Devletin İç Örgütlenme Yapısında Değişim ve Ekonomi/Maliye Yönetiminde Yeniden Yapılanma Yeniden Yapılanma

bu bağlamda değerlendirilebilir.¹⁶² Sonuç olarak kamusal alanı sermaye lehine daraltan deregülasyon ve özelleştirme süreçleri esas olarak devlet müdahalesini basit bir kavrayışla azaltmamakta, aksine müdahale araçlarını metalaştırma süreçlerinin dışında kalan bürokrasiden devralarak piyasacı olanlara kaydırmaktadır. Akbey’in ifadesiyle bu durum “rekabetçi devletin ‘stratejik müdahaleci’ yapısının giderek

‘neoliberal müdahaleci’ bir yapıya doğru evrildiğinin” bir göstergesidir. Bu yapı, yeniden dağıtıcı ve biriktirici optimum bir düzeye erişmeye dönük olarak “güçlü bir piyasacı devlet”i öngördüğünden, bu ikircikli yapısını meşrulaştırmak için 1990’lı ve 2000’li yıllarda karar alma süreçlerinde “yönetişim, çoğulculuk” gibi olguları öne çıkarmıştır.¹⁶³

Daha önce de belirtildiği gibi 1980’lerden bu yana devletin düzenlemeci ve müdahaleci rolü devam etmektedir; fakat bu müdahalenin sosyo-ekonomik niteliği değişmiştir. Kuralsızlaştırma (deregülasyon) adı altında yürütülen müdahale biçimi verili sosyal, siyasal ve sınıfsal güç dengelerinin toplumsal mücadelelerle elde edilmiş sosyal devlet kazanımlarına karşı sermaye lehine değiştiği, sermayenin ve kapitalist piyasa mantığının toplumsal ilişkilerin tamamına nüfuz ettiği ve egemenliğini kurduğu günümüz gerçekliğinde, müdahalenin niteliği ve biçimi eğitim, sağlık gibi kamusal hizmet alanlarını piyasaya açmaya ve metalaştırmaya, yaşam standartlarını düşürmeye, çalışma ilişkilerinde esnekliğe giderek istihdamı düşürmeye, gelir ve harcama politikalarını yeniden düzenlemeye yönelmektedir.

3. Devletin İç Örgütlenme Yapısında Değişim ve Ekonomi/Maliye Yönetiminde

ayrıntılarıyla ele alınan ekonomik-politik projeler doğrultusunda konum ve işlevleri bakımından yeniden tanımlanarak örgütlenmesi anlamına geliyordu.

1980’li yıllarda kamu ekonomik yönetiminin temel olarak “güçlü yürütme-zayıf yasama” politik stratejisi doğrultusunda yeniden yapılandırıldığı söylenebilir. Bu yapılanma kamu ekonomisinde karar alma süreçlerinde merkezileşme eğilimini güçlendirdi. Güçlü bir yürütme yaratmanın önkoşulu, yürütmenin doğrudan hükmettiği mali fonların çoğaltılması ve bunların yönetiminin yasama organının izin ve denetim sürecinin dışına çıkarılmasına dayanıyordu. Öncelikle yürütmeye daha fazla yetki devretmek için vergi yasaları yeniden düzenlendi. Bu düzenleme yasama organının devre dışı bırakılması anlamına geliyordu. Ayrıca harcama disiplini bakımından temel mali yasaların dışına çıkarılan bir fon sistemi (özel kamu fonları) yaratıldı. Böylece Başbakanlık kurumu doğrudan ya da devlet bakanlıkları aracılığıyla oluşturulan fon ekonomisinin temsil ettiği değerin neredeyse %75’ini kontrol edebilme durumuna getirildi.¹⁶⁴

Yürütmenin çeşitli kademelerine yetki devri ayrıca Kanun Hükmünde Kararnameler (KHK) eliyle de gerçekleştirildi. 1982 Anayasası ile kanun hükmünde kararname çıkarma gibi bir dizi düzenleyici işlem yapma yetkisi Bakanlar Kurulu’na verilmişti. Böylece yürütmeye çok amaçlı yetki yasalarına bağlı olarak KHK’lerle bir anlamda yasama yetkileri devredilmiş oldu. Üstelik KHK’ler geçici bir yetki devrinin de ötesine geçerek yasa yerine geçmeye başladı. Devletin ekonomik kararlarından kaynaklanan rant paylaşımında düzenleyici rol oynayan bürokrasinin yetkileri, özellikle II. Özal Hükümeti döneminde (1987-1989) giderek artan oranda siyasi kadrolara kaydırıldı. Bu dönemde ayrıca bazı üst düzey bürokratlar bağlı oldukları bakanları atlayarak ya doğrudan ya da Başbakan aracılığıyla kamu kesimini bağlayıcı ilişkiler kurabiliyorlardı.¹⁶⁵

Yasama karşısında yürütmenin güçlenmesini sağlayan bir diğer değişken bütçe dışı fonların yaratılmasıdır. Bir yandan yürütmenin yetkileri yukarıda ifade ettiğimiz

164 Bu dönemde söz konusu fon payının en büyük dilimini Toplu Konut ve kamu Ortaklığı İdaresi ile Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığı temsil ediyordu. 1989 sonunda fon sayısının %38’inin bağlı olduğu Başbakanlık, fonların temsil ettiği değerin neredeyse %90dan fazlasını denetleyebilecek bir konumda bulunuyordu. Oğuz Oyan; Ali Rıza Aydın, a.g.k., s. 85-87.

165 Siyasetçilerin sermaye çevresiyle daha bir yakınlaşmasını ve iktisat politikasının bireyselleşmesini içeren bu süreç, kurumsal yapılanmanın yönelişleri bakımından da kendini göstermiştir. Oğuz Oyan, Türkiye Ekonomisi Nereden Nereye?, s. 38.

gelişmeler doğrultusunda güçlendirilirken diğer yandan da kamu tüzel kişiliklerinin sayıları ve etkinlikleri hızla artıyordu. Bu artışta en etkin rolü fonlar oynadı. Fonlar aracılığı ile Maliye Bakanlığı’nın bütçe sistemi yoluyla kullandığı müdahale etkisizleştirildi. 1990 yılı sonunda 104 fondan 17’si devlet tüzelkişiliğinin dışında tüzelkişiliğe sahip idarelerce yönetilmekte ya da kendileri doğrudan bir tüzel kişilik oluşturmaktaydı. 17 fonun 14’ü Başbakanlık ya da bağlı kurumlar yönetimindeydi;

bu da merkezileşmenin bir başka göstergesiydi.

Gerek KHK kurumu gerekse Hazine’nin Maliye Bakanlığı’ndan alınarak Başbakanlığa bağlanması gibi somut örnekler üzerinde açıklanabilecek olan ve kamu mali yönetiminde özellikle bütçe politikaları açısından belirleyici olan gelişme Başbakanlık örgütünün giderek genişlemesidir. Bunun yanı sıra 1980 sonrasında açığa çıkan bir başka örgütsel gelişmeye de burada işaret edilmelidir. Bu gelişme kamu harcamaları sürecinde ikili bir parçalanmışlığın ortaya çıkmasıdır. Birincisi, tahakkuk aşamasına kadar harcamacı kuruluşlar tarafından yürütülen süreç, ödeme aşamasında Maliye Bakanlığı’na bağlı saymanlıklarca devralınarak sonlandırılmaktadır. Bu tarz bir harcama yönetimi, harcamacı kuruluşların kendi kurumsal mali politikalarını belirleme ve uygulama imkanlarını sınırlandırdığı; ve harcamacı kuruluşların hesap verme sorumluluklarını öne çıkarmadığı gerekçeleriyle eleştirilir. İkinci parçalanmışlık ise merkezi idarenin tüm taşra örgütlenmesine içkin olup mali yönetimin taşra örgütlenmesinin mülki idareye paralel olarak yapılandırılmış olmasından kaynaklanır. Bu nedenle saymanlıklar gelir ve giderlerine ilişkin işlemleri tek hesapta toplarlar ve denetlerler.¹⁶⁶

b. Yürütme Organının İç Hiyerarşisinin Yeniden Düzenlenmesi

Yürütme organının yasama organı karşısında güçlenmesi aynı zamanda yasamanın ve demokratik hesap verme sorumluluğunun zayıflaması anlamına gelmektedir. Bu anlamda devlet içindeki güç ilişkilerinin değişmesi devlet aygıtları arasındaki hiyerarşik yapının da yeniden düzenlenmesini gerekli kılmıştır. Neoliberal küreselleşme sürecinde dünya ekonomisi ile bütünleşme sürecine giren ulusal ekonomilerde, hakim devlet aygıtlarının rolünün de yeni döneme uyum sağlayacak

166 Örneğin bir bakanlığın mali işlemleri en az bir merkez hesabı ile 80 il düzeyinde muhasebe müdürlüğü ve 9000’e yakın malmüdürlüğü hesapları arasında dağılmış durumdadır. Bu yapı daha çok harcamacı kuruluşlara saymanlık örgütüne inisiyatif tanımadığı gerekçesiyle eleştirilir.

şekilde değiştiği; bu değişimin yürütme organı içinde Hazine ya da Maliye Bakanlığı, Merkez Bankası ve Başbakanlık gibi belli organları ön plana çıkardığı ilk bölümde ifade edilmişti.¹⁶⁷ Yine ilk bölümde bu süreçte ulusal ekonomi politikalarını ve pratiklerini küresel ekonominin açık zorunluluklarına uyarlama doğrultusunda yürütme organı içinde daha fazla yetkilendirilen ve dış ekonomik politikadan sorumlu bu kurumların bir anlamda uluslararası politikalara yerel uyarlanma noktaları oldukları ve IMF, Dünya Bankası çokuluslu şirketler ile uzlaşmacı bir çizgide buluşmaları temelinde uluslararasılaşma sürecinden güçlenerek çıktıkları¹⁶⁸ vurgulanmıştı.

Yürütme organının iç hiyerarşisindeki bu değişim küreselleşme bağlamında 1980 sonrasında Türkiye özelinde de gerçekleşmiştir. 1980 sonrasından günümüze Hazine Müsteşarlığı, Merkez Bankası, bağımsız düzenleyici kurumlar ekonomi/maliye yönetiminin ayrıcalıklı organları olarak ön plana çıkmıştır.

1980 sonrası neoliberal dönüşüm sürecinde yürütme organının iç hiyerarşisi yeniden düzenlenmiştir. Kurumsal değişimlerin en önemlisi Başbakanlık örgütünün giderek genişleyen bir yapıya kavuşturulması olmuştur. Bu durum kamu mali yönetiminde özellikle bütçe politikaları açısından da belirleyici olmuştur. 1980 öncesinde kamu ekonomik yönetiminin temel kurumları Maliye-DPT-Merkez Bankası idi. Ancak, DPT Müsteşarlığı ulusal planlama deneyiminin yaşandığı 1960-1980 arası dönemdeki konumunu 1960-1980’lerle birlikte planlama anlayışındaki değişime bağlı olarak kaybetmeye başlayacaktır. Çünkü dışa açılmayı öngören ekonomi programı doğrultusunda yeniden düzenlenen ekonomi bürokrasisinin kurumsal konumlanışı ve dolayısıyla devletin kurumsallaşma biçimi, ekonomik uluslararasılaşma ile daha yakından ilişkili organları ön plana çıkarmıştır. Böylelikle, bu üçlü saç ayağı içinde DPT’nin yerini Maliye Bakanlığı’ndan ayrılarak kurulan Hazine Müsteşarlığı almış; bu yapıya ayrıca o dönemde Ekonomik İşler Yüksek Koordinasyon Kurulu ve Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı Kurulu, Para ve Kredi Kurulu gibi önemli kurullar da eklenmiştir.¹⁶⁹

167 Bkz. Robert Cox, Production, Power and World Order, s. 266; Jim Glassman, a.g.k., Leo Panitch,

“Globalization and the State”.

168 Robert Cox, Production, Power and World Order, s. 362; ve “Global Perestroika”, s. 302.

169 Bunlardan Hazine’nin Maliye Bakanlığından ayrılması ve Hazine Müsteşarlığı’nın kuruluşunu aşağıda ayrıca ele alıyoruz.

1980’lerin başında uluslararası mali merkezlerin destek anlaşmaları ve yapısal uyarlama kredileri bütün azgelişmiş ülkelerde olduğu gibi Türkiye’de de dikkatleri biri para ve maliye politikalarında uyarlamalar yapılması, ikincisi ticaret ve döviz kuru reformları olmak üzere iki alana yöneltmişti. Bu eğilim kamu yönetimini derinden etkileyecek iki kurulun oluşumunu gündeme getirdi. Bunlardan biri ithalat-ihracat rejimini düzenleyecek olan Koordinasyon Kurulu, diğeri ise Para ve Kredi Kurulu’dur.¹⁷⁰ Bu dönmede kurulan Ekonomik İşler Yüksek Koordinasyon Kurulu ile Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı Kurulu (bu iki kurulun tüm yetkileri mevcut Yüksek Planlama Kurulu’na devredilerek 1988’de tasfiye edilecektir) ise neredeyse bir “iç kabine” gibi çalışarak her iki kurulda alınan kararların siyasal içerik kazanmasına aracı oldu.¹⁷¹

Mevcut uygulamada anayasal olarak Başbakanlığa bağlı olması gereken kurum ya da kuruluşların yanı sıra Hazine, Dış Ticaret, DPT ve Gümrük Müsteşarlıkları ile Devlet Personel Başkanlığı gibi ekonominin yönetiminde birincil önemdeki birçok icracı organ da doğrudan Başbakana ya da bunun bir uzantısı olarak icrai bir yetkiye sahip olmayan Devlet Bakanlıklarına bağlandı. Başbakanlık kurumunu güçlendiren bu düzenlemeler sonucunda Başbakanlık çoğu zaman fiili bir “Ekonomi Bakanlığı”

olarak faaliyet göstermiştir. Başbakanlığın yürütmeye yönelik birçok yetkiyi bünyesinde toplayarak örgütlenmesi beraberinde bir çok denetim biriminin de buraya kaymasına yol açtı. Başbakanlığa bağlı her kuruluşun kendi denetim birimlerinin yanı sıra ayrıca Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu ve Başbakanlık Teftiş Kurulu da bu örgütlenme içinde yer almaktadır.

Başbakanlık örgütünün hemen her bakanlığın bir “gölge ofisi” ile giderek genişlemesi geleneksel olarak Maliye Bakanlığı tarafından yürütülen bütçe ve maliye politikalarının belli ölçülerde Başbakanlık ve bağlı müsteşarlıklarda toplanmasına yol açtı. Bu, bütçenin hazırlanması, uygulanması ve izlenmesi süreçlerinde parçalanma; ve kuruluşlar arasında bütçe disiplini için gerekli işbirliği ve koordinasyonun bozulması anlamına geliyordu. Buna göre cari bütçe Maliye Bakanlığı, yatırım bütçesi Başbakanlığa bağlı DPT, transfer bütçesi ise yine Başbakanlığa bağlı Hazine Müsteşarlığı tarafından hazırlanmaktadır.

170 Birgül Ayman Güler, Yeni Sağ ve Devletin Değişimi, s. 58.

171 A.k.., s. 59.

c. Ekonomi/Maliye Yönetiminde Kurumsallaşma: Hazine Müsteşarlığı

1980’li yıllar dışa yönelik sermaye birikim süreci ve ekonominin yeni sermaye birikiminin gerekleri doğrultusunda yeniden yapılanmasına tanık oldu. Bu değişim devletin de buna uygun dönüşümü anlamına geliyordu. Sermaye birikimine dayalı sistemin yeniden üretilmesi anlamında devletin rolü ve kurumsal örgütlenmesi yeni dönemin birikim rejiminin gerekleri doğrultusunda biçimlenen ekonomi politikalarını uygulamaya dönük olarak değişti. Ekonominin ihracata yönelik sanayileşme politikaları doğrultusunda yeniden yapılanması içerde toplumsal kesimler arasında yeni ilişki biçimlerinin oluşturulmasını gerekli kılarken aynı zamanda da dünya kapitalizmiyle yeni bir eklemlenme biçiminin de kurulmasını gerektiriyordu.

Yeniden yapılanma sürecinde toplumsal kesimler ve sınıflar arası ilişkiler bu değişim bağlamında yeniden kurulurken devlet de bu ilişkiler dolayında yeniden yapılanır.

Bu değişimin en çarpıcı örneğini devletin ekonomik alandaki temel örgütlenmelerinden olan ve planlama anlayışının kurumsal ifadesi olan DPT’nin ekonomi bürokrasisi içindeki konumundaki kaymada görebiliriz.¹⁷² DPT, ithal ikameci sanayileşme stratejisi olarak da anılan içe yönelik sermaye birikiminin hakim olduğu ve ulusal planlama deneyiminin yaşandığı 1960-1980 arası dönemde devlet örgütlenmesi içerisindeki konumunu 1980’lerle birlikte planlama anlayışındaki değişime bağlı olarak kaybetmiştir.¹⁷³ Kısacası 1980’lerde dışa açılmayı öngören ekonomi programı doğrultusunda ekonomi bürokrasisinin kurumsal konumlanışı ve dolayısıyla devletin kurumsallaşma biçimi, uygulamaya engel oluşturacak olan yapıların (örneğin DPT) daha geri planda bırakılmasına;

ekonomik uluslararasılaşma ile daha yakından ilişki olanların da ön plana çıkarılmasına (Hazine, Merkez Bankası) bağlı olarak önemli ölçüde dönüşmüştür.

Bütün kapitalist devletlerin her birinde olduğu gibi Türkiye’de de devletin, gelirlerini ve giderlerini yansıtan bir kamu bütçesi, kamu bütçesine bağlı bir vergilendirme sistemi, gelir ve harcamalarını düzenleyen bir Hazinesi vardır. Ayrıca

172 Bu konuda yapılan bir çalışma için bkz. Ümit Akçay, “Türkiye’de Planlama Deneyimine DPT Üzerinden Bakmak”,Türkiye’de Kapitalizmin Gelişimi, (Haz. Demet Yılmaz ve diğerleri), Dipnot Yayınları, Ankara, 2006, s. 231-258.

173 Planlama anlayışındaki değişim 1980’lerde ulusal planlama anlayışı ve bunun uygulayıcı kurumu olan DPT’nin örgütsel ve işlevsel açıdan dönüşmesinin ardından 1990’ların sonlarından itibaren yerini şirketler tarafından geliştirilerek kullanılan “stratejik planlama” anlayışına bırakmasıyla gerçekleşti.

kamu maliyesi sistemi ile parasal sistem arasındaki en önemli bağlantı noktasında da Merkez Bankası yer alır.¹⁷⁴ Gerek devletin yüklendiği mali işlevlerin (kamu bütçesinin yapılması, vergilendirme, gelir ve harcamaların düzenlenmesi) gerekse bu işlevlerin gerçekleştirilmesi için oluşturulan kurumların merkezinde yer alan Maliye Bakanlığı’nın bu işlevler bakımından bütünlüklü yapısı 1980’lerde gelir ve harcamaları düzenleyen Hazine biriminin ayrılmasıyla birlikte bozulmuştur.

Nitekim, ekonomik, siyasi ve toplumsal alanlarda köklü bir dönüşümü başlatan “dışa açılma” süreci ve ihracat yönelimli ekonomi politikaları -ticari ve mali liberalizasyon, özelleştirme ve deregülasyon politikaları- doğrultusunda ekonomi/maliye bürokrasisinin de kurumsallaşması gerekmiştir. İlk olarak politikaların hazırlayıcısı ve uygulayıcısı konumunda bulunan mali ve ekonomik kurumlarda temel bazı kurumsal ve örgütsel değişikliklere gidildi. Kurumsallaşmada ilk adım o döneme kadar Maliye Bakanlığı bünyesinde yer alan Hazine Genel Müdürlüğü biriminin bu yapının dışına çıkarılması ve Başbakanlığa bağlı Hazine Müsteşarlığı’nın kurulmasıyla atıldı; ve kurumsallaşma süreci 1982-1986/1994 yıllarında yapılan yasal düzenlemeler ile tamamlandı.¹⁷⁵

Böylelikle, Hazine Müsteşarlığı yeni sermaye birikiminin gereklerini karşılayacak kurumsallaşmanın tamamlanmasında ve Türkiye ekonomisinin dünya kapitalizmiyle eklemlenmesine yön verecek politikaların -özellikle de borçlanma- oluşturulmasında önemli bir yere sahip oldu. Bu dönemde önceki dönemin ulusal ölçekli kalkınma politikalarının maliyesine göre biçimlenen borçlanma politikası anlayışı terk edildi. Borçlanma dünya ekonomisiyle eklemlenmenin yanı sıra gelirler vs. gibi klasik maliye araçlarının buna göre düzenlenmesinin de temel ayağını oluşturdu.

1958’de IMF ile ilk Stand-by anlaşmasının imzalanmasının ve 27 Mayıs 1960 ihtilalinin ardından Milletlerarası İşbirliği Teşkilatı’nın Dışişleri Bakanlığı’ndan alınarak Maliye Bakanlığı bünyesindeki Hazine Genel Müdürlüğü’ne bağlanması; ve ekonomik işbirliği ile ilgili dış temsilciliklerin sayılarının artırılması ile mali idari yapılanmada önemli bir değişikliğe gidilmişti. Bu değişiklikle Hazine Genel

174 Sungur Savran, “Küreselleşme mi Uluslararasılaşma mı?”, Sınıf Bilinci, Sayı 16 (Kasım 1996), s.

60.

175 Kavram ve kurum olarak Hazine ve Türkiye’deki yapı konusunda geniş bilgi için bkz. Mahfi Eğilmez, Hazine, 4. Baskı, Remzi Kitabevi, İstanbul 2004.

Müdürlüğü’nün adı Hazine Genel Müdürlüğü ve Milletlerarası İktisadi İşbirliği Teşkilatı (MİİT) olarak değiştirildi ve Maliye Bakanlığı milletlerarası mali organlar ve mali kuruluşlar ile ilişkileri düzenlemeden sorumlu tutuldu.¹⁷⁶ Böylelikle ekonomi politikalarını yürütmekle yetkili kılınan Maliye Bakanlığı dış ekonomik ilişkileri de bünyesinde toplamış oldu. Ancak bu yapı, 1983 yılında Hazine Genel Müdürlüğü ve MİİT Genel Sekreterliği’nin Maliye Bakanlığı’ndan, ithalat ve ihracat birimlerinin de Ticaret Bakanlığı’ndan ayrılarak Başbakanlığa bağlı Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığı bünyesinde birleştirilmesi ile köklü bir değişime uğrayacaktı.

1983 yılı devlet örgütlenmesinde bakanlıklar ile bağlı kuruluşlar alanında büyük bir yeniden yapılanmaya gidilerek köklü değişikliklere yönelişin başlangıç yılı kabul edilir. Oysa bu yönelişin temelleri 1980-1983 yıllarında askeri idarenin (Milli Güvenlik Konseyi’nin) aldığı kararlar ve kabul ettiği kanunlar çerçevesinde idari ve mali alanda yapılan önemli düzenlemelerle atılmıştır. 27 Şubat 1982 tarihinde kabul edilen Bakanlar Kurulu Kararı ile Bakanlıların örgütlenme yapısı yeniden düzenlendi.¹⁷⁷ Bu düzenleme ile getirilen esaslar bakanlıkların kuruluş ve görevlerini düzenleyen 3046 sayılı kanunda yasa maddesi haline getirildi.¹⁷⁸ Ekonomik-bürokratik yapının bu düzenlemelerde belirlenen esaslara göre yeniden düzenlendiği¹⁷⁹ bu süreçte devlet örgütlenmesinin en önemli birimi olan ve bürokrasinin ana çatısını oluşturan Maliye Bakanlığı’nın merkez örgütlenmesi de bu değişimden payını alacaktı.

176 Bu değişimle birlikte 1960’lı yıllara kadar kendi alanında tek güç olan Dışişleri Bakanlığı, bu gücünü kaybetmeye başladı. Bunda “uluslararası ilişkilerin devlet-devlet ilişkisi olmaktan çıkarak, devlet-ulusaşırı şirket ya da devlet-uluslararası örgüt ilişkileri ile çeşitlenmesi, geleneksel diplomatik örgütlenmenin tekelini yitirmesi”nin etkisi de vardı. 1980’li yıllardaki yasal düzenlemeler sonucu bakanlık dış politika yapımı sürecinde sahip olduğu merkezi konumunu yitirmeye başlamıştır Birgül Ayman Güler, Yeni Sağ ve Devletin Değişimi, s. .55.

177 8/4334 sayılı “Bakanlıkların Yeniden Düzenlenmesi ve Çalışma Esasları”.Bu düzenleme öncesinde kanun, kararname ve dahası bakan onayı ile kurulan genel müdürlük ve diğer birimlerin kuruluşu, hiyerarşik kademeleri ve sayısal sınırları bütün bir devlet örgütü için yeniden belirlendi. Bakanlıkların merkez örgütlenmesini yeniden düzenleyen bu kararnameye göre, yaklaşık 140 kadar genel müdürlük kaldırıldı. Böylece sayıları önce 200’e varan genel müdürlük sayısı 60’a düşürüldü. Diğer bakanlıklarda ve Gümrük ve Tekel Bakanlığı’nda kanunla kurulmuş olmayan bütün birimler kaldırıldı. Maliye Bakanlığı’nda ise mevcut eski yapı ve birimler aynen korundu. Bu dönemde mali idareyi ilgilendiren bir başka değişiklik vergi yargısı teşkilatında gerçekleşti. Ayrıntı için bkz.

Erdoğan Öner, Osmanlı İmparatorluğu ve Cumhuriyet Döneminde Malî İdare, s. 597

178 27.9.1984 tarihli 3046 sayılı Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hakkında Kanun, Milli Savunma Bakanlığı dışında diğer bakanlıkların merkez, taşra ve yurtdışı teşkilatlarının kurulmasına ilişkin temel ilkeleri düzenleyen çerçeve bir kanundur.

179 1980’li yıllarda gerçekleştirilen ekonomik bürokratik yapıdaki yeni düzenlemeler için bkz. Birgül Ayman Güler, Yeni Sağ ve Devletin Değişimi, s. 55-68.

ANAP’ın iktidara geldiği 1983 yılında yapılan yasal düzenleme ile Hazine Genel Müdürlüğü ve MİİT Genel Sekreterliği Maliye Bankalığı’ndan ayrıldı ve Başbakanlığa bağlı Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığı bünyesine katıldı.¹⁸⁰ Bu gelişme mali idarede ikili bir yapılanmayı ortaya çıkardı; ve tek çatı altında örgütlü gelirleri toplayan ve ödenekleri kurumlara kullandıran birimler ile giderleri ödeyen birim birbirinden ayrıldı. Başka bir ifadeyle nakit yönetimi gelir-gider yönetiminde ayrıldı. Mali idarede yapılan değişiklik ile ithalat ve ihracatın yönetimi, dış ekonomik ilişkiler ile borçlanma ve nakit yönetiminin sorumluluğu Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığı’na verildi. Ayrıca Gümrük ve Tekel Bakanlığı kaldırıldı ve birimleri Maliye Bakanlığı’na devredildi (Maliye ve Gümrük Bakanlığı kuruldu); ne var ki 10 yıl süren bu beraberlik 1993 yılında sona erecekti.¹⁸¹ Böylelikle, dışa yönelik sermaye birikimi ve ekonomi politikalarının gerektirdiği ekonomik-mali yapıdaki kurumlaşmanın önemli bir evresi de tamamlanmış oluyordu.

Kısacası mali idarede yapılan değişiklikle hazine, para, kredi, nakit hareketleri ve borç işlemlerinin yanı sıra uluslararası ekonomik ve mali işlemeleri yürüten birimler topluca Maliye Bakanlığı’ndan alınarak yeni oluşturulan Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığı’na verildi.¹⁸² Başbakanlığa bağlı olarak kurulan Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığı IMF ve Dünya Bankası tarafından öngörülen para-maliye politikalarının uyarlanması ve ticaret ve döviz kuru rejimlerinin tek elden yürütülmesi sorumluluğunu üstlendi. Üstlendiği bu rol Hazineyi neredeyse

180 14.12.1983 tarih ve 188 sayılı KHK.

181 2 Temmuz 1993 tarihli ve 484 sayılı KHK ile Maliye ve Gümrük idareleri ayrıldı ve Maliye Bakanlığı ve Gümrük Müsteşarlığı olarak iki ayrı teşkilat olarak yeniden örgütlendi. Bu değişimlerin dışında Maliye Bakanlığı merkez örgütü 1980 öncesi yapısını yapılan bazı kısmi değişiklikler dışında hemen hemen aynen korudu. 1993-2000 yılları arasında Maliye teşkilatında başlıca şu değişiklikler yapıldı: 1994 tarihli 543 sayılı KHK ile gelir ve gider idarelerini güçlendirmek amacıyla, merkezde önemli bakanlıklarda ve katma bütçeli kuruluşlarda BÜMKO’ya bağlı Maliye Başkanlıkları; vergi ve milli emlak olaylarının önemli olduğu büyük illerde defterdara bağlı Vergi Dairesi ve Milli Emlak Dairesi Başkanlıkları; vergi denetim ve istihbarat hizmetlerini bölge düzeyinde yürütmek üzere Gelirler Genel Müdürlükleri kurulması öngörülmüştür. Ayrıntı için bkz. Bkz. Erdoğan Öner, Osmanlı İmparatorluğu ve Cumhuriyet Döneminde Malî İdare, s. 605-606.

182 27 Mayıs 1960 ihtilalinin ardından yapılan mali düzenlemeler kapsamında 6.7.1960 tarih ve 13 sayılı geçici kanun ile Milletlerarası İktisadi İşbirliği Teşkilatı Dışişleri Bakanlığı’ndan alınarak Maliye Bakanlığı bünyesinde yer alan Hazine Genel Müdürlüğü’ne bağlanmıştı. Böylece “Hazine Genel Müdürlüğü ve Milletlerarası İktisadi İşbirliği Teşkilatı Genel Sekreterliği” adını alan birimin yetkileri genişletildi. Ancak, 1983 yılında yapılan yeni düzenleme ile Hazine Genel Müdürlüğü ve Milletlerarası İktisadi İşbirliği Teşkilatı Genel Sekreterliği ile Ticaret Bakanlığı’nın Dış Ticaret Genel Sekreterliği bakanlıkların dışına çıkarıldı ve 13.12.1983 tarihli ve 188 sayılı KHK ile Başbakanlığa bağlı Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığı kuruldu. Bu teşkilat 16.4.1986 tarih ve 3274 sayılı Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun ile yeniden düzenlendi.

“bakanlıklar-üstü” bir müsteşarlık konumuna yükseltti. Hazine ayrıca aldığı kararlar ile aslında hem Bakanlar Kurulu’nu hem de bakanları sıradan uygulayıcılara dönüştürüyordu. Yeni oluşumun iktisadi ve mali kararlarda devletin en önemli iki kurulu olan Maliye Bakanlığı ve DPT üzerindeki etkisi de oldukça belirleyici oldu.

Ekonominin yönetimi üzerinde neredeyse tekel gücünü elinde tutan Maliye bu gücünü yitirirken, DPT planlama araçlarından büsbütün yoksun bırakıldı.¹⁸³

Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığı yıllar içinde iç örgütlenmesinde kimi önemli değişiklikler geçirdi. Bu anlamdaki en önemli değişiklikler 1986, 1989 ve 1991 yıllarında gerçekleştirildi.¹⁸⁴ 188 sayılı KHK ile kurulan Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığı’nın teşkilat ve görevleri hakkındaki düzenleme 1984 yılında 232 sayılı KHK ile değiştirildi.¹⁸⁵ Banka-kambiyo, kamu finansmanı, dış ekonomik ilişkiler ile ithalat ve ihracat başkanlıkları genel müdürlüğe dönüştürüldü; iç ve dış ödemeler saymanlıkları ile devlet borçları saymanlığını kurma yetkisi Maliye Bakanlığı’ndan alınarak Müsteşarlığa bırakıldı. Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığı teşkilat ve görevleri hakkında çıkan bütün KHK’ler 1986’da çıkarılan 3274 sayılı yasayla kanunlaştı. Yine aynı yıl içinde borçlanma politikasında temel bir değişikliğe gidildi.

3274 sayılı yasal düzenleme ile borç yönetimi yeni ve ayrı bir yapıya kavuşturuldu.

Daha sonra 9 Aralık 1994 tarihli ve 4059 sayılı yasal düzenleme ile Hazine, Dış Ticaret’ten ayrıldı ve bugünkü Hazine Müsteşarlığı adını aldı. Yasada Müsteşarlığın kuruluş amacı “ekonomi politikalarının tespitine yardımcı olmak ve bu politikalar çerçevesinde hazine işlemleri, kamu finansmanı, kamu iktisadi teşebbüsleri ve devlet iştirakleri, ikili ve çok taraflı ikili ekonomik ilişkiler, uluslararası ve bölgesel ekonomik ve mali kuruluşlardan borç ve hibe alınması ve verilmesi, ülkenin finansman politikaları çerçevesinde sermaye akımlarına ilişkin düzenleme ve işlemlerin yapılması, bankacılık ve sermaye piyasası, yurtdışı müteahhitlik hizmetleri, sigorta sektörü ve yatırım teşvik faaliyetlerini düzenlemek, uygulamak,

183 Birgül Ayman Güler, Yeni Sağ ve Devletin Değişimi, s. 61.

184 29 Temmuz 1986 tarihli ve 256 sayılı KHK ile Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanuna geçici bir madde eklendi. 4 Mayıs 1989 tarih ve 386 sayılı KHK ile bazı alt birimlerin görev ve işlevleri genişletilerek ana hizmet birimi haline getirildi. Müsteşarlık merkez teşkilatı 14 Ağustos 1991 tarih ve 436 sayılı KHK ile bir kez daha değişikliğe uğrayarak DPT bünyesindeki Teşvik ve Uygulama, Yabancı Sermaye ve Serbest Bölgeler Başkanlıklarını, Genel Müdürlükler olarak bünyesine aldı. 16 Eylül 1993 tarih ve 508 sayılı KHK ile Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığı yeniden düzenlendi.

185 232 sayılı KHK ile Müsteşarlık bünyesindeki Kamu Finansmanı, Dış Ekonomik İlişkiler ve Banka ve Kambiyo Başkanlıkları, Genel Müdürlük olarak yeniden düzenlendi.