Yeni Kamu Yönetimi Anlayışının Türkiye’ye Yansımaları

çıkardığı sonuçlardan, küreselleşme ve bilginin anonimleşmesi gibi nedenlerden dolayı doğal olarak diğer ülkelerin siyasal, sosyal ve ekonomik hayatlarını etkilemesi kaçınılmaz bir süreç olarak yaşanmıştır. Olumlu ve olumsuz bir takım etkileri olan küreselleşme olgusunun Türkiye’ye etkisi 1980’lerde belirginleşmeye başlayan liberalleşme politikaları ile başlamış ve 1990’larda yoğunlaşmasıyla giderek artan bir gerçeklik olarak yaşanmıştır. Türkiye’nin kamu yönetimini ileriye taşıyamayan Türk yönetim sisteminin içinde olduğu sorunlar, ortaya çıkan yeni yönetim anlayış ve prensipleri doğrultusunda örgütsel yapının fonksiyonel olamaması nedeniyle yeniden yapılanma talepleriyle karşılaşmıştır.126

Kamu yönetimi alanında reform tartışmaları ve çalışmaları uzun bir süreye yayılmakla birlikte özellikle 2000’li yıllarda iç ve dış dinamiklerin etkisiyle siyasal, 122 _{Peter Bogason, Theo A.J. Toonen,“ İntroduction: Networks in Public Administration” Public} Administration, Vol, 76, s. 207., Vol. 76, (205–276), http://www3.interscience.wiley.com/cgi- bin/fulltext/119112671/PDFSTART, (27.05.2010).

123_{Chrıstopher Hood, “A Publıc Management For All Seasons?”, Public Administration, Vol. 69,}

İssue 1, 1991, s. 4 ,

http://www3.interscience.wiley.com/cgi-bin/fulltext/119347594/PDFSTART, (27.05.2010)

124_{Aksoy, a. g. e. , s. 159.}

125 _{İlker Haktankaçmaz, “Ülkeler Arasında Reform Transferi”, Türk İdare Dergisi, Yıl: 81, Sayı:}

463, 464, Haziran-Eylül 2009, ss. 185, 187.

126 _{Mustafa Ökmen, Kadri Canan, “Avrupa Birliğine Üyelik Sürecinde Türk Kamu Yönetimi”,} Yönetim ve Ekonomi, Yıl: 2009, Cilt: 16, Sayı: 1, s. 139.

sosyal, ekonomik ve yönetsel alanlarda yoğunluğu artan bir döneme girmiştir. Yaşanan hızlanmanın en önemli nedenlerinden birisi Aralık 1999 tarihinde Helsinki’de Avrupa Konseyi Zirve Toplantısında Türkiye’ye aday ülke statüsü verilmesi ile başlayan Avrupa Birliğine üyelik sürecidir. Sürecin başlamasıyla birlikte, Türkiye AB normlarına uyum sağlamak, üyelik kriterlerini yerine getirmek amacıyla kamu yönetiminde geniş kapsamlı reform çalışmalarına girişmiştir. Aynı döneme denk gelen IMF ve Dünya Bankasıyla imzalanan kredi anlaşmalarının şartları da kamu yönetiminde reform çalışmalarını hızlandırıcı etkide bulunarak toplumda farkındalık meydana getirici etki bırakmıştır.

Kamu yönetimi alanında dış etkilerin yanında, AB ülkelerindeki yapılanmalara odaklı AB adayı Türkiye’ninde ülke içerisinde yaşanan siyasal, toplumsal ve ekonomik gelişmeler çeşitli toplum kesimlerinin kamu hizmetlerini daha hızlı, kaliteli ve şeffaf bir şekilde yürütülmesi yönündeki isteklerini ve baskılarını artırmalarına neden olmuştur.127

Merkezi yönetimle yerel yönetimler arasında 1970’lerden itibaren yaşanan vesayet ve demokrasi tartışması, kamu kurumlarının hantal yapıları nedeniyle bireylerin taleplerine vaktinde ve gerektiği gibi cevap verememesi, yetki ve sorumluluk dengesinin sağlanamaması ve sık sık çakışma yaşanması, zihniyet yapısı itibariyle kolaylaştırıcı olmayan, güçleştiren, engelleyen bir bürokratik yapının olması nedenlerden dolayı dünyada ve Türk toplumunda yaşanan değişikliklere cevap verememesi dönüşüm için toplumsal baskı ve taleplerin artan bir şekilde yoğunlaşmasına neden olmuştur. Kitle iletişim araçları ve ulaşım imkânlarının artmasıyla dünya ile olan etkileşim, yapılan baskıların artmasında önemli rol oynamıştır. Değişim yönündeki gelişmeleri hızlandırması açısından AB’ye üyelik sürecinde dış faktörler tarafından ileri sürülen şartlar da oldukça önemlidir. Hepsinden daha etkili olan faktörse, iç taleplerle dış baskıların aynı döneme denk gelmesinin oluşturduğu hızlandırıcı etkidir. AB’ye uyum amaçlı yürütülen yönetim reformları aynı zamanda etkisini dünyanın her tarafında hissettiren küreselleşme dalgasına bir cevap olarak da gelişmiştir. Yönetim reformlarının hem küreselleşmeye 127_{Süleyman Sözen, Bülent Algan, İyi Yönetişim, İçişleri Bakanlığı Genel Yayın No: 654, Pozitif}

bir cevap olması yönü vardır hem de AB’nin gelişimi ve talepleri doğrultusunda küreyelleşme doğrultusunda bir dönüşüm söz konusudur.128

AB’de yerel yönetimlerin görev ve yetkilerine bakıldığında, topluluk müktesebatının önemli oranda uygulanmasından sorumlu oldukları görülecektir. Bu durum biraz önce bahsettiğimiz AB’ye üyelik sürecinde yönetim reformlarının neden küreyelleşme doğrultusunda yapıldığını ortaya koymaktadır.129

AB’nin kamu yönetimi sistemine dair ortak bir modeli yoktur. Ancak, ülkeler kendi yönetim modellerini değiştirmemekle birlikte ortak ilkeler ve politikalar belirlemek suretiyle aralarındaki farklılıkları gidermeye çalışmaktadırlar. Ülkeler, kamu yönetimlerinde, performans ölçümü yapılması, süreç değil sonuç odaklı kamu hizmeti yürütülmesi, vatandaşlarına verdikleri hizmetlerin sayısal olarak ifade edilmesi, yönetim pratiklerinde özel sektörün örnek alınması gibi ilke ve politikalar yürütmeyi öngörmekteler. AB ülkeleri yukarıdaki ilke ve politikaları kendi ülkelerinde hayata geçirmeseler bile üyelik sürecindeki ülkelerden AB müktesebatına uygun ortak kamu yönetimi ilkelerini kendi ülkelerinde hayata geçirmelerini istemektedirler. Kamu yönetiminde farklı sistemleri uygulayan ülkelerin Avrupa İdari Alanı içerisine girince, belirlenmiş olan ortak ilke ve politikalar doğrultusunda hareket etme zorunluluğu olduğundan, üyelik sürecinde olan ülkelerin kamu yönetimlerinin sağlıksız ve yetersiz işleyen yönlerinin iyileştirilmesi beklenmektedir.130

Kısaca, “AB’nin kamu yönetimi sistemine dair tüm üye devletlerde

uygulanması mecbur kılınan genel bir modeli bulunmamakla birlikte, üye ve aday devletlerdeki kamu yönetimi sisteminin, kamu ve idare hukuku yerine özel hukuk egemenliğinin geçtiği, merkeziyetçilik yerine âdem-i merkeziyetçiliğin hâkim kılındığı ve katılımcılığın esas alındığı, merkezden yönetim yerine yerellik, gizlilik ve kapalılık yerine şeffaflık ve açıklık, istihdam anlayışında personel yönetimi yerine

128_{Ökmen, Canan, “Avrupa Birliğine Üyelik Sürecinde Türk Kamu Yönetimi”, s. 140}

129_{Muhammet Kösecik, Özgür Hüseyin, “Yerel Yönetimlerde Reform: Geleneksel Modelin Değişim}

Süreci”, Yerel Yönetimler Üzerine Güncel Yazılar–1, Ed: Hüseyin Özgür, Muhammet Kösecik, Nobel Yayını, Ankara, 2005, s. 3.

performans yönetimi, sorumluluk yerine hesap verebilirlik, tek öznelilik yerine çok öznelilik, hiyerarşik değil yatay ve düz ve/veya ağsal örgütlenmenin olduğu, verimlilik, zamanlılığın gözetildiği bir sistem olarak yapılandırılmasını öngörmektedir.”131

Türkiye’de yönetim reformları çerçevesinde yapılan reformların en belirgin özelliklerinden biriside konunun merkezi yönetim-yerel yönetim kurumları ekseninde yürütülmesidir.132 _{Hatta, yerel yönetimlere ilişkin yapılan düzenleme ve}

mevzuatın içeriğinin değerlendirmesi yapıldığında, kamu kaynaklarının etkili, verimli, kaliteli ve hızlı bir şekilde yerine getirilebilmesi yönünde tasarlanmaya çalışıldığı görülür.

Yerel yönetim alanında reform niteliğinde denilebilecek ilk yenilik 1984 yılında “anakent” yönetimlerinin kurulmasıyla başlamış üç adet anakent yönetim birimi oluşturulmuştur. Anakent yönetim modeli, yerel yönetimlerde gerçek anlamda başkanlık modelinin gelmesi sonucunu doğurur. 1984 yılında 3194 sayılı İmar Kanunu gereğince önemli nitelikte görev, yetki ve kaynak yerel yönetimlere aktarılmıştır. Ardından gelen yıllar içerisinde, 2004 yılına kadar hayata geçme şansı bulamamış içerik itibariyle “özerklik”, “yerellik”, “stratejik yönetim” ve demokratiklik gibi konulara yer verilen pek çok kanun tasarısı söz konusu olmuştur133

Kamu yönetiminin temel yapısını esaslı bir şekilde değiştirmeyi esas alan en önemli düzenlemelerden biri şüphesiz Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanun Tasarısıdır. Tasarı, kamu yönetiminin temel ilke ve kurallarını, merkezi ve yerel yönetimlerin görev, yetki ve sorumluluklarını ortaya koyan ve kamu hizmetlerine ilişkin temel esaslarını içermekteydi. Tasarı 15.07.2004 tarihinde mecliste kabul edilmesini müteakip Cumhurbaşkanı A. Necdet Sezer’e gönderilmiştir. Cumhurbaşkanı tarafından incelenen kanun 4, 5, 6, 7, 8, 9, 11, 16, 23, 131_{Ökmen, Canan, “Avrupa Birliğine Üyelik Sürecinde Türk Kamu Yönetimi”, s. 151.}

132_{Ökmen, Canan, “Avrupa Birliğine Üyelik Sürecinde Türk Kamu Yönetimi”, s. 158.}

133_{M. Akif Çukurçayır, “Yerel Yönetimlerde Reform: Ne Oldu? Ne Olmadı?”, Yerel Siyaset, Yıl: 4,}

38, 39, 40, 46, 49, geçici 1, 3, 4, 5, 6, 7, 8 ve 9 ncu maddeleri hukukun genel ilkelerine, Anayasal kurallara ve kamu yararına uymadığı vb. gerekçelerle bir kez daha görüşülmek üzere TBMM’ye iade edilmiştir.134_{Ancak, kanun tekrar TBMM’nin}

gündemine alınmamıştır. Kanunun felsefesi reddedilse de 2004’ten bu yana mevzuata yansımalarıyla hususi düzenlemeler birer birer yürürlüğe girmiştir.

Kamu Yönetimi Temel Kanun Tasarısı mevcut yönetim felsefesine kıyasla oldukça önemli farklılıklar içermekteydi. Bu haliyle geleneksel “idare” anlayışından kopuşu ifade eden düzenlemeler bulunmaktaydı. Değişiklik isimlendirmeden başlamış ve yeni bir takım ilkeleri gündeme getirmiştir. “İdare” kavramı yerine “kamu yönetimi” kavramı getirilmiştir. Buradaki yönetim “administration” anlamında yönetim değil işletme alanından transfer edilen “management” anlamında ki yönetimi ifade etmekteydi. “İdare-Yönetim” kavramından vazgeçerek kamu yönetimi kavramının kullanılması aynı zamanda Kıta-Avrupası (Fransız) geleneğinden kopuşu da göstermekteydi.

Türkiye’de yönetişim kavramı Dokuzuncu Kalkınma Planı çerçevesinde hazırlanan “Kamuda İyi Yönetişim” adlı özel ihtisas komisyonu raporunda “Yönetişim demokrasi, hukukun üstünlüğü ve insan hak ve özgürlüklerine önem

veren, katılımcılığın, etkinlik ve etkililiğin, denetimin, yerinden yönetimin, açıklık, saydamlık ve hesap verebilirliğin, kalitenin, liyakatin ve etiğin hâkim olduğu, sivil toplumu ön plana çıkaran ve sivil toplum kuruluşlarının gelişmesinin önünü açan, bağımsız işleyen bir yargı düzenine sahip olan, teknolojideki gelişmelerle uyumlu bir ekonomik ve siyasi düzendir.” şeklinde tanımlanmıştır.135

Kamu Yönetimi Temel Kanun Tasarısının ilk maddesinde, kanunun amacının “ katılımcı, saydam, hesap verebilir, sürekli gelişim, insan hak ve özgürlüklerini esas

alan bir kamu yönetiminin esas alınması, kamu hizmetlerinin adil, süratli, kaliteli,

134 _{Mehmet Karaaslan, Özerklik ve Denetim Açısından Kamu Yönetimi Reformu, Turhan}

Kitabevi, Ankara, 2008, s. 120. ; Gülden Gündüz Işık, 1980’den sonra Türkiye’de Yapılan Kamu Yönetimi Reform Çalışmaları, (Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi), S.Ü. SBE, Haziran 2006, s. 97.

135 _{Başbakanlık Devlet Planlama Teşkilatı, Dokuzuncu Kalkınma Planı Kamuda İyi Yönetişim} Özel İhtisas Komisyonu Raporu, Devlet Planlama Teşkilatı, Yayın No: 2721, ÖİK: 624, Ankara,

etkili ve verimli bir şekilde yerine getirilmesi” olduğu belirtilerek uygulamanın temel

ilkeleri ortaya konulmuştur.136 _{1 nci maddeye ek olarak 5/e maddesinde “Görev,}

yetki ve sorumluluklar, hizmetten yararlananlara en uygun ve en yakın birime verilir” ifadesiyle Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartının 4/3 ncü maddesinde düzenlenen hizmette yerellik (subsidiarite) ilkesi benimsenmiştir. Yine 5/b maddesindeki “Kamu hizmetlerinin yerine getirilmesinde,…hizmetten

yararlananların ihtiyacına ve hizmetlerin sonucuna odaklılık esas alınır.” ifadesi

sonuca odaklı ve vatandaş odaklı kamu yönetimi ilkelerine yer verilmiştir.137

Tasarının kanunlaşması mümkün olmamakla birlikte getirdiği yönetim anlayışı 2004 yılından itibaren çıkarılan çeşitli kanunlarda yer almıştır. Yerel Yönetim Kanunları bunların başında gelmektedir.

1.1.7. Kamu Yönetiminin Denetiminde Gerçekleştirilen Reformların