Yerel Yönetimler ve Özerklik Felsefesi

Yerel yönetimler, demokratik hayatta oynadıkları roller ve kamu hizmete götürülmesinde yüklendikleri fonksiyonlar nedeniyle vatandaşların/hemşerilerin yönetime katıldıkları ilk aşamadır.197 _{Bu nedenle, kurumsal anlamda devlet}

organizasyonuna benzeyen yerel yönetimlerin, tam anlamıyla, devletle hiyerarşi ilişkisi kurması ve yerelde hizmetleri sağlıklı bir şekilde yürütmesi mümkün değildir. Yerelde, kamu hizmetlerini yürütmek için, sorumluluk alma ve kamu hizmetlerini kendi tercihleri doğrultusunda kullanabilmeleri gerekir. Yerinden yönetim ilkesi ve yerindenlik (subsidiarity) ilkeleri bu gerekliliğin sonucu olarak ortaya çıkmışlardır. Demokratik devlet anlayışının bir sonucudurlar. Ülkelerin yerel özeklik anlayışları toplumların kendilerine özgü kültürel, siyasal, yönetsel gelenekleri, devlet ve merkezi yönetim yapıları, yerel ihtiyaçları karşılama biçimleri, ekonomik ve teknolojik gelişmişliklerinden etkilenir ve biçimlenirler.198

Özerklik, kelime anlamı olarak, kamu yönetimi literatüründe, muhtariyet- otonomi kelimelerinin tam karşılığı olarak kullanılmaktadır.199 _{Hukuki anlamda}

özerklik tanımı da “muhtariyet” tanımıyla örtüşmektedir. Hukuki anlamda özerklik, kişilerin ya da kurumların kendi özgür iradeleriyle kendilerini ilgilendiren konularda hukuk âleminde geçerli olan kararlar alabilme ve yine kendi iradesi doğrultusunda almış olduğu bu kararları uygulayabilme hak ve yetkisi olarak tanımlanmaktadır.

196_{Tortop ve Diğerleri, Mahalli İdareler, s. 56, 57.} 197_{Toprak, Yerel Yönetimler (Birleşik Matbaa), s. 13.}

198_{Ruşen Keleş, Yerinden Yönetim ve Siyaset, 4 ncü Baskı, Cem Yayınevi, İstanbul, s. 46.} 199_{Tortop ve Diğerleri, Mahalli İdareler, s. 53. ; Öner, a. g. e. , s. 10.}

Siyasal anlamda özerklik kavramıyla yönetsel anlamda özerklik kavramını karıştırmamak gerekir. Siyasal anlamda özerklik ve siyasal ademi merkeziyet kavramları aynı anlama gelmektedir. Kavramlar içerik olarak kendi kanunlarını çıkarma ve bu kanunlar çerçevesinde yönetilme hakkını ifade etmektedir.200 _Ancak,

bu tür yönetimler kanun çıkarma ve uygulamada tamamen serbest değildir. Devletin Anayasa’sında belirtilen sınırları içerisinde kalmak zorundadırlar. Bu sınırlar her zaman Anayasa ile çizilmez. Bazı ülkelerde, bu sınırlar kanunlarla belirlenir. Belirlenen sınırlar dâhilinde kalmak koşuluyla siyasal anlamda özerk bir yönetim şekli sürdürebilirler.

Yerel anlamda özerklik ihtiyacı, devlet iktidarının (ve otoritesinin) tek elde toplanmasından kaynaklanan rahatsızlıkların giderilmesi amacıyla merkezileşmiş devletten talep edilen özgürlük ile devlet otoritesi arasında sağlıklı bir denge oluşturmak amacıyla ortaya çıkmıştır.201 _{Demokratik devlet yönetiminde yasama,}

yürütme ve yargı organları arasında yatay düzeyde paylaşılan iktidarın, dikey düzeyde yani merkez ile yerel yönetim birimleri arasında kamu hizmetlerinin yürütülmesi anlamında paylaşılması yerel özerkliği ifade etmektedir.202

Yönetim hukuku anlamında özerkliği ise şu şekilde tanımlamak mümkündür. Kanunlarla bir teşkilat, kuruluş veya kuruma, belirlenen sınırlar ve ilkeler dâhilinde, yetkilendirildiği alanda kendi kendini yönetme hakkının tanınması ya da yürütmekle görevlendirildikleri hizmetleri yetkili organlarının aldıkları kararlarla yönetimini düzenleyebilmesi ve yine kanunlarla konulan istisnalar hariç yapılan düzenlemeleri, izin almadan, kendi teşkilat, kurum, kuruluş, bütçe ve personeliyle uygulanabilmesidir.203 _{“Özerklik kurumların kendi öz sorumlulukları altında ve ülke}

yararları doğrultusunda kendi hizmetlerini düzenleme haklarıdır….Özerk kuruluşlar karar alma ve aldıkları kararları uygulama haklarına sahiptirler….Ayrıca bu

200 _{Karl Popper, Açık Toplum ve Düşmanları, Cilt: 2, 2 nci Baskı, Çev: Harun Rızatepe, Remzi}

Kitabevi, İstanbul, 1989, s. 257.

201_{Giovanni Sartori, Karşılaştırılmalı Anayasa Mühendisliği, Çev: Ergun Özbudun, Ankara, 1997,}

s. 345.

202_{Sartori, a. g. e. , s. 345.}

203 _{Kalabalık, a. g. e. , s.130. ; Heinrich Hoffschulte, Yerel Yönetimlerde Yeniden Yapılanma,} Uluslararası Yerel Yönetimler Semineri, Türkiye Bilişim Derneği-Konrad Adenauer Vakfı

kurumların harcamalarını merkezi yönetimin baskısı olmaksızın harcama yapmaya yetkili olmaları gerekir…”.Ancak bu yetkilerin kullanımında genel çıkarlara aykırı

ve kanunların izin verdiği sınırların dışına çıkılmaması gerekir.204 _{Çünkü özerk}

olmak bağımsız olma anlamına gelmez. Yerel yönetimlerin kontrollü serbestliğini ifade eder.205

Türkiye Cumhuriyeti Anayasalarına bakıldığında;

Ademi merkeziyetçiliğin asıl, merkeziyetçiliğin sınırlı olarak uygulanmasını öngören206 _{1921 Anayasasıyla yerel yönetim birimlerinden il idaresi}207 _{ile nahiyeye}

(bucaklara)208 _{tüzel kişilik ve özerklik verilmiştir. Nahiyelerin tüzel kişiliği}

tanınmakla birlikte merkezi yönetimin de bir parçası olarak kabul edildiğinden tanınan özerkliğin sınırlı bir özerklik olduğunu söylemek gerekecektir. İl meclislerinin seçimle iş başına gelmesi düzenlenmiştir. 209 _{İç ve dış siyaset,}

uluslararası ekonomik ilişkiler, vergi, yargı gibi konuların dışında kalan vakıf, medrese, mektep, tarım, ekonomi, sağlık, sosyal dayanışma, bayındırlık işleri gibi geniş bir alan il meclislerinin yetki alanına bırakılmıştır.210 Ancak, ilçelere211 tüzel kişilik ve özerklik verilmemiştir.

1921 Teşkilatı Esasiye Kanununun 14 ncü maddesine göre 212vali, devlet yönetimi ile yerel yönetim arasında görev yönünden bir uyuşmazlık çıktığında müdahale edebilir. Valinin konumu düşünüldüğünde çıkan uyuşmazlıkta merkezi 204_{Tortop ve Diğerleri, Mahalli İdareler, s. 53.}

205_{Pascal Mahon, La Decentralisation Administrative, Lausanne,1985, s. 52.}

206_{Yayla, Anayasalarımızda Yönetim İlkeleri Tevsi-i Mezuniyet ve Tefrik-i Vezaif, s. 129.} 207_{1921 Teşkilatı Esasisi md. 11, “ Vilayet mahalli umurda manevi şahsiyeti ve muhtariyeti haizdir.”} 208_{1921 Teşkilatı Esasisi md. 16, “Nahiye, hususi hayatında muhtariyeti haiz bir manevi şahsiyettir.”} 209_{1921 Teşkilatı Esasisi md. 12, Vilayet şuraları vilayetler halkınca müntehap azadan mürekkeptir.}

Vilayet Şuralarının içtima devresi iki senedir. İçtima müddeti senede iki aydır.

210 _{1921 Teşkilatı Esasisi md. 11, Harici ve dahili siyaset, şeri, adli ve askeri umur, beynelmilel}

iktisadi münasebat ve hükümetin umumi tekalifi ile menafii birden ziyade vilayata şamil hususat müstesna olmak üzere Büyük Millet Meclisince vazedilecek kavanin mucibince Evkaf, Medaris, Maarif, Sıhhiye, İktisat, Ziraat, Nafia ve Muavenet-i içtimaiye işlerinin tanzim ve idaresi vilayet şuralarının selahiyeti dahilindedir.

211_{1921 Teşkilatı Esasisi md. 15, “Kaza yalnız yönetsel ve inzibati cüzü olup manevi şahsiyeti haiz}

değildir.”

212_{1921 Teşkilatı Esasisi md. 14, Vilayette Büyük Millet Meclisinin vekili ve mümessili olmak üzere}

vali bulunur. Vali, Büyük Millet Meclisi hükümeti tarafından tayin olunup vazifesi devletin umumi ve müşterek vezaifini rüyet etmektir. Vali yalnız devletin umumi vezaifiyle mahall-i vezaif arasında tearuz vukuunda müdahale eder.”

yönetim lehine tutum takınacağı açıktır. Yani, uyuşmazlık çıkması halinde vali vesayet makamı konumundadır. Valiye verilen yetki konu bakımında kısıtlanmıştır. Yerel yönetimlerin organları ve üyeleri üzerinde vesayet yetkisi öngörülmemiştir. Ancak, Anayasa maddesi incelendiğinde çatışmanın yerel yönetim organlarının kararları üzerinde olması halinde valinin kararlar üzerinde vesayet yetkisini kullanabileceği anlaşılmaktadır. Yerel yönetimler ve devlet arasında uyuşmazlık çıkmadığı zamanlarda alınan kararların onaylanmasına veya izne tabi olmasına gerek yoktur.213

1921 Anayasasının 23 ncü maddesinde214 _{yerel yönetimleri denetlemekle}

görevli umumi müfettişliklerden bahsetmektedir. “Mahalli İdareler” ibaresi kullanıldığından bütün yerel yönetim birimleri üzerinde denetim yetkisi verilmiştir.215_{Bu denetim yetkisi yerel yönetimlerin faaliyetlerinin herhangi bir şekli}

ve durumuyla sınırlandırılmış bir yetki değildir. Genel olarak “idarenin bütünlüğünü” sağlamak, kamu düzenini tesis etmek ve yerel yönetimlerin kararlarını denetlemek amaçlı bir yetkidir.216

1924 Anayasasında ise il, ilçe ve köylerin217 tüzel kişilikleri kabul edilmiştir. Ancak, 1924 Anayasası tüzel kişilikle özerklik kavramının ilişkisine rağmen “özerklik” kavramını kullanmamıştır. Ancak yerel yönetimlerin denetlenmesine ilişkin bir hüküm içermemektedir. Ek olarak anayasada vilayetler için görev paylaşımına218_{yer verilmiştir.}

1961 Anayasasında illerin(İl Genel İdaresi) “yetki genişliği” esası üzerine yönetileceği düzenlenmiştir. İl (İl Özel İdaresi), belediye ve köyün kamu tüzel 213_{M. Savaş Bayındır, İdari Denetim Olarak İdari Vesayet, Yayınlanmamış Doktora Tezi, GÜSBE,}

Ankara, 2007, s. 90. ; Yayla, Anayasalarımızda Yönetim İlkeleri Tevsi-i Mezuniyet ve Tefrik-i

Vezaif, s. 124.

214 _{1921 Teşkilatı Esasisi, md. 23. , “Umumi müfettişlik mıntakalarının umumi surette asayişinin,}

temini ve umum devair muamelatının teftişi, umumi müfettişlik mıntakasındaki vilayetlerin müşterek işlerinde ahengin tanzimi vazifesi umumi müfettişlere mevdudur. Umumi müfettişler devletin umumi vezaifiyle mahalli idarelere ait vezaif ve mukarreratı daimi surette murakabe ederler.”

215_{Yayla, Anayasalarımızda Yönetim İlkeleri Tevsi-i Mezuniyet ve Tefrik-i Vezaif, s. 122. ;} 216_{Bayındır, a. g. e. , s. 91.}

217_{1924 Teşkilatı Esasisi, md. 90. , “Vilayetlerle şehir, kasaba ve köyler hükmi şahsiyeti haizdir.”} 218_{1924 Teşkilatı Esasisi, md. 91. , “Vilayetler umuru tevsii mezuniyet ve tefriki vezaif esası üzerine}

kişiliğine sahip olduğu kabul edilmiştir.219_{İlgili maddedeki düzenleme}

değerlendirildiğinde özerklik için olması gereken unsurlara yer verdiği görülmektedir. Yerel yönetimlerin özerkliği ifadesi kullanılmamakla birlikte özerk bir yönetim içinde bulunması gereken bütün unsurlara Anayasa’da yer verildiği anlaşılmaktadır.

1982 Anayasası, 1961 Anayasasına benzer bir düzenlemeye gitmiştir. İl (İl Özel İdaresi), belediye ve köyün220 _{kamu tüzel kişiliğine sahip olduğu kabul}

edilmiştir. 1982 Anayasası’nda illerin (İl Genel İdaresi) “yetki genişliği” esası üzerine yönetileceği düzenlenmiştir.221 _{Özerklik kavramı kullanılmamakla birlikte}

1961 Anayasası’nda olduğu gibi yönetsel özerkliğin bütün unsurlarına yer verilmek ve “yerinden yönetim ilkesi” Anayasa’ya alındığından yerel yönetimlerin özerklik esası üzerine inşa edildiği söylenebilecektir. “Yerinden yönetim ilkesi” içinde özerkliği barındırmaktadır. Vesayet yetkisinden bahsetmesi yönetsel ve mali özerkliğin olmadığı anlamına gelmez. Çünkü, özerklik kural, vesayet ise ancak kanunda çizilen sınırlar içerisinde kullanılabilen istisnai bir yetkidir.222 1982 Anayasası’na göre yerel yönetimlerin özerk olması esas olmakla birlikte, özerklik ilkesinin Anayasal bir ilke olan “İdarenin Bütünlüğü İlkesi” ile dengelenmesi gerekmektedir. Vesayet denetimi, dengeleme fonksiyonunu görmektedir.223

Anayasa Mahkemesi kararları da bu yöndedir. Örneğin, “…1982 Anayasası

da 123. ve 127. maddelerinde, 1961 Anayasası’nın anılan iki maddesindeki esasları korumakla beraber, bir yenilik olarak “yerinden yönetim ilkesi” ni getirmiş, ayrıca

219 _{1961 Anayasası md.116. , “Mahalli idareler, il, belediye veya köy halkının müşterek mahalli}

ihtiyaçlarını karşılayan ve genel karar organları halk tarafından seçilen kamu tüzel kişileridir. Mahalli idarelerin seçimleri, kanunun gösterdiği zamanlarda ve 55 inci maddede yazılı esaslara göre yapılır. Mahalli idarelerin seçilmiş organlarının organlık sıfatını kazanma ve kaybetmeleri konusundaki denetim, ancak yargı yolu ile olur. Mahalli idarelerin kuruluşları, kendi aralarında birlik kurmaları, görevleri, yetkileri, maliye ve kolluk işleri ve merkezi idare ile karşılıklı bağ ve ilgileri kanunla düzenlenir. Bu idarelere, görevleri ile orantılı gelir kaynakları sağlanır.”

220 _{1982 Anayasası md. 127, . “Mahalli idareler; il, belediye veya köy halkının mahalli müşterek}

ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzelkişileridir.

Mahalli idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkileri, yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenlenir.”

221_{1982 Anayasası md. 12. , “İllerin idaresi yetki genişliği esasına dayanır.”} 222_{Günday, a. g. e. , s.75.}

223_{Kemal Gözler, İdare Hukuku Dersleri, Ekin Kitabevi Yayınları, Güncelleştirilmiş 8 nci Baskı,}

İçişleri Bakanına “... görevleri ile ilgili bir suç sebebi ile hakkında soruşturma veya kovuşturma açılan mahallî idare organları veya bu organların üyelerini, ...geçici bir tedbir olarak, kesin hükme kadar...” uzaklaştırabilme yetkisini tanımış; idarî vesayet yetkisinin öğelerini sayarak belirlemiş ve sınırını çizmiştir. … Yerel yönetimlere ilişkin temel kavramlar üzerinde yapılan bu açıklamalar da göstermektedir ki, yerel yönetimlerin kuruluş esasları, karar organlarının oluşumu, görev ve yetkilerinin belirlenmesi, merkezî yönetimle bağ ve ilgileri, bunlar üzerinde uygulanacak idarî vesayet yetkisi, yasal bir düzenlemeyi gerektirmekte, “yasallık” vazgeçilmez bir koşul olmaktadır. Anayasa’nın 123. ve 127. maddeleri bu koşulu açık-seçik vurgulamaktadır.…”224_{kararı vesayet yetkisinin kanun ile düzenleme şartını}

vurgulanmaktadır. Yerel yönetimlerin kararları üzerinde ancak kanunla vesayet yetkisi kullanılabilir.225

Danıştay kararlarında da vesayet denetimi, Anayasa Mahkemesinin kararlarıyla paralellik göstermektedir. Danıştay bir kararında226 belediyenin yaptırdığı bir anıt inşaatının durdurulmasına ilişkin valinin almış olduğu kararı iptal etmiş ve gerekçe olarak 1580 sayılı Belediye Kanunu’nda ve diğer kanunlarda yerel mülki amirin kullanabileceği vesayet yetkisi içerisinde yer almamasını gerekçe olarak göstermiştir. Bir başka kararında227 belediyede sözleşmeli personel avukat çalıştırılmaması gerektiği yönündeki kararının vesayet yetkisinin sınırlarının dışında olduğuna karar vermiştir.

1985 tarihli Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nın 3 ncü maddesinde özerkliğin tarifi “Özerk yerel yönetim kavramı yerel makamların, kanunlarla

belirtilen sınırlar çerçevesinde, kamu işlerinin önemli bir bölümünü kendi sorumlulukları altında ve yerel nüfusun çıkarları doğrultusunda düzenleme ve

224_{AYM. , T. 22.06.1988, E.1987/18, K.1988/23.}

225 _{Abdurrahman Acar, “Büyükşehir belediyelerinin İlçe ve Alt Kademe Belediyeleri Üzerindeki}

Uygulamayı Denetleme Yetkisinin Sınırı –I”, Yerel Yönetim ve Denetim, Cilt: 2, Sayı: 3, Nisan 1997, s.8.; Günday, a. g. e. , s.75.; Attila Özer, Türklerde Devlet Anlayışı ve Demokratik Rejim, Lazer Ofset Matbaa Tesisleri Basımı, Ankara, 2002, s. 98.

226 _{Gözler, İdare Hukuku, Cilt: 1, s. 297’den alıntı, Danıştay 6 ncı Dairesi, T. 19.02.1979, E.}

1977/1376, K. 1979/619.

227 _{Gözler, İdare Hukuku, s. 298’den alıntı, Danıştay 5 nci Dairesi, T. 5.11.2009, E. 1996/383,}

yönetme hakkı ve imkanı anlamını taşır.”228 _{şeklinde tarif edilmiştir. Yapılan}

tanımlarla yerel yönetimler özerklik şartındaki tanım ve içerik örtüşmektedir. Ülkemiz 21 Kasım 1988 tarihinde Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartını imzalamıştır. Resmi Gazetede yayınlanarak yürürlüğe girme tarihi ise 3 Ekim 1992’ dir. Türkiye şartı bazı çekincelerle birlikte kabul etmiştir.229 _{Avrupa Yerel}

Yönetimler Özerklik Şartı’nın 8 nci maddesinde230_{“Yerel makamların her türlü idari}

denetimi ancak kanunla veya Anayasa ile belirlenmiş durumlarda ve yöntemlerle gerçekleştirilebilir.” demek suretiyle,231 _{yönetsel denetimin, Anayasa ve kanunlarda}

belirtilen ilkelere uygunluk sağlayıp sağlayamadığını anlamak amacıyla yapılması gerektiğini ortaya koymaktadır.

Yerel özerkliğin gerçekleşebilmesi için sadece yönetsel özerklik yeterli değildir. Mali özerklikte gereklidir ve bu iki özerklik bir bütündür. Bunlarda meydana gelecek eksiklikler sonuç olarak özerklik olgusunu doğrudan etkileyecektir.

Yerel yönetimlerin, özerk yönetsel yapılar içerisinde, merkeze karşı, kısmi de olsa bağımsız hareket etmesinin üniter yapıyı zaafa uğratacağı, ulusal birlik ve beraberliğin zarar görmesine neden olacağı, yerel imkânların partizanca ve kişisel çıkar için kullanılacağı, kamusal kaynakların verimsiz şekilde tüketilerek israfa 228 _{Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı md. 3, Avrupa Antlaşmaları}

http://www.avrupakonseyi.org.tr/, (08.8.2009).

229_{Toprak, Yerel Yönetimler (Birleşik Matbaa), s. 24.}

230 _{Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı, Avrupa Antlaşmaları, md. 8,}

http://www.avrupakonseyi.org.tr/, (08.8.2009). ; 1. Yerel makamların her türlü idarî denetimi ancak kanunlarla veya anayasa ile belirlenmiş durumlarda ve yöntemlerle gerçekleştirilebilir.

2. Yerel makamların idarî denetimi normal olarak sadece kanunla veya anayasal ilkelerle uygunluk

sağlamak amacıyla yapılacaktır. Bununla beraber, üst makamlar yerel makamları yetkili kıldıkları işlerin gereğine göre yapılıp yapılmadığını idarî denetime tabi tutabileceklerdir.

3. Yerel makamların idarî denetimi, denetleyen makamın müdahalesinin korunması amaçlanan

çıkarların önemiyle orantılı olarak sınırlandırılmasını sağlayacak biçimde yapılmalıdır. (Çekince konulmuştur.)

231_{European Charter of Local Self-Government, Article 8 – Administrative supervision of local}

authorities' activities, 1.Any administrative supervision of local authorities may only be exercised according to such procedures and in such cases as are provided for by the constitution or by statute.

2.Any administrative supervision (tutelage: vesayet kavramı kullanılmamıştır) of the activities of

the local authorities shall normally aim only at ensuring compliance with the law and with constitutional principles. Administrative supervision may however be exercised with regard to expediency by higher-level authorities in respect of tasks the execution of which is delegated to local authorities. 3.Administrative supervision of local authorities shall be exercised in such a way as to ensure that the intervention of the controlling authority is kept in proportion to the importance of the interests which it is intended to protect.

neden olunacağı ve mali denetiminin zor olacağı yönünde görüşler de ileri sürülerek tartışılmaktadır.232