Hukuk devleti ilkesi kısaca, faaliyetlerinde hukuk kurallarına bağlı olan ve vatandaşlarına hukuki güvenlik sağlayan devlet şeklinde tanımlanmaktadır.233Anayasa Mahkemesi de benzer şekilde hukuk devleti ilkesini
“yönetilenlere en güçlü, en etkin ve en kapsamlı biçimde hukuksal güvencenin
sağlanması, tüm devlet organlarının eylem ve işlemlerinin hukuka uygun olması”
şeklinde tanımlamıştır.234
Tanımlardan ve Anayasadaki hükümlerden hareketle bir devletin hukuk devleti olmasının öncelikli gereklerinden birinin yönetimin hukuka bağlı olmasının sağlanmasıdır diyebiliriz. Nitekim, 1982 Anayasasının 6/3 ncü maddesinin ikinci cümlesinde “Hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasadan almayan bir Devlet
yetkisi kullanamaz.” denmekte, 8 nci maddesinde “Yürütme yetkisi ve görevi, Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu tarafından, Anayasaya ve kanunlara uygun olarak kullanılır ve yerine getirilir.” denmekte, 11 nci maddesinde ise “Anayasa hükümleri, yasama, yürütme ve yargı organlarını, idare makamlarını ve diğer kuruluş ve kişileri bağlayan temel hukuk kurallarıdır.”şeklinde düzenlenmiştir. Hepsi
birlikte değerlendirildiğinde yürütme yetkisini kullananların faaliyetlerini Anayasa ve Kanunlara göre kullanma zorunluluğu içerisinde olduğu görülecektir.
Anayasa ve kanunlara ek olarak, yönetimin düzenleyici işlemlerinin yönetimin iş ve işlemleri üzerinde doğrudan etkisi vardır. Uygulayıcılar Anayasa ve kanunlardan çok, yönetimin düzenleyici işlemlerine bakarak işlerini yürütürler. Bu nedenle öncelikle, hazırlanan ikincil düzeydeki mevzuatın Anayasa ve kanunlara 232Selçuk Yalçındağ, “Bitmeyen Senfoni: Yerel Yönetimler Reformu”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt:
26, Sayı: 1, Mart 1993. ; İsmet Giritli, Pertev Bilgen, Tayfun Akgüner, İdare Hukuku, Gözden Geçirilmiş ve Geliştirilmiş Üçüncü Bası, Der Yayınları, İstanbul, 2008, s. 196. ; Ali Akyıldız, “Subsidiarity (Hizmette Halka Yakınlık) İlkesi ve Türkiye’nin İdari Yapısına Etkileri”, Türk Hukuk
Dünyası, Yıl: 1, Sayı: 2, Ekim, 2000, s. 93. ; Gözler, İdare Hukuku Dersleri, s. 114. 233 Kemal Gözler, Türk Anayasa Hukuku, Ekin Kitabevi Yayınları, Bursa, 2000, s. 169. 234AYM. , T. 12.11.1991 ve E. 1991/7, K.1991/43. ; AMKD. , Sayı: 27, Cilt: 2, s. 652.
uygun olması gereklidir. Üçüncü olarak, kamu yönetiminin uygulamalarının tüzük ve yönetmeliklere de uygun şekilde yürütülmesi zorunluluğu vardır.
Burada yönetimin yukarıda saydığımız mevzuata uygun hareket edip etmediğinin nasıl bilineceği problemiyle karşı karşıya gelmekteyiz. Cevap olarak ta ilk akla gelen yargı yoluna gidilebileceğidir. Ancak, yönetimin yargısal denetimi konusu incelenmediğinden bizim için yargı denetimi demek sorunun cevabı olmayacaktır.
Pozitif hukukta, kamu yönetiminin denetimi; Anayasa, kanunlar ve yönetimin düzenleyici işlemleriyle düzenlenmiştir. Denetim ve kontrol, yönetimin faaliyetlerinde “kamu yararını” sağlamaya yönelik olarak yapılmaktadır. Yani, sadece mevzuata uygun faaliyet gösterme amaçlanmamakta bunun yanında kamu hizmetlerinin yapılış amacına uygun bir biçimde ve zamanında yerine getirilmesine, kaynakların etkin, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılmasına katkı yapmak öngörülmektedir. Dolayısıyla, yönetsel hizmetlerin hukuka uygun etkin, verimli, tutumlu, kaliteli ve zamanında yapılması hukukun kendisi tarafından öngörülmüş durumdadır. Sayılan unsurlar açısından denetim yapılması hukuk devleti ilkesinin bir gereği haline gelmiştir.
Kamu yönetiminin faaliyetlerinin mevzuatta yapılan düzenlemeler çerçevesinde yapılıp yapılmadığının denetlenmesi denilince artık klasik denetimi anlamak mümkün değildir. Yapılan denetimin kanunda belirtilen amaç ve çerçeve içerisinde yapılaması halinde hukuk devletinden bahsedebiliriz. Hukuk devletinin doktrinde yapılan en basit tanımı içerisinde “faaliyetlerinde hukuk kurallarına bağlı
olan”235 ifadesi yer aldığından ve Anayasa Mahkemesinin yaptığı hukuk devleti
tanımının “, tüm devlet organlarının eylem ve işlemlerinin hukuka uygun olması” şeklinden hareketle şu şekilde bir değerlendirme yapılabilecektir. Denetim yönetsel faaliyetlerin unsurlarından biridir ve hukuka uygun bir şekilde yapılma zorunluluğu olduğu tartışmasızdır. Bu nedenle, merkezi yönetimin yerel yönetimlerde yapılacak denetim faaliyetlerinin 5302, 5393, 5355, 5018 ve 832 sayılı Kanunlar çerçevesinde 235Gözler, İdare Hukuku Dersleri, s. 60.
yapılması zorunluluğu vardır. Yönetsel hizmetlerin hukuka uygun olarak ve belirlenmiş hizmet standartlarında yürütülmesi hukuk devleti ilkesi açısından bir gereklilik haline gelmiştir.
Vatandaşların yönetimin faaliyetlerini önceden bilebilmesi ya da tahmin edebilmesi hukuk devleti olmanın gereklerinden bir tanesidir. Yeni kamu yönetimi anlayışının felsefesinde de şeffaflık ve hesap verme sorumluluğu vardır. Yönetim faaliyetlerini kanunlar dairesinde ve şeffaf olarak yürütmelidir. Ayrıca, yürütülen faaliyetler nedeniyle her zaman için hesap verme sorumluluğu altında bulunulduğu görülmektedir. Kamu idareleri, kurum ve kuruluşlarının faaliyetlerinin belirliliğini ve önceden tahmin edilebilirliğini sağlamaya yönelik olarak 5018 sayılı KMYKK’da bir takım düzenlemeler yapılmıştır. Kalkınma planlarına, hükümet programlarına, varsa bölgesel planlara göre stratejik planlama yapılması ve kamusal hizmetlerin gelecek yılları kapsayacak şekilde önceden planlanarak bütçelendirilmelerinin kanuni bir zorunluluk haline getirilmesine yönelik olarak yapılan bütün düzenlemeler yürütülecek kamusal hizmetler vatandaşlar açısından artık çok daha belirgin hale gelmiştir. Yapılacak dış denetimler, özellikle stratejik planlarda öngörülen misyon, vizyon, stratejik plan ve hedeflere dayalı olarak yürütülen performans programlarına bakılmak suretiyle kurumsal amaçlar doğrultusunda hizmet çıktılarının elde edilip edilmediği üzerinde yoğunlaşmaktadır. Denetim sistemi kamu idare, kurum ve kuruluşlarını şeffaflaştırmakta ve yürütülecek hizmetlerini öngörülebilir kılmaktadır. Ayrıca yönetimi hesap verme sorumluluğu altında bırakmaktadır. Dolayısıyla yapılan iç ve dış denetimler yönetimin hizmetlerinin şeffaf ve öngörülebilir hale gelmesine katkıda bulunduğundan hukuk devleti ilkesinin bir gereği olarak karşımıza çıkmaktadır.
1982 Anayasasının yönetimi düzenleyen (md.123–md.137) maddeler incelendiğinde “şeffaflık” ve “hesap verme sorumluluğu” ilkelerine doğrudan yer verilmediği görülmektedir. Oysa bu ilkeler, tüm kamu mali yönetiminin kontrol ve denetiminin temel dayanağını teşkil etmektedir.. Belirtilen ilkeler; gerek kamu idare, kurum ve kuruluşları açısından gerekse kamu personeli açısından “yeni kamu yönetimi anlayışının” işlerliğini sağlayabilecek temel unsurlar olduklarından,
önümüzdeki dönemde yapılması planlanan Anayasa değişikliklerinde bu durumun göz önünde bulundurularak, izlenebilirlik ve sorumluluk ilkelerinin kamu yönetimi ve kamu hizmetinin esasları içerisine alınması gerekmektedir. Böylece, hukuk devleti ilkesinin uygulamada daha etkin olarak hayata geçirilmesi mümkün olacaktır. Hukuk devleti ilkesiyle ilişkili olarak bu iki ilkenin Anayasa’da yer alması yapılan denetimlere hukuksal olarak güç kazandıracaktır.
2.1.4. Yönetsel Vesayet ve Yerel Yönetimlerin Denetimi