Sayıştay

Harcama öncesi ve harcama sonrası mali denetim işlevlerini yerine getiren Anayasal bir kurumdur. Sayıştay tarafından 1934 yılından başlamak suretiyle 2003 tarihli 5018 sayılı Kanuna kadar yapılan denetim birinci dereceden bir denetim değildi. İl genel meclisleri ve belediye meclislerince birinci derecede inceleme yapıldıktan sonra Sayıştay ikinci derecede bir denetim yapmaktaydı. Ancak 20.01.1958 gün ve 2380/1 sayılı Sayıştay kararına dayanılarak bu ikinci dereceden denetimin meclislerin yaptıkları denetimlerle sınırlı değildi. Meclislerin denetim konusu yapmadıkları alanlarda da Sayıştay’ın denetleme yapması söz konusudur. Sayıştay denetimi mal muamelelerini de kapsamaktadır.97 _{Sayıştay’ın denetim}

yöntemleri; ön denetim, harcama sonrası yapılan denetim ve hesapların yargılanması yoluyla denetim olmak üzere üçe ayrılmıştır.

96_{“Teftiş Kurulu Başkanlığı Bakanın emri veya onayı üzerine Bakan adına aşağıdaki görevleri yapar.}

a) Bakanlık teşkilatı ile Bakanlığa bağlı kuruluşların her türlü faaliyet ve işleriyle ilgili olarak teftiş, inceleme ve soruşturma işlerini yürütmek,

b) Bakanlığın amaçlarını daha iyi gerçekleştirmek, mevzuata plan ve programa uygun çalışmasını temin etmek amacıyla gerekli teklifleri hazırlamak ve Bakana sunmak,

c) Özel kanunlarla verilen diğer görevleri yürütmek.

Teftiş Kurulunun ve müfettişlerinin görev, yetki ve sorumlulukları ile çalışma ve usulleri tüzükle düzenlenir.”

Harcama öncesi mali denetim işlevini, harcamacı birimlerin gönderdiği ödeme emirlerini uygun bularak ya da bulmayarak yerine getirir. Ön denetim sözleşme ve bağıtların tescil ve kayıt edilmesi suretiyle yapılmaktaydı. Bu yöntem, 5018 sayılı Kanunun çıkarılmasının ardından kaldırılmıştır.

1.1.5.7.1. Harcama Sonrası Yapılan Denetim

“Sayıştay'ın denetimine tabi idare ve kurumların hesap ve işlemleri, kurumların yasalarına göre; bir bütçe ya da hesap yılı yahut da hesap dönemi içindeki bütün gelirlerinin, giderlerinin ve mallarının, hesapları saymanlar tarafından en geç mahsup devresini izleyen bir ay içinde Sayıştay'a verilmesi zorunludur. Sayıştay denetimi, bu hesaplar üzerinde yapılmaktadır. Yargı, sayman hesabına girmiş işlemlerle sınırlıdır.”98

“ …Harcama sonrası denetim ardından, Sayıştay bütçe harcamaları ve gelirleriyle ilgili, Parlemento adına “Genel Uygunluk Bildirimi” olarak adlandırılan nihai bir hüküm verir. Bu son hüküm aracılığıyla, Parlemento, Bütçe Kanununun hükümet tarafından Mecliste benimsendiği şekilde uygulanıp uygulanmadığını denetlemiş olur. 1996’dan bu yana Sayıştay, Parlementoya “Genel Uygunluk Bildirimi”nin yanı sıra, “Bütçe Uygulama Sonuçları Hakkında Rapor”unu sunmaktadır. Söz konusu rapor, ilgili yıl bütçesinin gelir ve harcamalarını ayrıntılı şekilde gösterir ve gerçekleşen harcamalarla planlanan harcamalar arasındaki farkı ortaya koyar. Bundan sonra Sayıştay bir de mali denetimin önemli bulgularını içeren bir “Hazine İşlemleri Raporu” hazırlar. Buna ek olarak 1997’den bu yana “Dış Borç İzleme Raporu” da Parlementoya sunulmaktadır.

Öte yandan Sayıştay Kanununa 1996 yılında 4149 sayılı Kanun’la eklenen Ek 10’uncu maddeyle Sayıştaya performans denetimi yapma yetkisi tanınmıştır. Kurum içinde ayrı bir Performans Denetim Grubu kurulmuştur. Bu gruptaki ekipler halen

98_{Hüseyin Özer, Kamu Kesiminde Performans Denetimi ve Türkiye Açısından} Değerlendirilmesi, Sayıştay 35 nci kuruluş Yıldönümü Yayınları/Çeviri Dizisi, Ankara, 1997, s. 169.

; Türkiye Cumhuriyeti Başbakanlık Avrupa Birliği Genel Sekreterliği, “Avrupa Birliği Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Programı”, s. 428, http://www.khgm.gov.tr/AB/Ulusal_Program-2003%20tümü.pdf, (20.05.2010).

birisi özel amaçlı performans denetimi diye nitelendiren "risk denetimi" olmak üzere iki performans denetimi çalışmasını sürdürmektedirler.”99

Sayıştay denetiminin kapsamına ilişkin yürürlükteki mevzuata göre;

 Bakanlıklar ve bağlı genel müdürlükler gibi genel bütçeli daireler,

 Üniversiteler, Karayolları Genel Müdürlüğü, Devlet Su İşleri Genel

Müdürlüğü gibi katma bütçeli idareler,

 Devlet orman işletmeleri ve devlet hastaneleri gibi döner sermayeli kuruluşlar,

 Afetler ve çevre fonları gibi fon şeklindeki kuruluşlar, (Deprem

Kararnameleri ve kendi özel kuruluş yasaları ile Sayıştay denetimi dışında bırakılanlar hariç)

 Belediyeler ve il özel idareleri gibi özel bütçeli kuruluşlar,

 Devlet tiyatroları, Devlet Opera ve Balesi gibi farklı bütçe rejimi bulunan kuruluşlar,

 Rekabet Kurumu gibi özerk idareler,

 Sayıştayın denetim alanı içinde yer almaktadır. Buna karşılık,

 Kamu İktisadi Teşebbüsleri,

 Özelleştirme İdaresinin özelleştirme işlemleri,

 Belediyeler Fonu, Yatırım ve Döviz Kazandırıcı Hizmetleri Teşvik Fonu, Destekleme ve Fiyat İstikrar Fonu gibi işlem hacimleri önemli büyüklüklere ulaşan kimi bütçe dışı fonlar,

 Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Üst Kurulu, Sermaye Piyasası Kurulu,

Radyo Televizyon Üst Kurulu gibi özerk idareler özel yasal düzenlemelerle Sayıştay denetimi dışında bırakılmıştır. Keza, finansmanı Dünya Bankası tarafından sağlanan projelere ait kamu harcamaları da Sayıştayın denetim yetkisi dışındadır.

99 _{Türkiye Cumhuriyeti Başbakanlık Avrupa Birliği Genel Sekreterliği, Avrupa Birliği} Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Programı, s. 427, 428. ,

Sayıştay’ın gerçekleştirdiği denetim;

 Mali kaynakların incelenmesi ve değerlendirilmesi ile mali tablolar

hakkındaki kanaatlerin açıklanmasıyla ilişkilendirilerek hesap veren kurumların mali hesap verme sorumluluğunun doğrulanması,

 Bir bütün halinde hükümet yönetiminin mali hesap verme sorumluluğunun doğrulanması,

 Yürürlükteki mevzuat ve yönetmeliklere uygunluğun değerlendirilmesi de dahil olmak üzere mali sistemlerin ve işlemlerin denetlenmesi,

 İç kontrol ve iç denetim fonksiyonlarının denetlenmesi,

 Denetlenen kurum bünyesinde alınmış idari kararların yönetim ve davranış

standartlarına uygunluğunun denetlenmesi,

 Denetimle ilgili olan veya denetimde ortaya çıkan yüksek denetim kurumunun

açıklanmasını gerekli gördüğü diğer konuların raporlanması gibi öğeleri kapsamaktadır.

Harcama sonrası yapılan denetim aşamasında, sayman hesapları harcamadan sonra denetçiler tarafından denetlenmektedir. Sayıştay, harcama sonrası denetimin bir kısmını Ankara’da bir kısmını ise saymanlığın bulunduğu yerde yapmaktadır. 1999 tarihi itibariyle 80 il özel idaresi ve 2827 belediye olmak üzere toplam 2907 saymanlık mevcuttu.10015.04.2010 tarihi itibariyle bu sayı 81 il özel idaresi ve 2951 belediyedir. Bu tarihte il özel idarelerinin hepsi belediyelerinse ancak 178 adedi denetlenebilmiştir. Denetlenen belediyeler daha çok büyükşehir belediyeleri, il ve ilçe belediyeleridir. Bunların dışındaki belediyelerin denetim dışında kaldığını söylemek yanlış olmayacaktır. Sayıştay’ın yerel yönetimler dışında denetlemekle yükümlü olduğu kamu kurumlarının sayısının, 1999 yılında 13008’ e ulaştığı göz önünde bulundurulursa kurumun denetimlerinde kapasite sorunu yaşadığını ve sayman hesaplarını yeterince denetleyemediğini söyleyebiliriz.

100_{İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü, 2008 Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü} Faaliyet Raporu, Klasmat Matbaacılık, Aralık, 2009, s. 8.

İçişleri Bakanlığına bağlı birimler tarafından gerçekleştirilen denetimler sonunda düzenlenen raporlar ve layihalar, yerel yönetim meclislerinde görüşülerek karara bağlanmakta ve ilgililerin veya yönetimin başvurusu üzerine Sayıştay tarafından ikinci derecede incelenerek kesin hükme bağlanmaktaydı. Yeni kanuni düzenlemelerde yönetsel işlemlerle mali işlemler ayrımına gidildiği için akçalı işlere ait dış denetimlerde yetkili birim Sayıştay olarak belirlenmiştir. Ancak, yönetsel işlem mali işlem ayrımı yapmanın her zaman mümkün olmaması nedeniyle Sayıştay dışında İçişleri Bakanlığı tarafından da mali işlemlerin denetlenmesi yapılabilmektedir.

Yerel yönetimlerin bünyesinde yer alan ancak ayrı tüzel kişiliğe sahip bulunan bağlı kuruluşların( İSKİ, ASKİ, İZSU, EGO gibi) işlem ve eylemlerinin Sayıştay tarafından denetlenmesine ilişkin mevzuatta bir hüküm bulunmamaktaydı. Bunlar aynı zamanda 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu ve 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanununa tabi değillerdi. Dolayısıyla, bu kuruluşların hesap ve işlemleri büyükşehir belediyesinin hesap ve işlemlerinden ayrı tutulması, kanunlarda Sayıştay’ın hesap ve işlemlerini denetlemelerine ilişkin olarak hüküm bulunmaması nedenlerinden dolayı denetlenememekteydi ve bu durum pek çok yolsuzluk ve usulsüzlüğün yapılabilmesine imkân doğurmaktaydı.101

1.1.5.7.2. Hesapların Yargılanması Yoluyla Denetim

Sayıştay yargısı, klasik yargıya paralellik göstermemekte; tamamen nev'i şahsına münhasır, “Sui Generis” bir nitelik taşımaktadır. Sayıştay’ın yargı yolu ile sorumluların hesap ve işlemleri üzerinde yaptığı denetim, kişiler arasında çıkan uyuşmazlıklar türünden iki taraflı davalar veya hak ve menfaat sahiplerinin açtığı tek taraflı davalar olmayıp, mali işlem üzerinde yapılan nesnel ve soyut bir hukuka uygunluk incelemesidir. Denetçilerin denetim çalışmalarında tespit ettikleri Kanun ve yönetmeliklere aykırı durumlarda denetçiler, sorumluları sorgularlar ve sorumluların verdikleri cevaplarla birlikte kendi görüşlerini de belirterek Sayıştay

Başkanlığına gönderirler. İlgili dairede usulüne uygun olarak yargılama yapılır ve sonuçta sorumlular adına beraat ya da tazmin kararı verilir.102