününden kaynaklandığı halde çözüm için gerekli yetki ve mali kaynaklar birden fazla mahalli idare birimi arasında paylaştırıldığı için anakent yönetimlerinin teşkilat yapısı, hizmet üretme kapasitesi ve mali kaynaklarıyla sorunların üstesinden gelmesini imkânsızlaştırdığı ve yönetimde etkinlik ve verimliliği ortadan kaldırdığı belirtilmiştir (Lamba, 2014: 140). Yerel yönetim reformlarından biri de 04.03.2005 tarih ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu’dur. Kanunun genel gerekçesinde merkezi devlet yapılarının tüm dünyada aşınmasına ve âdem-i merkeziyetçi yapıların güçlenmesine yol açan kimliksel ve yönetime katılma taleplerindeki artışa vurgu yapılmıştır. Yerelleşmenin, demokrasinin garantisi olduğu, bundan dolayı her yerelin kendi içinde bir merkez oluşturmasının temsili demokrasinin temel özelliklerinden biri olduğu belirtilmiştir. Bu kapsamda il genel

136

meclisleri üzerindeki vesayet denetimi azaltılarak, il özel idarelerinin görev ve yetkileri arttırılmıştır (Lamba, 2014: 141).

11.06.2005 tarihinde yürürlüğe giren 5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu, yerel yönetimlerde etkinliğin ve verimliliğin sağlanması, mevzuat sorunlarının aşılması, örgütlenme eksikliğinin giderilmesi ve özellikle kamu hizmetlerinde ölçek büyütmeye yönelik önemli düzenlemelerden biridir. Kanun’un genel gerekçesinde, birliklerin üyelerine göre daha fazla nüfus ve daha büyük coğrafi alana hizmet götürmelerinden dolayı, hizmetlerde etkinlik ve verimliliğin önemi ve ölçek ekonomisinin avantajlarından yararlanılması gerektiğine vurgu yapılmıştır (Lamba, 2014: 141).

13.07.2005 tarihinde yürürlüğe giren 5393 sayılı Belediye Kanunu yerel yönetimlerde reform çalışmalarının en önemli adımlarından biridir. Kanunun genel gerekçesinde, hızlı dönüşüm ve değişimlerin yaşandığı 21. yüzyılda bu değişimlerden kamu yönetimi düşüncesi, yapısı ve fonksiyonlarının da derinden etkilendiği ve kamunun rolünün yeniden tanımlanmasına yönelik tartışmalara yol açtığı ifade edilmiştir (Lamba, 2014: 141).

Yerel yönetimlerle ilgili geniş kapsamlı en son düzenleme ise 6360 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’dur. 6360 sayılı Kanun’la 13 il 6447 sayılı Kanun’la da Ordu ili büyükşehir belediyesi statüsüne kavuşturulmuştur. Kanun’un genel gerekçesinde, küreselleşme ile birlikte, yönetim paradigmasındaki değişmelerin beraberinde yeni değerleri gündeme getirdiği, pek çok gelişmiş ülkede, etkin, vatandaş odaklı, hesap verebilen, katılımcı, saydam ve olabildiğince yerel bir yönetim anlayışının, kamu yönetimi reformları için temel ilke ve değerler olarak ön plana çıkardığı belirtilmiştir (Lamba, 2014: 142).