Avrupa Birliği Normlarına Uygunluk Kriteri

Dünya Bankası ve IMF’nin bu süreçte oynadıkları belirleyici rol bir yana, mali yönetim sisteminin yeni bir anlayışla kurgulanması, bunun için yeni bir yasal çerçevenin hazırlanması taleplerinin hayata geçirilmesinde bir diğer itici ve belirleyici gelişme Avrupa Birliğine girme süreci ve Avrupa Birliği normlarına uygun bir kamu mali yönetimimin oluşturulması amacı oldu.³⁴⁶ Avrupa Birliği Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Programı’nda (2001) kamu mali yönetimini güçlendirmeye yönelik ifade edilen temel amaçlar Dünya Bankası ve IMF’nin talepleri ile bir çok açıdan örtüşmektedir.

Programda “kamu gelir ve giderlerinin tahmin edilmesine ilişkin sürecin geliştirilmesi, bütçe dışında kalan fon ve benzeri yapılanmaların tasfiyesi ve bütçe birliğinin sağlanması, kamu harcamalarına ilişkin işlemlerde saydamlık ilkesine uyulması etkin bir mali denetim sisteminin kurulmasının” önemine işaret edilmekte;

AB mevzuatı ile uyumlu değişikliklerin neler olması gerektiği ayrıntılı bir biçimde gösterilmektedir. Bununla birlikte AB ile uyum konusunda en çok öne çıkan konu iç kontrol sistemidir. AB uygulamasında kamu mali yönetimi ve kontrolü alanına ilişkin olarak Kamu İç Mali Kontrol³⁴⁷ yaklaşımı esastır. Kamu iç mali kontrolü, harcama birimlerinin ilgili mevzuata, bütçe kurallarına uyumlarını sağlamak amacıyla hükümet ya da yetkili idareler tarafından içsel olarak uygulanan mali kontrol sisteminin bütünü olarak tanımlanır.

345 IMF, Report on the Obsevance of Standarts and Codes (ROSC) Turkey, 27 Haziran 2000, http://www.imf.org/external/np/rosc/tur/fiscal.htm,

346 Gerek 2001 ve 2003 yılları Ulusal Programlarda, gerek AB Komisyonuna sunulan Katılım Ortaklığı Belgesi’nde kamu mali yönetimi ve kontrol sisteminde yapılması gereken değişikliklere yer verilmektedir. Türkiye'nin Avrupa Birliğine adaylık statüsü, l0-ll Aralık 1999'da yapılan Helsinki Zirvesi sonrasında başladı. Aday ülke statüsü kazanan Türkiye katılım öncesi stratejiye dahil edilerek diğer aday ülkelerle eşit konuma geldi. Zirve sonuç bildirisinde, Avrupa Birliği tarafından Katılım Ortaklığı Belgesi hazırlanması, Türkiye tarafından Ulusal Program hazırlanması öngörüldü. 29 Nisan 2000'de Türkiye-Avrupa Topluluğu Ortaklık Konseyi Lüksembourg’da toplandı ve Komisyon tarafından hazırlanan Katılım Ortaklığı Belgesi ile Türkiye'nin Katılım Yönünde İlerlemesi Üzerine 2000 Düzenli Raporu 8 Kasım 2000'de açıklandı. Katılım Ortaklığı Belgesi, 4 Aralık 2000'de Bakanlar Konseyi tarafından kabul edildi. Türkiye’nin Katılım Ortaklığı Belgesi’nde detaylı olarak belirtilen yükümlülüklerini bir takvime bağlayan AB Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Programı Mart 2001 tarihinde Bakanlar Kurulu tarafından kabul edildi.

347 Public Internal Financial Control

Ne var ki Avrupa Birliği’ne üye ya da adaylık sürecinde olan ülkelerde mali kontrole ilişkin bir uygulama birliği bulunmuyor. Mali kontrol uyumlaştırmasında belli standartların olmaması nedeniyle aday ülkelerin bu standartlara hangi idari yapılanma üzerinden ulaşacakları konusunda da bağlayıcı bir düzenleme henüz yok.

Bununla birlikte AB üye ya da aday ülkelerde uygun iç kontrol sisteminin oluşturmaya dönük çalışmalar yapılmaktadır. Avrupa Birliği, mali kontrole ilişkin olarak aday ülkelerle yapılacak müzakerelerde şu temel şartları aramaktadır: Mali kontrole ilişkin müzakerelerin başlaması için kamu gelir ve giderlerinin tamamını kapsayan kamu iç mali kontrol ilkelerinin belirlenmesi, iç denetimin fonksiyonel bağımsızlığının sağlanması, ön mali kontrol mekanizmalarının yeterli düzeye erişmesi, harcama birimlerinde iç denetim hizmetleri ve merkezi düzeyde kontrol ve denetim yöntemlerinin oluşturulması aranmaktadır.

Öte yandan müzakerelerin kapatılması için de kamu iç mali kontrol sistemine ilişkin birincil ve ikincil mevzuatın kabul edilmesi, harcama birimlerinde iç denetim hizmetlerinin sağlanması ve merkezi uyumlaştırma birimlerinin kurulması şartları aranmaktadır. Özetle, Avrupa Birliği’nin öngördüğü kamu iç mali kontrolü yaklaşımına göre birinci ve ikincil mevzuatın tamamlanması, ön mali kontrol mekanizmalarının işletilmesi, iç denetim birimlerinin kurulması ve iç denetçilerin bağımsızlıklarının sağlanması, iç denetim sistemleri için de merkezi uyumlaştırma birimlerinin kurulması gerekmektedir.³⁴⁸ Nitekim Avrupa Komisyonu 31.12.2003 tarihinden geçerli itibaren geçerli olmak üzere bir iç kontrol standartları belirlemiştir.³⁴⁹ Buna göre iç kontrol kamu idarelerinin sorumluluğuna bırakılmalı ve her bir idare iç kontrol sistemini oluşturma, geliştirme ve yeniden düzenleme yetkisine sahip olmalıdır.

Bu çerçevede Ulusal Programda (2001) bu standartları sağlamaya dönük olarak Türkiye’de yapılması gereken yasal ve kurumsal değişikliklere yer verildi. Yasal değişikliklerin en başında mali kontrol ve bütçe sisteminin belirleyen temel yasalarda (1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Yasası, 832 sayılı Sayıştay Yasası, 2886 sayılı

348 http://forum..europa.eu.int/Public/irc/budg/Home/main, “Criteria for opening and provisionally closing Chapter 28, aktaran Mehmet Sait Arcagök, “Yeni Mali Yönetim ve Kontrol Sisteminde Harcama Öncesi Kontrol”, 20. Türkiye Maliye Sempozyumu- Türkiye’de Yeniden Mali Yapılanma, (23-27 Mayıs 2005), Pamukkale Üniversitesi Maliye Bölümü, Yayın No. 1, Denizli, s. 95.

349 Commission of the European Communities, SEC (2003 1287, Brussels, 26 November 2003)

Devlet İhale Yasası ve 178 sayılı KHK) yeni düzenlemeler geliyordu. Ama asıl olarak mali kontrol ve mali bütçesel işlemlere ilişkin çerçeve bir yasa çıkarılmalıydı.

Ulusal Programda AB standartlarına uygun bir mali kontrol sisteminin tesisi için yapılması öngörülen kurumsal değişiklikler ve düzenlemelere yer verilmiştir.

Kurumsal değişiklikler olarak ; mevcut idari yapıların görev tanımlarının değişmesi;

harcama sonrası iç mali kontrol yetkisinin Maliye Bakanlığı’na bağlı tek bir denetim biriminde toplanması ve bunun dışında kamu kurum ve kuruluşlarına bağlı olarak görev yapan hiçbir denetim biriminin harcama sonrası mali kontrol yapmaması;

ayrıca AB fonları da olmak üzere dış kaynakla finanse edilen projelerin denetiminin de yine kurulacak olan denetim birimine bırakılması; dış denetim organı olarak Sayıştay’ın harcama öncesi kontrol işlevini bırakarak harcama sonrası dış denetime yoğunlaşması ve denetim kapsamının genişletilmesi; ve Maliye Bakanlığı bünyesinde kamu muhasebe sisteminin yeniden düzenlenmesi sayılmaktadır.³⁵⁰ C. Kamu Mali Yönetiminde Yeniden Yapılanma Taleplerinin “İç” Siyasetle Buluşması- Yeni Yasal Düzenlemeler

Avrupa Birliği normlarına ve uluslararası standartlara uyumlu bir kamu mali yönetimi sistemine geçilmesi için Dünya Bankası’nın 1995 tarihli Kamu Mali Yönetimi Projesi ile başlayan ve ardından PEIR çalışması ile derinleşerek içeriği genel hatlarıyla belirlenen; ve ayrıca IMF’nin öngördüğü yapısal reform alanlarından biri olarak karşımıza çıkan kamu mali yönetiminde ve harcama yönetiminde yeniden yapılanma çalışmalarına 1999-2002 arası iktidarda olan 57. Ecevit hükümeti döneminde başlanmıştır.³⁵¹

“Harcama reformu” başlığı altında gerek uluslararası finans kuruluşlarının müdahaleleri gerekse AB’ye uyum sürecinin gereklilikleri doğrultusunda Ecevit hükümeti, öncelikle kamu mali yönetimi sistemini yeniden düzenleyecek bir çerçeve yasanın (Kamu Mali Yönetimi Yasası) hazırlanması için çalışma başlattı. Evvela bu yasal düzenlemeyi önceleyen ve değişimin yönünü ana hatlarıyla belirleyecek olan temel değişiklikler belirlenerek kamuoyuna sunuldu: i) Kamu bütçeleme sisteminin yeniden yapılandırılmasına dönük bir projenin başlatılması, ii) kamu mali

350 www.abgs.gov.tr

351 Türkiye’de harcama yönetiminde dönüşüm konusu için bkz. Rauf Gönenç, Willi Leibfritz ve Erdal Yılmaz, “Reforming Turkey’s Public Expenditure Management”, OECD Economics Department Working Papers, No. 418, OECD 2005.

yönetiminde girdilere dayalı bütçeleme ve denetim yaklaşımının yerine sonuçlara odaklı bir bütçelemenin yapılmasını öngören “performans bütçeleme” yaklaşımının seçilen pilot kurumlarda 2002 bütçesi ile birlikte uygulanması, iii) uluslararası standartlara uygun olarak hazırlanan yeni bütçe sınıflandırmasının altı kuruluşta hayata geçirilmesi, iv) genel ve katma bütçeli kuruluşların yanı sıra mahalli idareler, sosyal güvenlik kuruluşları, döner sermaye ve fonlar da dahil olmak üzere kapsayıcı, AB ve uluslararası standartlara uygun tahakkuk temelli muhasebe sisteminin oluşturulması için 2002 yılında pilot uygulamaya başlanması, v) yeni bir ihale sisteminin kurulması, ve vi) harcama ve denetim sistemlerinin uluslararası standartlara uyumlu hale getirilmesi amacıyla Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Yasası yasa taslağının hazırlanması.³⁵² Bu çerçeveden hareketle Maliye Bakanlığı harcama reformu adı altında Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Yasa tasarısını hazırladı. Tasarı 3 Ağustos 2002 tarihinde TBMM’ne sevkedildi; ama araya genel seçimlerin (3 Kasım 2002) girmesi nedeniyle tasarının yasalaşması ertelenmiş oldu.

AKP’nin iktidar döneminde yeni baştan ele alınarak yeni düzenlemeler eklenen ve bazı hükümlerinde değişiklik yapılan tasarı ancak 2003 yılında yasalaştı.

2000’lerin başında kamu mali yönetimi sisteminde temel değişiklilere fonların tasfiyesi ile başlandı:

Gelirleri ve giderleri kamusal nitelikte olmasına karşın TBMM denetiminin dışında tutulabilen fonlar 1990’ların başlarından itibaren genellikle bütçe ve hazine birliği ilkesinin zedelenmesi, harcama disiplininin bozulması, önceliği olmayan mal ve hizmetleri öne çıkarması ve keyfiliği arttırdığı gibi gerekçelerle eleştiriliyordu. Bu doğrultuda 1990-1993 yılları arasında fonların tasfiyesine yönelik bazı küçük girişimlerde bulunuldu.³⁵³ Özellikle 1994 yılının Nisan ayında yaşanan krizin ardından kamu mali yönetim sisteminde yeniden yapılanma kapsamında fonların tasfiyesi çok daha keskin bir biçimde gündeme gelse de, tasfiye süreci asıl olarak 2000 yılında uygulanmaya konulan yeni ekonomik programla başlayacak ve 2001

352 Bu yöndeki açıklamalar için bkz. Bakan Sümer Oral’ın 10 Aralık 2001 tarihinde Ankara’da düzenlenen “Etkin Devlet İçin Kamu Harcama Yönetimi Reformu” konulu uluslararası sempozyumda yaptığı konuşma., aktaran Birgül Ayman Güler, “Kamu Reformunun Kaynakları-II”, http://www.kamuyonetimi.org/ktml2/files/uploads/pdf/kr-kaynak-II.pdf

353 1992 yılında Bütçe Kanununa konulan bir hükümle Merkez Bankası bünyesinde Hazine adına

“müşterek fon hesabı” oluşturuldu ve böylelikle fonların gelir ve giderleri kayıt ve denetim altına alındı.

krizinin ardından daha da ivme kazanacaktı. 1999 yılı sonunda uygulamaya konulan Ekonomik İstikrar Programı’nda tasfiyesi öngörülen fonlar; 2000 ve 2001 mali yılı bütçe kanunlarında ise tasfiyenin esasları belirlendi. Böylelikle bütçe içi ve bütçe dışı fonlar ile özel ödenek ve özel hesap uygulamaları, bazı istisnalar dışında hızla kaldırıldı;³⁵⁴ 25 bütçe içi, 2 bütçe dışı toplam 27 fonun tasfiyesi gerçekleştirildi.

2000’li yıllarda kamu mali yönetimi sisteminde fonların tasfiyesi ile gelen temel değişimler, bir çok yasal düzenlemenin de tetikleyicisi oldu. Yukarıda da ifade ettiğimiz gibi kamu mali yönetimi sistemi esas olarak bütçe sistemi üzerine kurulu bir yapıdır. Bütçe odaklı kamusal karar alma sürecinin temel belirleyici yasal düzenlemeleri ise Anayasa, 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu, yıllık Bütçe Kanunu, 832 sayılı Sayıştay Kanunu, ve 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’ndan oluşur.³⁵⁵ Harcama reformuna bu temel yasalarda değişiklik yapılarak başlanmıştır.

Tablo 1: Harcama Reformuna İlişkin Yeni Yasal Düzenlemeler

Sayısı Adı Kabul Tarihi Resmi Gazete

Tarih/Sayı 4749 Kamu Finansmanı ve

Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun

28.03.2002 09.04.2002/24721

4734 Kamu İhale Kanunu 04.01.2002 22.01.2002/24648 4735 Kamu İhale Sözleşmeleri

Kanunu

04.01.2002 22.01.2002/24648 5018 Kamu Mali Yönetimi ve

Kontrol Kanunu

10.12.2003 24/12/2003/25326 Sayıştay Yasa Tasarısı TBMM’de

Personel Yasa Tasarısı TBMM’de

Bu çalışma harcama sistemini yeni baştan düzenleyen bu yasal düzenlemelerden sadece 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Yasası’nı ele almakta ve incelemektedir. Kamu mali yönetim sisteminde yasal/kurumsal düzenlemelerin ana

354 Fonlardan, Destekleme ve Fiyat İstikrar Fonu dışındaki bütün bütçe içi fonlar ve; Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışmayı Teşvik Fonu, Tanıtım Fonu, Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu, Savunma Sanayi Destekleme Fonu ve Özelleştirme Fonu dışında kalan bütün bütçe dışı fonlar 2002 yılında kaldırılarak özel gelir-özel ödenek uygulamasına geçildi. 14.7.2004 tarihli 5217 sayılı yasayla özel gelir-özel ödenek uygulamaları da ortadan kaldırıldı ve özel gelirler bütçeye dahil edildi.

355 Bu temel yasal düzenlemelere, kamu kurum ve kuruluşlarının teşkilat kanunlarının ilgili hükümleri ile uygulamaya yön veren çok sayıda mali mevzuat da dahildir.

kaynağını oluşturan ve AKP’nin iktidar döneminde sonuçlandırılarak yasalaşan bu düzenleme, kamu maliyesinin neoliberal yeniden yapılanmasında önemli bir yere sahiptir. Kamu mali sistemini ve işleyişini düzenlerken aynı zamanda mali idari yapıda da köklü değişiklikler getiren bu yasanın önemi dünya kapitalizmiyle yapısal eklemlenmenin gerçekleştiği bir evrede kabul edilmiş kapsayıcı bir düzenleme olmasından kaynaklanır. Kamu harcama reformunun önemli bir adımı olarak değerlendirilen bu düzenleme esas olarak devlet örgütlenmesinin bu yönde yeniden yapılanması demektir.

3 Kasım 2002 seçimlerinin ardından AKP hükümeti iktidara gelir gelmez önceki iktidar döneminde başlatılan kamu mali yönetimine ve harcama sistemine ilişkin çalışmalara devam edileceğinin işaretini verdi. Kamu yönetimi reformu, ekonomik dönüşüm programı, demokratikleşme ve hukuk reformu ve sosyal politikalar olmak üzere dört ana politika başlığından oluşan Acil Eylem Planı’nda³⁵⁶ (2 Ocak 2003) kamu mali yönetim sisteminde yapılması öngörülen değişikliklere özel olarak vurgu yapıldı. Bu, önceki iktidar döneminde tartışılan ve genel hatları ile belirlenen politikaların izleneceği anlamına geliyordu.

Acil Eylem Planı’nda harcama politikalarına ilişkin olarak mali disiplin ve saydamlığın sağlanması; Muhasebe-i Umumiye Yasası’nın değiştirilerek bütçe birliğini sağlayan, girdi yerine çıktı odaklı bir yaklaşım ve iç mali kontrol getiren, kamu idarelerine bütçe uygulamasında daha fazla esneklik tanıyan, mali saydamlık ve hesap verebilirliği artıran yeni bir kamu mali yönetim yasasının çıkarılması öngörüldü. Ayrıca TBMM adına denetim yapan Sayıştay’ın denetim yetkisinin kapsamının Cumhurbaşkanlığı, TBMM ve bağımsız düzenleyici kurumlar dahil olmak üzere tüm kamu kurum ve kuruluşlarının hesaplarını kapsayacak şekilde genişletileceğine işaret edildi. Merkezi idare reformu başlığı altında ise kamu dernek ve vakıfların tamamen kaldırılacağı; döner sermayelerin gelir ve harcamalarının yeniden düzenleneceği; Sayıştay’ın kanuna uygunluk denetiminin yanı sıra kamuda performans odaklı denetim sistemine; ve kamu idareleri düzeyinde stratejik planlama uygulamasına geçileceği vurgulandı. Bütün bu önerileriyle Acil Eylem Planı bir anlamda yeni kamu işletmeciliği ve yönetişim yaklaşımlarının temel ilke ve

356 Bkz. www.basbakanlık.gov.tr

söylemlerinin resmi belgesi olma özelliğine sahiptir. İlerleyen kısımlarda da göreceğimiz gibi bu iki yaklaşımın önermeleri 5018 sayılı düzenleme ile yasal ilke halini alacaktır.

AKP’nin iktidar döneminde kamu mali yönetiminde yeniden yapılanma özellikle Avrupa Birliğine üyelik sürecinde Birlik müktesebatının üstlenilmesine ilişkin olarak yapılan düzenlemeler etrafında biçimlenirken asıl olarak Türkiye’nin geleneksel kamu yönetimi ve kontrol yapıları ile AB’nin uyguladığı kriterler karşılaştırılarak; yöneticilerin hesap verebilirliklerinin yetersiz olduğu ve modern bir iç denetimin kurulamadığı; ayrıca Maliye Bakanlığı ile Sayıştay’ın örtüşen ve çatışan işlevleri yerine getirdiklerine işaret edildi. Bütçe uygulamalarının da AB’de genel olarak uygulanan standartlarla tam olarak uyumlu olmadığının altı çizildi. Bu anlamda Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Yasa tasarısının uygulamasına destek amacıyla Türkiye-AB işbirliği çerçevesinde 2003 yılı Ulusal Programı’nda AB mevzuatına uyum, uygulamaya yönelik kurumsal yapılanma ve finansman planlamasını içeren bir projeye yer verildi.³⁵⁷

Ulusal Programda 2004 yılından başlayarak 2005 sonunda tamamlanması öngörülen kurumsal yapılanma önerileri arasında mali kontrole ilişkin olarak

“merkezi uyumlaştırma birimi olarak görev yapmak üzere İç Kontrol Uyumlaştırma Biriminin kurulması; iç denetim standartlarını belirlemek ve iç denetçilerin çalışmalarını koordine etmek üzere İç Denetim Koordinasyon Kurulu oluşturulması ve bu Kurula destek hizmetleri vermek üzere bir birimin kurulması, iç denetçilerin ve harcama öncesi kontrol sürecinde yer alanların yetiştirilmesi amacıyla sistemli ve kapsamlı eğitim programlarının uygulamaya sokulması; başbakanlık ve bakanlıklar tarafından yeteri kadar iç denetçi görevlendirilmesi; kamu idarelerinin tahakkuk esaslı devlet muhasebesine geçilmesi” konularında mevzuatın uyumlaştırılması ve gerekli kurumsal yapılanmanın sağlanması takvime bağlandı.³⁵⁸

357 “Avrupa Birliği Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Programı” ile “Avrupa Birliği Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Programının Uygulanması, Koordinasyonu ve İzlenmesine Dair Karar” 24.7.2003 tarihli 25178 mükerrer sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 23.6.2003 tarihli 2003/5930 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konmuştur.

358 Söz konusu birimlerin kurulması gereğine ayrıca Avrupa Birliğine Katılım Sürecine İlişkin 2001 Yılı İlerleme raporunda da işaret edilmektedir.

III. BÜTÇE SİSTEMİNDE YENİDEN YAPILANMA: 5018 SAYILI KAMU