Temel olarak 1050 sayılı yasa ile düzenlenmiş olan kamu mali yönetimi ve denetimi sistemine ilişkin gerek IMF, Dünya Bankası ve AB’nin eleştirileri ve değişim talepleri gerekse ulus-içi düzeyde hazırlanan çalışmalarda (8. BYKP, Ulusal
yukarıda ele aldığımız gerek Dünya Bankası ve IMF gerekse AB uyum çerçevesinde hazırlanan Ulusal programlarda işaret edilenlerle aynı yöndedir.
363 Yasa Tasarısı ve Gerekçesi için bkz. TBMM, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Tasarısı ve Plan ve Bütçe Komisyonu Raporu (1/692), 22. Dönem 2. Yasama Yılı, S. Sayısı: 302
Programlar, Katılım Ortaklığı Belgesi, Acil Eylem Planı gibi) dile getirilen eleştiri ve öneriler gerekse de yasa taslağını hazırlayan 57. hükümetin ve yasayı çıkaran AKP hükümetinin önerileri genel çerçevesi bakımından ortak bir zeminde buluşmaktadır.
5018 sayılı yasa taslağı yukarıda ifade edilen bütün önerileri kapsayacak şekilde hazırlanmıştır.
1980’lerden bu yana gerçekleştirilen yapısal reformların mali yönetim alanındaki boyutunun kurumsal ayaklarını kuracak ve mali sistemi temelden değiştirecek düzenlemeleri içeren yasa tasarısı gündeme geldiği andan itibaren en başta ekonomi/maliye bürokrasisinin kendi içinde ve ayrıca diğer devlet kurumları ile Maliye Bakanlığı arasındaki bölünme ve çatışmaları gün yüzüne çıkarmıştır.
Yasanın kamu mali yönetimi sistemine dahil olan tüm kurum ve kuruluşları, yani bir anlamda devlet örgütlenmesinin bütününü ilgilendiren bir dönüşümün ana çerçevesini tasarlıyor olması bu çatışmanın yönelimini de belirlemiştir. Yasanın özü itibariyle harcamacı kuruluşlara esneklik ve inisiyatif tanıyarak denetim sistemini kökten düzenleyecek olması mali yönetim sorumluluğunun merkezde kalmasını (Maliye Bakanlığı’nda) savunan geleneksel maliye bürokrasisi yasa taslağına en başından itibaren karşı çıkmıştır. Başka bir ifadeyle Maliye Bakanlığı’nın devletin diğer kurumları üzerinde sahip olduğu yetkiyi kırma ve kamu idarelerinin bütçe sürecindeki esnekliklerini/inisiyatiflerini artırma amacı, geleneksel Maliye bürokrasisi, özellikle de teftiş kurulları ile diğer bakanlıkları ve idareleri karşı karşıya getirmiştir. Kamu idarelerinin esnekliklerinin daha fazla artırılmasından yana olanlar, AB uyum yasalarının hazırlandığı ve bir çok yasal düzenlemenin yeniden farklı bir içerikle yazılmasının gündemde olduğu bir uğrakta hazırlanan yasa tasarısına yönelttikleri eleştirilerinde ağırlıkla tasarının AB uyum yasalarının gerekliliklerini tam karşılamadığını ileri sürdüler.364 Çünkü, Avrupa Birliği Türkiye’de mali yönetimi düzenleyen mevcut yasayı (1050 sayılı yasa) Maliye Bakanlığı bürokrasisine diğer bakanlıklar ve idareler üzerinde aşırı etkin bir rol tanıması
364 Yasanın kabul edilmesinin hemen ardından Oğuz Oyan’ın yaptığı değerlendirmeden aktaracak olursan “bu düzenleme, mevcut sistemde diğer kurumlar üzerinde vesayet kuran bazı kurumların varolan pozisyonlarını kaybetmeden bir şeyler yapılıyormuş görüntüsünü vermekten öteye gitmemektedir. Hesap verme, performans denetimi gibi uygulamalarda kurumların yetki ve kaynak kullanımları ve bunlara bağlı olarak verecekleri taahhütler ve yapacakları icraatlar hâlâ Maliye Bakanlığı ve DPT Müsteşarlığı’nın vesayeti altında gerçekleşmektedir. Oğuz Oyan, “Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu: Bir reform nasıl ıskalanır?”, Dünya Gazetesi, 12.12.2003.
nedeniyle fazla merkeziyetçi bulmakta ve bu yapının değiştirilmesini talep etmekteydi. Başka bir ifadeyle, merkeziyetçi yapının kırılarak bakanlıklara ve kamu idarelerine dağıtılmış ademi-merkeziyetçi bir yapının oluşturulması kurgusu öne çıkıyordu.365 Dolayısıyla, yasa tasarısı üzerinde dönen çatışmanın bir yanında merkeziyetçi yapının kırılması ve kamu idarelerine daha fazla esneklik tanınması yoluyla kamu mali yönetimi sisteminde ademi-merkeziyetçi bir yapılanmanın yolunun açılmasını talep edenler; diğer yanda ise özellikle geleneksel Maliye bürokrasisi kanadında bu talepleri ve yapılan önerileri reddeden kesim yer almıştır.
Maliye politikasının belirlenmesinden ve uygulanmasından birincil derecede sorumlu olan Maliye Bakanlığı, 1980’li yıllarla birlikte giderek daha tali ve daha geri bir konuma doğru çekilmişti. Bu dönemde Hazine’nin Maliye’den ayrılmasıyla gerçekleşen mali-iktisadi kurumlaşma sürecinde Hazine Müsteşarlığı’nın temel ekonomik işlevleri kendi bünyesinde toplaması; ayrıca DPT, Yüksek Planlama Kurulu, Planlama ve Koordinasyon Kurulu ve Devlet Bakanlıklarına ve fonlarla ilgili tüzel kişiliğe sahip kuruluşlara verilen görev ve yetkiler Maliye Bakanlığı’nın görev ve yetkilerinin daha da daraltılmasına yol açmıştı. Bu süreçte geleneksel bürokrasinin eritilmesi ve özellikle Turgut Özal döneminin “prensleri” olarak anılan yeni tip bir bürokrasinin güç kazanmasına tanık olunmuştur. Hazine Müsteşarlığı yeni teknokrat tipi bürokrasinin gözde kurumlarından biri haline gelmiştir. Bu gelişme geleneksel bürokrasi içinde belli bölünmelerin açığa çıkmasına yol açmış; özellikle de maliye bürokrasisi ile hazinede konumlanan yeni teknokrat tipi bürokrasi arasındaki çelişkiler daha da keskinleşmiştir. Ancak, 1990’lı yıllardan itibaren Maliye bürokrasisi birçok devlet mekanizmasının mali kontrolünde yetki ve nüfuzunu artırmıştır. 5018 sayılı yasanın hazırlanması süreci Maliye Bakanlığı’na yöneltilen eleştirileri yeniden tetiklemiştir.366 Bu gerilimin kaynağında neoliberal küreselleşme ideolojisini benimseyen ve sürecin “nimetlerinden” yararlanmak, uluslararası bağları ve ilişkilerini güçlü tutarak yeni kamu yönetimi anlayışının ruhuna uygun
“yöneticilik” vasfıyla hareket etmek isteyenler ile bunun dışında kalanların (ya da artık kalmak istemeyenlerin) talepleri ve beklentileri yatmaktadır. Başka bir ifadeyle,
365 Ahmet Dinç, “Maliye Özal’dan Rövanş Alıyor”, Aksiyon- Haftalık Haber Dergisi, 07.07.2003.
366 Örneğin bu süreçte IMF ve Dünya Bankası gibi uluslararası kuruluşların eğitim programlarına seçilenlerin çoğunun Maliye ya da Hazine’den çıkması bile eleştiri konusu yağılmıştır. Ahmet Dinç, a.g.k.
kapitalizmin küreselleşmesi sürecinde diğer kapitalist devletlerde olduğu gibi Türkiye’de de geleneksel bakanlık örgütlenmeleri arasındaki çelişkiler ve bölünmeler artmıştır.
Örneğin, Hazine’nin Maliye Bakanlığı’ndan ayrılmasından bu yana iki kurum arasında süren çatışma 5018 sayılı yasanın gündeme gelmesiyle daha da açığa çıkmıştır. Bu dönemki tartışmalar içinde Türkiye’de reformların önündeki en önemli engelin “kurum milliyetçiliği” olduğu, kamu yönetimi reformunun tamamlanabilmesi için öncelikle Maliye ve Hazine arasındaki kurumsal ayrışmaya son verilmesi gerektiği dile getirilmiştir.367 Yasa tasarısı çalışmalarının tek elden, Maliye Bakanlığı tarafından yürütüldüğü; tasarıya yönelik başta Hazine olmak üzere devletin farklı kurumlarından gelen eleştirilerin göz ardı edildiği yönünde yapılan açıklamalarda Maliyenin merkeziyetçi yapısını korumaya çalıştığı vurgulanmıştır.368
Bu tartışmalar ekseninde 2003 yılında kabul edilen Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Yasası henüz uygulamaya girmeden bir dizi değişiklik gündeme geldi.
Yasama tarihinde belki de ilk defa bir yasa böylesi kapsamlı değişikliklere konu oluyordu. 2005 yılında 5018’de yapılan değişiklikler bir anlamda AKP iktidarının önceliklerini ve değişen politik çizgisini göstermesi bakımından önemlidir.369
İlk önemli değişiklik kamu idarelerindeki taşınmazların tahsisine yöneliktir.
5018 sayılı yasada kamu idarelerinin mülkiyetindeki taşınmazların kendi aralarında bedelsiz tahsisini düzenleyen maddede (md.47) değişiklik yapılarak “taşınmazların”
yanı sıra “devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin” de birbirlerine ve köy tüzel kişiliklerine bedelsiz olarak tahsis yapabilecekleri belirtildi. Ayrıca, 47. maddede yer alan “Tahsis, kamu hizmeti yerine getirildiği süre için devam eder” hükmü kaldırıldı ve Hazine’nin özel mülkiyetindeki taşınmazlar ile devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerleri tahsis etme ve kamu ihtiyaçları için gerekli olmayanların tahsisini
367 Yakup Kocaman, “ ‘Kurum milliyetçiliği’ reformları engelliyor”, Yeni Şafak, 07.07.2005
368 Örneğin, tasarıya yönelik başından beri yoğun bir muhalefet içinde olan Devlet Denetim Elemanları Derneği (DENETDE) başkanı Atılay Ergüven, tasarının gerekli reform niteliklerini karşılamadığını, tek yanlı hazırlandığını ve Maliye’ye daha geniş yetkilerin tanındığını işaret ederek şöyle söylüyordu: “Maliye bürokrasisi, devlet teşkilatı üzerinde kaybettiği kontrol ve tahakkümü, bugünlerde kanun değişiklikleri ile yeniden kazanmaya ve diğer denetim birimlerini saf dışı bırakmaya çalışmaktadır. Dar çıkar ve nüfuz hesapları ile hareket eden maliye bürokrasisi, bu amacını, Ulusal Program revizyon metni içine gizleyerek gerçekleştirmek istiyor.” Aktaran Ahmet Dinç, a.g.k.
369 Bu değişiklikler 22.12.2005 tarih ve 5436 sayılı “Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Yasası ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun”
(24.12.2005/26033 sayılı Resmi Gazete) ile yapılmıştır.
kaldırma yetkisi Maliye Bakanlığına; diğer taşınmazları tahsis etmeye ve tahsisini kaldırmaya ise maliki kamu idaresi yetkili kılındı.370 Yasada yapılan bu değişikliklerle devletin hüküm ve tasarrufundaki tüm yerlerin başka kamu idarelerine bedelsiz tahsisine olanak tanınmıştır. Bu tahsis Maliye Bakanlığı tarafından yapılabilecek ve çok daha önemlisi tahsis kamu hizmeti yerine getirilmediği durumlarda da devam edebilecektir. Bu önemli değişiklikle aslında yeni özelleştirme biçimleri ve yeni rant aktarma mekanizmalarının da yolu açılmaktadır.371
AKP’nin müdahale ettiği bir başka önemli değişiklik ise yasa kapsamında sayılan Toplu Konut İdaresi (TOKİ), Türkiye Radyo ve Televizyon Genel Müdürlüğü, Spor Toto Genel Müdürlüğü ve Milli Piyango İdaresi gibi önemli kamu kaynaklarından sorumlu olan idarelerin de yer aldığı 12 kamu idaresinin, yasaya bağlı ekli cetvellerden dolayısıyla yasa kapsamından çıkartılmasıdır. Oysa mali saydamlık ilkesi gereği kamu kaynağı kullanan her kurumun Parlamento ve onun adına Sayıştay tarafından denetlenmesi gerekmektedir.372 Öte yandan, Ecevit hükümeti döneminde hazırlanan yasa taslağında düzenleyici ve denetleyici kurumlar sınırlı sayıdaki madde dışında genel olarak yasa kapsamı dışında tutulmuş, mali özerkliklerine herhangi bir sınırlama getirecek hükümlerden kaçınılmıştı. Buna karşılık, AKP tasarıda temel değişiklikler yaptı ve düzenleyici ve denetleyici kurumların yasanın daha fazla maddesine tabi kılınması ve yasa kapsamının genişletilmesini sağladı.
Kısacası, bir yandan bazı kurum ve kuruluşlar yasa kapsamından çıkartılırken diğer taraftan da düzenleyici ve denetleyici kurumlar yasanın bazı maddelerine (42, 44 ve 78. maddeler) dahil edildiğinden kapsam genişletiliyordu. Bu durum teknik anlamda bütün kurumların standart uygulamalara bağlı kalacağı öngörüsüne ters
370 “4721 sayılı Türk Medeni Kanunu’nun 715. maddesine göre, sahipsiz yerler ve yararı kamuya ait mallar devletin hüküm ve tasarrufu altındadır…özel mülkiyete konu olmayan sahipsiz yerler arasında tarıma elverişli olmayan yerler, kayalar, tepeler, dağlar, buzullar, onlardan çıkan kaynaklar kimsenin mülkiyetinde değildir ve hiçbir şekilde özel mülkiyete konu olamaz.…Başta Anayasa olmak üzere diğer bazı kanunlarda sahipsiz mallara ilişkin hükümler vardır. Anayasa’da kıyılar, ormanlar ile tabi servet ve kaynaklar da özel mülkiyete konu olmayan devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerden sayılmaktadır. Benzer şekilde Tapu Kanunu’nda, İskan Kanunu’nda özel mülkiyete konu olmayan yol, köprü, meydan gibi taşınmazlarla mera, yaylak, kışlak, otlak, harman yeri, pazar ve panayır yerleri de orta malları olarak sayılmıştır.” Oğuz Oyan, “İktidarın Yasama Anlayışı”, Dünya Gazetesi, 28.10.2005.
371 Oğuz Oyan, İktidarın Yasama Anlayışı”.
372 Oğuz Oyan, “Kamu Mali Yönetimi Artık Düzgün İşleyecek mi?”, Dünya Gazetesi, 25.11.2005.
düşüyordu. Ama asıl önemlisi Toplu Konut İdaresi (TOKİ), Spor Toto, Milli Piyango gibi önemli kamu kaynaklarından sorumlu olan kurumların yasa kapsamı dışında çıkarılırken bağımsız düzenleyici kurumların yapılan müdahaleyle yasa kapsamına daha fazla çekilmesidir. AKP açısından bu tercihin yönelimi ayrıca incelenmesi gereken bir konudur.
Aşağıda bu değişiklikleri hesaba katarak 5018 sayılı yasayı ana hatlarıyla inceliyoruz..373