Küresel Kapitalizme Kurumsal Uyarlanma

Dünya genelinde olduğu Türkiye özelinde de neoliberalizmin hegemonyasının sarsıldığı 1990’ların ikinci yarısından itibaren IMF ve Dünya Bankası’nın gözetimi ve denetiminde 1980’lerden bu yana uygulamaya konulan yasal düzenlemeler yeniden gözden geçirilmeye başlanmıştır. Yeni yapısal reformlar ile temel olarak yasal düzenlemelere dayalı olarak uluslararası sisteme uygun kurumların yaratılması amaçlanmıştır. Bu bağlamda Türkiye’de neoliberal yapısal dönüşüm süreci 1990’ların sonundan itibaren yeni bir evreye girmiştir.

1980’li yıllarda yapılan yasal düzenlemelerin ayırt edici yönü düzenin sağlanmasıdır. Dönemin yasal düzenlemeleri ile büyük ölçüde devletin işleyişi

217 Ziya Öniş; Fikret Şenses, a.g.k.

218 Ha-Joon Chang; Ilene Grabel, a.g.k., s. 30.

yeniden tanımlanarak belli sınırlamalar getirilirken aynı zamanda toplumsal ilişkilerin piyasanın gereklilikleri doğrultusunda yeniden düzenlenmesi amaçlanmış ve büyük ölçüde başarılmıştır.²¹⁹ Bu eğilimlerin yanı sıra 1980’li yılları tanımlayan bir diğer özellik dünya piyasası ile ilişkilerin nasıl kurulacağına ve bunun için hangi değişikliklerin yapılacağına ilişkin genel çerçevenin IMF ve Dünya Bankası’nın yapısal uyarlama programları ile belirlenmiş olmasıdır. Dönemin piyasa yönelimli düzenlemeleri ihracata yönelik sanayileşme stratejileri dolayında gerçekleştirilmiştir.

1980’li yıllarda devletin kamu açıklarının finansmanında borçlanma eğiliminin güçlenmesi ve borçlanmanın kendi kendini döndüren bir süreç haline gelmesinin bir sonucu olarak 1990’ların sonlarına gelindiğinde kamu ekonomisi, borçlanma, faiz ödemeleri, büyüyen bütçe açıkları, daha fazla borçlanma ve faiz ödemeleri ve daha büyük bütçe açıkları ile biçimlenen bir kısır döngüye girmiştir. Devletin borçlanma eğiliminin faiz oranlarını daha da artırmasıyla, kamu dengeleri bozulmuş ve ekonomideki istikrarsızlılar şiddetlenmiş ve devletin mali krizine yol açmıştır.²²⁰

Uluslararası sisteme uygun kurumların yaratılması amaçlı yapısal düzenleyici reformlar Türkiye’nin gündemine 1999 yılından itibaren hızlı bir biçimde girmiştir.

Bu tarihte IMF ile imzalanan “Yakın İzleme Anlaşması” yasal düzenlemeler açısından önemli bir yol ayrımına işaret eder. Ekonomide yaşanan durgunluk, yüksek enflasyon, artan işsizlik ve gelir dağılımı bozukluklarının derinleştiği bu ortamda Türkiye Aralık 1999’da IMF ile stand-by anlaşmasını imzalamıştır. Program temel olarak Altıok’un ifadesiyle “devletin borçlanma mekanizmasıyla gelir aktarımının sınırına gelinmesine bağlı olarak sermayenin değerleme sürecinin devam ettirilebilmesi için, aşırı artan borç stokunun, sosyalizasyona gidilerek hafifletilmesi amacını taşımaktadır.” Enflasyonu düşürme amacının ötesinde program ile

219 Örneğin, Devlet Denetleme Kurulu Kurulması Hakkında Kanun, Hakimler ve Savcılar Yüksek Kurulu Kanunu, Bölge İdare Mahkemeleri, İdare Mahkemeleri ve Vergi Mahkemelerinin Kuruluşu ve Görevleri Hakkında Kanun gibi bir dizi kanun devletin işleyişine dair kısıtlamalar getirirken;

Faaliyetleri Durdurulan Sendika, Federasyon ve Konfederasyonlara Kayyım Tayini Hakkında Kanun, Toplantı ve Gösteri Yürüyüşleri Kanunu gibi bir dizi düzenlemeyle de belirli toplumsal kesimlerin hareket alanı sınırlandırılmıştır. Ayrıntı için bkz. Fuat Ercan, “Neo-liberal Orman Yasalarından Kapitalizmin Küresel Kurumsallaşma Sürecine Geçiş: Hukuk-Toplum İlişkileri Çerçevesinde Türkiye’de Yapısal Reformlar-II”, s. 17-19.

220 Metin Altıok, a.g.k., s. 125.

ekonomide kalıcı dönüşümler amaçlanmış ve devletin toplumsal kesimlere yönelik taahhütlerini yeniden gözden geçirmesi hedeflenmiştir.²²¹

Derin ekonomik bunalımlar yaşayan Türkiye’nin 2000’li yıllarına işyeri kapatmaları ya da küçülmenin yanı sıra işsizlik damgasını vurmuştur. Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu’na devredilen bankaların ve diğer kamu bankalarının görev zararları ile birlikte, kamu iç borcu üçe katlamıştır. Ocak ayı sonu itibariyle Maliye Bakanlığı’nın açıkladığı 2001 yılı bütçesinin gelir ve gider kalemlerine göre; 2001 yılında vergi gelirleri %50 oranında artarken, giderler %72 oranında artmıştır. Bunun anlamı, gider artışının gelir artışı ve enflasyonun üzerinde olması; ve gelir artışının ise fiyat artışlarının gerisinde kalmasıdır. Öte yandan 2001 yılında faiz dışı fazla %74 oranında artmıştır. Yani iç borç ödemeleri hesaba katılmadığında bütçe fazla vermektedir. Ancak faiz dışı fazladaki artış büyüyen bütçe açığını kapatmaya yetmemekte; gider kalemindeki artış gelirleri büyük farkla geride bırakmaktadır.

Piyasa yönelimli neoliberal analizlerde bu gelişmeler ve yaşanan krizler doğrudan ekonominin “henüz yeterince küçülememiş” olmasına, devletin “kötü”

yönetiliyor olmasına, kamuda personel azaltılmasının hâlâ istenilen düzeye düşürülmemesine, kısacası devletin ekonomiye müdahale araçlarının sermaye lehine yeniden biçimlenmesinin tam olarak gerçekleştirilmemiş olmasına bağlanmıştır.²²² Bu tür değerlendirmelerde işaret edilen temel konu aslında devletin henüz bütünüyle piyasalaşmamış olan eğitim, sağlık, sosyal güvenlik gibi temel kamusal hizmet alanlarıdır. Yukarıda 1999’ların sonu itibariyle Türkiye’de neoliberalizmin gelişimi ve yapısal reformlar açısından yeni bir evreye girildiğine işaret edilmişti. Bu dönemi yeni kılan bir başka unsur olarak, bu bağlamda, temel kamusal hizmet alanlarının metalaştırılması ve piyasaya açılması olduğu belirtilmelidir.

1999 tarihli IMF stand-by programı ile dış kredi desteği ile mevcut iç borç stokunun döndürülmesi, böylelikle iflasın önlenmesi; ve ayrıca IMF’nin temel mantığına göre krizin temel nedeni olan gelir-gider açığının kapatılması amaçlanmıştır. Gelir-gider açığının kapatılması ise bütçenin denkleştirilmesi demektir. Bütçe, harcamalar kısılarak ve/veya gelirler (vergiler) artırılarak denkleşir.

221 Metin Altıok, a.g.k., s. 116-117.

222 Bkz. TÜSİAD, Kamu Reformu Araştırması, Yayın No. TÜSİAD-T/2002-12/335, İstanbul 2002;

TÜSİAD-OECD, Türkiye’de Düzenleyici Reformlar- Ekonomik Dönüşüme Yaşamsal Destek, Yayın No. TÜSİAD-T 2003/9/359, İstanbul 2003, s. 27-50.

Ne var ki KDV, ÖTV gibi vergiler, sosyal harcamaların kısılması, işten çıkarmalar vs. bütçe açığının büyümesine engel olamamıştır. Neoliberal bakış açısından sorunun çözümü için hem vergi gelirlerini artırmaya hem de kamu harcamalarını kısmaya dönük tedbirlere devam edilecektir.²²³ 2000’lere gelindiğinde IMF programı çerçevesinde borçların bir kısmının ek faiz yükümlüğüyle IMF kredi kaynaklarından, bir kısmının “mali disiplin” adı altında dayatılan “faiz dışı fazla” ile, bir kısmının da kârlı kamu kuruluşlarının özelleştirilmeleriyle kısmen kapatılması kısmen de sürdürülmesi öngörülmüştür. Yükselen kamu açıkları ve borçlarının gerçekliğinde

“borçların sürdürülebilirliği” ise temel olarak kamu kesimini finans kesimine kaynak aktarma biçiminde şekillendirilmesi ve bu kesim lehine mali rant yaratılması kanallarının açılması anlamına gelecektir.²²⁴ Dolayısıyla, bütçe açığının kapatılması ve bütçenin denkleştirilmesi taleplerinin, 2000’li yıllarda kamu mali yönetimi sistemini ve dolayısıyla harcama yönetimini yeniden yapılandırmaya yönelik yasal/kurumsal düzenlemelerde neden sıklıkla vurgulandığının da bu noktadan hareketle çözümlenmesi ve kavranması gerekir.

IMF stand-by anlaşmasının imzalanmasının hemen ardından yapısal uyarlamaya ilişkin bir dizi düzenleme gündeme geldi. Bunların büyük bir bölümü 2000-2001 yıllarında gerçekleştirildi (yapısal uyarlama ile ilgili 40 yasa ve 1 Meclis İçtüzüğü çıkarıldı). Şubat 2001 krizi sonrasında yapısal düzenlemelerin sayısında gözle görülür bir artış yaşandı (34 Yasa ve Meclis İçtüzüğü değişiklik kararı çıkarıldı). 15 Mayıs 2001 tarihinde IMF ile sözde “Güçlü Ekonomiye Geçiş Programı” (GEGP) adı verilen 3 yıllık orta vadeli istikrar programı imzalandı ve yapısal düzenlemelerin en yoğun dönemi Mayıs-Temmuz 2001’i kapsayan GEGP’nın ilk üç aylık döneminde yaşandı; ve bu üç ay içinde 25 yapısal uyarlama yasası çıkartıldı. Sonuç olarak 2.5 yıllık bir zaman diliminde 62 düzenleme yapılmışken, sadece Mayıs-Temmuz 2001 arasında çok hızlı bir şekilde toplam 25 düzenleme gerçekleştirildi.²²⁵

Kamu yönetiminin ve ekonominin yeniden yapılandırılmasının amaçlandığı bu dönemde “Güçlü Ekonomiye Geçiş Programı” ile asıl olarak devletin neoliberal yeniden yapılanmanın yeni evresiyle uyumlu bir yasal ve kurumsal yapıya

223 Bkz. Kemal Ülker, “Büyük krizin yıldönümü”, www.iscimucadelesi.net

224 İzzettin Önder, “Kapitalist İlişkiler Bağlamında ve Türkiye’de Devletin Yeri ve İşlevi”, s. 283.

225 Bu dönemde yapılan düzenlemelerin ayrıntılı dökümü için bkz.Oğuz Oyan, “2002 Bütçe Programı ve Niyet Mektupları: Ortada Bir İstikrar Programı Var mı?”, İktisat Dergisi, Sayı 420, 2001, s. 42-51.

kavuşturulması gereğine işaret etmiştir. “Güçlü Ekonomiye Geçiş Programı” ile işaret edilen yapısal, kurumsal ve düzenleyici reformlar ana başlıkları ile bankacılığa ilişkin reformlar, kamu sektörüne ilişkin reformlar ve özel sektörün genişletilmesine dönük reformlardan oluşmuştur. Kamu sektörüne ilişkin reformlar altında ise; kamu sektöründe etkinliğin ve saydamlığın sağlanması; kamu harcamalarında disiplinin sağlanması; kamu personel rejiminde disiplinin sağlanması; gelirlerin artırılması ve vergi reformunun gerçekleştirilmesi talepleri öne çıkartıldı. Bu program doğrultusunda gerçekleştirilen bütün yapısal kurumsal ve düzenleyici reformlar IMF ve Dünya Bankası’nın zorlamalarının yanı sıra TÜSİAD, TİSK, TOBB gibi sermaye örgütleri tarafından da desteklenmiştir. 1999 ve 2001’de uygulamaya konulan istikrar ve yapısal uyarlama politikalarıyla, işgücü örgütlülüğünün zayıflatılması ve işgücünün baskı altına alınması, ücretlerin reel olarak düşürülmesi, sosyal harcamaların kısıtlanması gibi bir dizi önlem ile esas olarak toplumsal çatışmayı en aza indirerek sınıfsal güç ilişkisini sermaye sınıfı lehine yeniden düzenleyecek ideolojik ve politik dönüşümlerin hızlandırılması; böylelikle de sermaye birikiminin genişletilmesi amaçlandı. 2000’li yıllarda yapısal uyarlama programı bağlamında gündeme gelen sosyal güvenlik reformları ve sosyal politikalarda yeni düzenlemeler, işgücü piyasalarının esnekleştirilmesi ve sermayenin rekabet gücünü artırmaya dönük uygulamalar bu amaca dönük girişimlerdir.²²⁶ Güler’in de işaret ettiği gibi sosyal devleti ortadan kaldıran süreç, değişen içeriğini hesaba katmak koşuluyla sermaye kesimi lehine bir “tasfiye” olarak ortaya çıkmakta; buna karşılık sosyal devletin tasfiyesi emekçi kesimler açısından kazanılmış bütün haklarının yitirilmesi anlamına gelmektedir. ²²⁷

Dünya Bankası ve IMF ilişkileri bağlamında Türkiye’nin siyasi ve ekonomik yapısında meydana gelen dönüşüm AKP’nin iktidara gelişiyle önemli bir ivme kazanmış ve AB ile bütünleşme Türkiye’nin “rekabetçi” küresel kapitalizmin dinamiklerine açılmasını sağlayacak temel kurumsal ve disipline edici mekanizma olarak görülmüştür. 1999 Yılında AB Bakanlar Konseyi’nin Türkiye’yi tam üyelik için aday olarak tanımasının ardından AB’ye üyelik en önemli siyasi önceliklerden bir haline gelmiş ve düzenleyici reformların geliştirilmesi üyelik kriterlerine uyum

226 Metin Altıok, a.g.k., s. 125.

227 Birgül Ayman Güler, Devlette Reform Yazıları, Paragraf Yayınevi, Ankara 2005, s. 89.

sağlanmasının önemli bir yolu olarak sunulmuştur. AB Müktesebatının iç hukuk ile uyumlaştırılması süreci 2000’li yılların yapısal düzenlemelerinin ve reformların içeriğinin biçimlenmesinde oldukça belirleyici olmuştur. Bu reformlar ile temel olarak devlet örgütlenmesi içindeki karar mekanizmalarının yeniden yapılanması ve yetki devri dahil olmak üzere bakanlıkların takdir yetkilerinin sınırlandırılması gereği ne işaret edilmiştir.²²⁸

Toparlayacak olursak, genelde dünya ölçeğinde (özelikle Latin Amerika ülkelerinde) özel de ise Türkiye’de hayata geçirilen yapısal reformlar ve bu reformları tanımlayan yasal düzenlemeler kapitalizmin küresel düzeyde kurumsallaşması anlamında önemli bir yol ayrımına işaret etmektedir. Çıkartılan bütün yasalar birbirleriyle bağlantılı ve etkileşim halinde yapısal bir dönüşüme neden olmakta; yapısal dönüşüme yol açan yasalar verili toplumsal ilişkileri ve kurumsal yapıları dönüştürmektedir. Bir önceki dönemde hayata geçirilen yapısal reformlarda işaret edilen uyarlama temel olarak Türkiye’nin dünya kapitalizmine eklemlenmesinin gerekli ya da belirli sınıflar için zorunlu olduğu bir aşamanın ihtiyaçlarına uygun dönüşümünü ifade ediyordu. Devletin yeniden düzenleyici işlevlerinin önemli hale geldiği 2000’li yıllarda ise her ülkenin tarihsel, toplumsal ve sınıfsal özellikleri dolayında biçimlenen kurumları ile bu kurumları oluşturan ilişkilerin tâbi olduğu yasal düzenlemeler arasında belli bir standardın oluşturulması gereği açığa çıkmıştır. Sermayenin çok daha etkin ve daha fazla kaynağa yönelmesi anlamına gelecek olan bu değişim devletin yeni işlevleriyle yeniden tanımlanması ve bu doğrultuda dönüşümünü gerekli kılmaktadır. Devlete ilişkin en önemli değişim ise artan özelleştirmeler ile kamu alanının sermaye lehine daraltılmasının yanı sıra devletin zorunlu olarak yerine getirdiği hizmetlerin de piyasa koşullarında gerçekleştirilmesidir. Kamusal alanın ticarileştirilmesi ve kamusal hizmetlerin metalaştırılması sürecini hızlandıran bu süreç, devletin yeniden yapılanmasında sermayenin belirleyiciliğinin artması anlamında farklı bir evreye işaret etmektedir.²²⁹

228 Düzenleyici reformlara ilişkin en ayrıntılı çalışma OECD’nin OECD Reviews of Regulatory Reform- Turkey: Crucial Support for Recovery başlıklı rapordur. Bu çalışma 2003 yılında TÜSİAD-OECD ortak yayını olarak Türkçe’ye çevrilmiştir. TÜSİAD-TÜSİAD-OECD, Türkiye’de Düzenleyici Reformlar- Ekonomik Dönüşüme Yaşamsal Destek, Yayın No. TÜSİAD-T 2003/9/359, İstanbul 2003.

229 Fuat Ercan, “Neo-liberal Orman Yasalarından Kapitalizmin Küresel Kurumsallaşma Sürecine Geçiş: Yapısal Reformlar-I”, s. 5-7.

3. Ekonominin Siyasetten Arındırılması: Geleneksel Siyaset Alanının Daralması