Uluslararası Hukuk Açısından Makul Süre Düzenlemeleri

İdari hukukta insan haklarına saygı duyulması ve karar verme sürecinin makul bir süre içinde sağlanması, hukuk devletini güvence altına almak amacıyla kamu sektörünün hesap verebilirliğinin artırılmasına yol açarken, bireysel hakların kapsamı, idari süreç, bireylerin yetkililere göre yoğunluğunun bir göstergesi ve dolayısıyla demokratik düzenin seviyesini de temsil eder (Zagorc, 2015: 770).

İdari hukuk alanında makul bir süre içinde karar verme, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi hükümlerine göre adil yargılanma ve etkili başvuru hakkından kaynaklanan uluslararası bir kuraldır (Zagorc, 2015: 770). Buna göre bir kişinin şahsiyetinin bir işlemde önemli olduğu gerekçesi ile makul bir zaman çerçevesinde ele alınan genel hak, yargı korumasını güvence altına alma hakkı dâhilinde Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM) hükümlerinden kaynaklanmaktadır (Zagorc, 2015: 771).

Avrupa Birliği Temel Haklar Şartı’nın 41. maddesi iyi yönetim hakkı çerçevesinde makul süre içinde işlem hakkını da tanımıştır. Buna göre iyi yönetimin önemli garantilerinden biri olan bu hak kapsamında, yönetimin makul süre içerisinde karar vermesi gerektiğini vurgulamıştır. Sürenin makullüğünün önceden belirlenmiş bir norma göre değil bilakis olaydan olaya değerlendirilmesi ve işlemin süresinin makul olup olmadığının belirlenmesinde somut olayın özelliklerinin de dikkate alınması gerekmektedir (Şimşek, 2007: 101-102).

İyi yönetim, Avrupa Birliği (AB) rekabet gücü ve büyümesi için vazgeçilmez bir ön şart kabul edilmektedir. Bunun tesisi için önemli bir belge olan Avrupa Temel Haklar Şartı'nın 41. maddesine göre ise her birey işlemlerini tarafsız, adil ve makul bir süre içinde Birlik kurumları, organları ve birimlerinde yerine getirebilmelidir (Sigma, 2015: 67).

Avrupa Temel Haklar Şartı’nın 41. madde içeriği ile Avrupa İyi Yönetim Davranış Kodu arasındaki fark açısından, Kod bir prosedürün bitmesi için belli bir süre belirtmemiştir. Prosedürün bitme süresinin net olması konusunda hem olumlu hem de olumsuz görüşler bulunmaktadır. Sürenin belirtilmesi konusunu destekleyenler bu görüşlerini şu şekilde gerekçelendirmiştir. Bir hususun çözülmesi için bir kuruma belirsiz zaman ya da fazla özgürlük verilmesi gerekir, çünkü bir kurum bir hususu belli bir zaman içerisinde çözmek

79

için kendini yükümlü hissetmez özgür olur ve prosedürlerin gereksiz uzama durumları ortaya çıkar (Halimovski, 2016: 101).

Makul süre AB kamu hukukunda kamu otoritelerinin işleyişi ve performans ile ilgili bir ilke olarak da kabul edilmiş, eşitlik ilkesinin ihlal edilmesini önlemek amacıyla bir araç olarak da kullanılmıştır. Makul süre ilkesine göre AB kurum, organ, ofis ve ajansları istenmeyen ve gereksiz gecikmelerden kaçınarak, yükümlülüklerini makul bir süre içerisinde gerçekleştirmek durumundadır. Herhangi bir otoritenin makul süre içerisinde kara alma konusunda başarısız olması halinde ise yetkili başka bir otorite idari veya adli olarak olayı inceleyebilir. Avrupa Birliği’nin İşleyişi Hakkında Antlaşma 265. maddesine göre de karar alma sürecindeki gereksiz gecikmeler üzerine dava açma hakkı tanınmıştır (AB Genel Sekreterliği, 2011).

Avrupa Birliği Adalet Divanı iyi yönetim ilkesine açık bir şekilde başvurarak AB kurum, organ, ofis ve ajanslarının karar alma sürecinde gereksiz gecikmelerden kaçınması gerektiğini vurgulamaktadır. Bu ilke uyarınca işlemlerin mümkün olduğunca en hızlı şekilde bitirilmesi ve mümkün olduğunca hızlı şekilde yanıt alması başvuru sahipleri için de büyük öneme sahiptir. Aksi halde başvuran istenmeyen bir durum içerisinde de kalabilmektedir. Böyle bir durum bireyler üzerine bir yük olarak binebileceği gibi keyfi uygulamalara da yol açabilir.

AB'nin 15 Ocak 2013 tarihli Avrupa Birliği'nin İdari Prosedür Yasası hakkındaki Avrupa Parlamentosu kararı ile Avrupa düzeyinde idari prosedürler konusunda genel bir çerçeve ortaya konulmuştur. İdari kararların her vatandaşın günlük yaşamını etkilediğinden; bu kararların makul bir süre içinde verilmesi çok önemlidir ve bu düzenleme, aynı zamanda etkili bir denetim sağlanmıştır (Sever, Danic ve Kovac, 2014: 2).

İyi yönetim ilkesiyle ilgili önemli yenilik, idari işlemlerin kesin süresini sağlayan Avrupa İyi Yönetim Davranış Kodu’dur. Buna göre Kod’un 17 (1) maddesi, kuruma yöneltilen her istek veya şikâyete ilişkin kararın gecikmeksizin, makul süre içerisinde alınması ve her halükarda kayıt tarihten itibaren en geç iki ay içerisinde verilmesi zorunluluğunu getirir. Aynı kural, Topluluk çalışanlarının yazılı cevabı ve idari notlara cevap vermek için de geçerlidir. Bununla birlikte, bu kural mutlak değildir. Kod madde 17 (2), konunun karmaşıklığı durumunda uzatılmasına, makul bir süre içinde karara bağlanamayacağı

80

durumlarda, yetkililerin mümkün olan en kısa sürede vatandaşa bilgi vermesine izin verir. Makul zamanlamanın görevinin yalnızca "[...] kurumlara yöneltilen talep veya şikâyet" ve "mektuplara cevap verme [...] ve idari notlara verilen cevaplar" üzerine atıfta bulunduğu da belirtilmelidir.

İdari Takdir Yetkisinin Kullanılmasına İlişkin R(80)2 Sayılı Avrupa Konseyi Bakanlar Komitesi Tavsiye Kararında yer alan ilkelerden birisi de makul süreye ilişkindir. Tavsiye kararında, idarenin, işlemlerini her somut olaya göre belirlenen makul bir süre içerisinde yapması öngörülmüştür (Karahanoğulları, 1996: 333). Buna göre makul süre “İlke 5”te şu şekilde yer almıştır (İdari Takdir Yetkisinin Kullanılmasına İlişkin Avrupa Konseyi Bakanlar Komitesi’nin R(80)2 Sayılı Tavsiye Kararı, 1996):

“Bu ilke, bir faaliyetin gerçekleştirilmesi için önceden idareden ruhsat ya da benzeri bir izin alınması gereken durumlarda özel bir öneme sahiptir. Bu gibi durumlarda başvuran için idarenin kararını kesin olarak mümkün olduğunca çabuk öğrenmek zorunludur. Karar için yasal bir süre öngörülmemişse başvuran belirsiz bir durumda kalacaktır. Bu başvuranı zor durumda bırakır ve belki de gizli bir keyfilik oluşturur.

İdarenin bireysel olaya ilişkin bir süreçte, bireyin haklarının, özgürlüklerinin veya menfaatlerinin kapsamı ile ilgili belirsizlik yarattığı durumlarda da aynı şey geçerlidir.

Somut olayda makul süre, olayın karmaşıklığına, kararın aciliyetine ve ilgili kişilerin sayısına göre belirlenir. Diğer konuların yanı sıra (inter alia) idari konularda makul sürenin nasıl değerlendirileceğine ilişkin Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi organlarının geliştirdiği önemli boyutta bir içtihat hukuku mevcuttur (örneğin Koenig olayı).

Bu ilkenin uygulanması, idarenin makul sürede karar almamasının bu amaçla yetkilendirilmiş bir makamın denetimine tabi olacağını öngören ilke 10 ile tamamlanır.

81

Bununla birlikte, makul sürenin devamı ve sona ermesi hukuk sistemlerine göre değiştiğinden üye devletler bu ilkenin uygulanmasını kendi hukuklarına göre sağlarlar.”

Zaman sınırları, kamu otoriteleri ile vatandaşlar arasındaki ilişkinin, hızlı hareket ile bir meselenin ihtiyatlı şekilde ele alınması arasında bir denge kurması gerektiğinden ve personel kaynaklarının seviyesinin davalarla başa çıkma olasılığı üzerinde doğrudan bir etkiye sahip olması nedeniyle tartışmalı konulardan biridir.

Avrupa Konseyi Bakanlar Komitesinin CM / Rec (2007) 7 sayılı Tavsiye Kararı 7. maddesine göre “makul bir süre içinde harekete geçme ilkesi gereği kamu makamları makul bir süre içinde görevlerini yapacaklardır.” ifadesi ile makul süre kavramına da yer verilmiştir. Bu öneri, tüm kamu idareleri için olduğu kadar, özel kişilerle olan ilişkileri için de geçerli olduğu için geniş bir kapsam taşımaktadır. Söz konusu Tavsiye Kararı, "İyi Yönetim Davranış Kodu’nu" önermekle birlikte, tüm kamu idarelerinin kullanması gereken standartlar ve kurallar çerçevesinde düzenlenmiş verimli ve rasyonel bir idari organizasyon modeli sunmaktadır.

İdari kararlarda gecikme, özellikle AB yönetimi bir açıklama yapmazsa, vatandaşın ciddiye alınmadığını düşünmesine neden olmaktadır. Herkesin işlerinin makul bir süre içerisinde AB kurumları tarafından ele alınması hakkı, Temel Haklar Bildirgesi’nde de öngörülen temel bir haktır. 1049/2001 sayılı yönetmelik ile kamuya açık belgelere erişim taleplerinin işleme konulmasında gecikme olduğu en sık şikâyet edilen konulardan biridir (European Ombudsman, 2013: 17).

Amsterdam Antlaşması’nın kabulünden sonra, Adalet Divanı incelemelerini başlangıçta daha prosedürel olanlardan, belgelere erişimi reddeden kararların yasallığına ilişkin kapsamlı incelemeler ile değiştirmiştir. Örneğin Jose Maria Sison davasında Adalet Divanı, belgelere erişim için istisnaların dar anlamda yorumlanmasına vurgu yapmıştır (Case C-266/05). Bununla birlikte, orantılılık genel ilkesi ışığında belgelere kısmi erişim hakkı da mahkeme kararlarında yer almıştır. Bununla birlikte, Avrupa Mahkemeleri’nin yaklaşımı daha büyük bir şeffaflığa doğru olmuştur.

82