dışına çıkarmanın mekanizmalarını (sırasıyla fonlar, döner sermayeler ve vakıflar) yaratacaklardı.268 Yasanın kabul edildiği 1927 yılından bu yana zamanla devletin kimi gelir ve giderleri farklı bütçeler içinde yer almaya; farklı bir mevzuata bağlı olarak idare edilen bütçeler ortaya çıkmaya başladı. Genel ve katma bütçenin yanında ayrıca mahalli idare bütçeleri, genel, katma ve mahalli idare bütçeleriyle yönetilen idarelere bağlı çok sayıda döner sermaye ve fon bütçeleri ile yasayla kurulan kamu tüzel kişiliğini haiz çeşitli idarelerin bütçeleri uygulama alanı buldu.
üzere ikiye ayrılır.270 Türkiye modelinde kamu sektörü dört alt bölüme ayrılır.
Günümüzde kamu sektörü içinde en önemli yeri genel bütçe ile yönetilen daireler ile katma bütçeli idareler oluştururken; kamu sektörünün ikinci bölümünü fonlar, üçüncü bölümünü yerel idareler; dördüncü bölümünü ise döner sermayeli daireler oluşturmaktadır.271 Aşağıda Cumhuriyetin kuruluşundan günümüze kamu sektörünün sözü edilen bu dört parçasının nasıl bir gelişme seyri izlediğini ana hatları ile ele alıyoruz.
Cumhuriyet döneminde 1924-1933 yılları arasında merkezi idarede yer alan kamu kuruluşlarının tamamına yakını genel bütçe içinde yer aldı. Katma bütçeli idare sayısı ise oldukça azdı; ancak 1931 yılından itibaren bunların sayısı artmaya başladı.272 Bu dönemde bütçe ilkeleri çerçevesinde denk bütçelerin hazırlanması ve uygulanması konusuna ayrıca önem verilmiştir. Kamu kesimi temel olarak Bakanlıklar ve bağlı dairelerinden oluşuyordu ve kamu hizmetlerinin çoğunluğunu bu idareler yerine getirmekteydi. Belediye, özel idare ve köylerin kendi gelirleri ise son derece azdı. Öte yandan memurlar, işçiler ve bağımsız çalışanlar için emekli sandıkları henüz kurulmamıştı. Kamu iktisadi teşebbüsleri ise ancak 1930 sonrasında kurulmaya başladı. Dolayısıyla merkezi idare bütçesi olarak genel bütçe neredeyse tüm kamu kesimi gelir ve harcamalarını kapsıyordu. Maliye Bakanlığı da bütçe gelir ve giderleri ile daha etkin bir maliye politikasını uygulama olanağına sahipti.273
Ne var ki 1936-1950 döneminin bütçeleri incelendiğinde kamu hizmetlerinin genel bütçenin dışında ve ayrı tüzel kişiliği olan kurumlar eliyle yürütülmesi yönünde bir eğilim başladı. Bunlar ya Hazine tarafından sermaye verilmek yoluyla İktisadi Devlet Teşekkülü (İDT) olarak ya da katma bütçeli idareler olarak kuruldular. 1949 yılında katma bütçeli idare sayısı 12’ye ulaştı. Bir önceki dönemde olduğu gibi bu dönemde de katma bütçeli idareler bütçe aracılığıyla Hazineden %3-4
270 İzzettin Önder ve diğerleri, a.g.k., s. 19.
271 İzzettin Önder ve diğerleri, a.g.k.., s.11.
272 1924-1930 döneminde genel bütçenin dışında katma bütçeye sahip olan idare sayısı sekizdir:
Hudut ve Sahiller ile Vakıflar gibi özel statüleri nedeniyle ayrı bütçesi olan kuruluşlar, İstanbul Darülfünunu gibi yüksek öğrenim kurumları ve giderlerini kendi gelirleriyle karşılayabilen demir ve deniz yolları gibi işlemeler. 1930 sonrasında bir yandan katma bütçeli idarelerin bir kısmı genel bütçeye alınırken bir yandan da tekel idaresi gibi kendi gelirleriyle giderlerini karşılayan idarelerin sayısı artmaya başlamıştır. Bkz. Öner, Erdoğan, Osmanlı İmparatorluğu ve Cumhuriyet Döneminde Malî İdare, s. 478-481.
273 A.k., s. 482.
gibi düşük bir oranda yardım alırken, dönemin sonunda bu oran %8-9’a yükseldi.
Dolayısıyla genel bütçe, tüm devlet gelir ve giderleri ile faaliyetlerini toplu olarak gösteren bir araç olmaktan giderek uzaklaştı. Bununla birlikte Maliye Bakanlığı’nın hem iktisadi devlet teşekküllerinin hem de katma bütçeli idarelerin gelir, gider, finansman, kadro, kâr ve zararlarına ilişkin mali kontrol ve denetim yetkisi devam etti. Bu dönemin göze çarpan bir diğer gelişmesi de bütçelerin genel olarak denk sonuçlanmasıdır. Ne var ki 1947 yılından itibaren katma bütçeli idareler giderek artan oranda açık vermeye başlayacaktır.274
1950-1960 dönemine genel olarak bakıldığında, İkinci Dünya Savaşı’nın ardından bütçe gelir ve harcamaları ile ilgili önemli değişikliklere gidilmiştir. Savaş sonrasında kalkınma hamlesi sonucunda bütçe hacminde yıldan yıla büyük gelişmeler açığa çıkmış ve bu gelişmeler daireler tarafından talep edilen ödeneklerin daha etkin incelenmesini ve mali kontrolün derinleştirilmesini zorunlu kılmıştır. Bu nedenle Maliye Bakanlığı mali kontrolü sağlam ilkelere bağlama amacıyla çeşitli çalışmalar başlattı.275 Öte yandan, 1950 yılından itibaren bütçe harcamaları cari harcamalar-yatırım harcamaları olarak sınıflandırıldı. Kalkınma stratejisi bağlamında daha önce genel bütçeye dahil olan daireler tarafından yapılan ve vergilerle finanse edilen karayolu, baraj gibi alt yapı yatırımları ile tarım, petrol gibi alanlar için genel bütçenin dışında ayrı katma bütçeli idareler kuruldu. Dönemin sonunda katma bütçeli idare sayısı 14’e yükseldi. Karayolları, devlet su işleri ve üniversiteler gibi geliri giderini karşılamayan katma bütçeli idareler genel bütçeden büyük miktarlarda hazine yardımı aldılar. Bunun sonucunda katma bütçeli idarelerin aldığı hazine yardımı bir önceki dönem sonunda toplam gelirlerin sadece %8-9’u seviyesinde iken, hızla artarak 1950’lerin sonunda %70’e ulaştı. Bu gelişme karşısında 1050 sayılı yasada yer alan katma bütçe tanımı bazı idareler yönünden geçerliliğini kaybetti.
Daha da önemlisi 1950-1960 arası yıllarda genel bütçeler her yıl açıkla sonuçlandı.
Dönem sonunda dış borçlar 489 milyon dolar, iç borçlar 3.6 milyar lira, iç ve dış
274 Erdoğan Öneri, Osmanlı İmparatorluğu ve Cumhuriyet Döneminde Malî İdare, s. 551.
275 Bu dönemde yeni bir Maliye Teşkilat Kanunu düzenlenmesine ilişkin çalışmalar yapılmış olsa da yeni bir teşkilat yasası çıkarılmadı. Örneğin, James W. Martin, Frank C.E. Cush tarafından hazırlanan 1951 tarihli Maliye Bakanlığı Kuruluş ve Çalışmaları Hakkında Raporda yeni bir teşkilat tasarısının yapılması önerilmişti. Ancak bu önerilere rağmen yeni bir teşkilat tasarısı hazırlanarak meclise sunulamadı.
borç toplamının GSMH’a oranı %11.4’e ulaştı. Ayrıca dönem içinde toplam vergi yükü azalırken bütçe açıkları da arttı.276
1963 yılında planlı döneme geçilmesi mevcut bütçe tasnifinde de değişikliğe yol açtı. Bu dönemde beşer yıllık kalkınma planlarının yapılmaya ve uygulanmaya başlanmasıyla program ve performans bütçeleri yapılmasına hazırlık olmak üzere
“hizmet bütçeleri” yapımına geçildi. Ayrıca 1950 yılından bu yana uygulanan cari harcamalar-yatırım harcamaları ayrımının yerini 1964 yılı bütçesinden itibaren cari harcamalar-yatırım harcamaları-sermaye teşkilli ve transfer harcamaları olmak üzere üçlü bir ayrıma gidildi. Cumhuriyetin ilanından beri Düyun-ı Umumiye adıyla ayrı bir daire halinde bütçe kanunlarında yer alan devlet borçları bölümü kaldırıldı ve devlet borçları, Maliye Bakanlığı bütçesinde açılan sermaye teşkili ve transfer harcamaları kısmına dahil edildi. Yine bu dönemde bütçe gelirlerindeki sınıflandırma da değiştirildi. Bütçe gelirleri, vergi gelirleri ve vergi dışı gelirler olmak üzere ikiye ayrıldı. Devletin düzenli gelirleri arasında yer almayan gelirler, özel gelirler ve fonlar olarak vergi dışı gelirler arasında gösterildi. 1960’ların ortalarından itibaren özel gelir ve fonlar diğer gelirlerden ayrı olarak bütçelerde gösterilmeye başladı.
Böylelikle bütçe gelirleri vergi gelirleri, vergi dışı normal gelirler ve özel gelirler ve fonlar şeklinde üçlü bir ayrıma tabi tutuldu.277
1980 öncesinde uygulanan bütçe ödenek ve gelir tasnifleri 1980 sonrasında da uygulanmaya devam edecekti. Bununla birlikte 1982 Anayasası ile (md.163) bütçelere, harcanabilecek miktar sınırının Bakanlar Kurulu kararıyla aşılabileceğine ilişkin hüküm konulması ve Bakanlar Kuruluna KHK ile bütçede değişiklik yapma yetkisi verilmesi yasaklandı. Bu dönemde konsolide bütçeye dahil dairelere bir yandan yenileri eklenirken bir yandan da bazı daireler kapsam dışına çıkarıldı.
Dönem içindeki bütçelerin 1997 yılı bütçesi dışında tamamı yüksek açıklarla
276 Erdoğan Öner, Osmanlı İmparatorluğu ve Cumhuriyet Döneminde Malî İdare, s. 558-559.
277 Bu dönemde katma bütçeli idare olarak 12 adet Üniversite ve İktisadi ve Ticari İlimler Akademileri ile Toprak ve Tarım Reformu müsteşarlığı kuruldu. Yeni kurulan bu idareler de yeterli gelirleri olmadığından, giderlerinin tamamına yakınını hazine yardımı ile karşıladılar. 1964 yılından itibaren, katma bütçelerin gelir ihtiyacını karşılamak için genel bütçeye hazine yardım ödeneği konuldu.
Dönem içindeki konsolide bütçelerin, 1972 yılı bütçesi dışında tamamı açık olarak hazırlandı.
Bunlardan sadece 1962, 1963, 1967 ve 1970 yılları bütçeleri fazla ile sonuçlandı. A.k., s. 588-589.
sonuçlandı. 1980’lerin ilk yıllarında yaklaşık %1 olan bütçe açıkları yıllar içinde giderek arttı ve 1999 ve 2000 yıllarında %10’u buldu.278
1980 sonrası ekonomik ve mali dönüşümlerin kamu mali yönetim sistemine ilişkin en önemli etkilerinden biri karar alma sürecinin giderek daha fazla bütçe dışında şekillenmeye başlamasıdır. Karar alma süreci bütçe dışında şekillendiği ölçüde bütçenin kapsamı da daraldı ve bütçe dışına çıkan kamusal harcamalar bütçenin tâbi olduğu temel mali mevzuatın dışında gerçekleşmeye başladı. Bütçe dışı fonlar, döner sermayeler, bağımsız bütçeli kamu kuruluşları, yarı mali işlemler, vergi harcamaları ve dış proje kredisi uygulaması gibi kurumsal yapılar ve işlemlerin artmasıyla birlikte kamusal kaynakların dağıtım ve kullanım sürecinde etkin bir mali kontrol sisteminin uygulamasından da uzaklaşıldı.
Genel bütçeler genellik ve birlik ilkelerinin en katı haliyle uygulandığı bütçelerdir. Genel bütçeye dahil olan kurumların kendi özel gelirleri bulunmaz. Bu kurumların bütçe ile kendilerine ayrılan ödenekleri kullanabilmeleri için Hazine’den nakit verilmesi gerekir. Bununla birlikte 1980 sonrasında genel bütçeli kurumlar kendilerine ait bazı gelirler elde edebilen, kurdukları döner sermayelerle kaynak yaratan ve bunları kullanabilen kurumlar haline geldiler. Bu uygulamalar sonucu genel bütçeli kurumların kendi özel gelirlerinin olamayacağı anlayışından uzaklaşıldı ve gelirlerini genel bütçe yerine başka bütçeler aracılığıyla kullanmaya başladılar.
1990’ların sonlarından itibaren fonların kaynak yaratma ve bunları kullanabilme imkanlarına bazı kısıtlamalar getirilmeye başlamasıyla birlikte genel bütçeli kuruluşlar bu kez de dernek ve vakıf uygulamalarına ağırlık vermeye başladı. Üstelik döner sermaye, fon ve vakıf-dernek uygulamaları sadece genel bütçeli kuruluşlarla sınırlı kalmadı; aynı uygulamalar katma bütçeli idarelerde de yaygınlaştı.
Bütün bunların sonucunda ise büyüyen kamu kaynakları üzerinde yasama organı yerine yürütme organı daha fazla hareket serbestisine sahip olurken, temel mali mevzuatın dışında idare edilen yeni bir kamu kesimi ortaya çıktı.279
Bu gelişmeler bütçe gelirlerinin sınıflandırmasında da değişikliğe yol açtı. 1966 yılından bu yana “vergi gelirleri, vergi dışı gelirler, özel gelirler ve fonlar” olarak
278 Erdoğan Öner, Osmanlı İmparatorluğu ve Cumhuriyet Döneminde Malî İdare, s. 639-640.
279 A.k., s. 657-658.
üçlü bir ayrıma tutulan bütçe gelirleri 2004 yılından itibaren “vergi gelirleri, vergi dışı gelirler, sermaye gelirleri, alınan bağış ve yardımlar” şeklinde sınıflandırıldı.
Vergi gelirleri de “gelir, servet, mal ve hizmetler ve dış ticaretten alınan vergiler”
yerine “gelir, kâr ve sermaye kazançları üzerinden alınan vergiler, sosyal güvenlik katkı payları, mülkiyet üzerinden alınan vergiler, dahilde alınan mal ve hizmet vergileri, diğer vergiler ve idari harçlar ve ücretler, sanayi dışı ve arızi satışlar” alt ayrımları olarak belirlendi. 280
Türkiye’de 5018’in yürürlüğe girmesiyle hazırlanan 2006 Bütçesi’ne kadar geçen evreyi bütçe sistemi açısından iki döneme ayrılır. İlki, Klasik Bütçe Sistemi’nin (1927-1973); ikincisi, Program-Bütçe Sistemi’nin (1973-2006) geçerli olduğu dönemlerdir. Temel olarak 1050 sayılı yasaya dayalı olarak kurulan Klasik Bütçe Sistemi’nin temel belirleyeni bütçenin, hangi harcamacı kuruluşa hangi harcama kaleminden ne miktarda ödeme yapılacağının belirlenerek ve ödeneklerin TBMM’nin onayından geçirilmesiyle oluşturulmasıdır. 1927 yılından bu yana geçerli olan Klasik Bütçe Sistemi 1973 yılında terk edildi ve yerine temel unsurları planlama, programlama, bütçeleme, yönetim ve değerlendirmeden oluşan plan-program-bütçe sistemi esası ve tekniklerini içeren ve genelde Program-Bütçe Sitemi adıyla anılan yeni bir bütçe sistemine geçildi. Bu yeni bütçe sistemi klasik bütçe sisteminden farklı olarak planlama ile bütçe arasında kurulan bir ilişkiye dayanıyordu. Bütçeleme anlayışında temel bir değişikliği getiren bu yapı sistemin planlanması, programların gerçekleştirilmesi ve kamu hizmetlerinin işlevleri temelinde sınıflandırılması olmak üzere üç aşamalıdır. Bütçeleme tüm bunların adından gelir. Plan ve programlarda belirlenen hizmetlere göre ödeneklerin ayrıldığı bu sistemde, program maliyetleri kamu harcamalarının yönelimine göre belirlenir.
C. 5018 Sayılı Yasa Öncesinde Kamu Mali Yönetimi Sisteminde Kurumsal Yapı Kamu mali yönetimi sistemi esas olarak bütçe sistemi üzerine kurulu bir yapıdır.
Kamu mali yönetim sistemini ve bütçe sistemini yeni baştan düzenleyen 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Yasası’nın 2003 yılında yürürlüğe girmesinden önceki yapıda bütçe odaklı kamusal karar alma sürecinin temel belirleyici yasal
280 A.k., s. 663.
düzenlemeleri Anayasa, 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu, yıllık Bütçe Kanunu, 832 sayılı Sayıştay Kanunu, ve 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu’dur.
Bütçenin hazırlanması, uygulanması ve denetlenmesinden sorumlu üç ana kurum ise, sırasıyla Maliye Bakanlığı, DPT ve Hazine Müsteşarlığı’dır. Maliye Bakanlığı, bütçenin hazırlanması, uygulanması, muhasebesi ve raporlanması ve gelirin toplanmasından; DPT kamu yatırım programının ve makroekonomik çerçevenin hazırlanmasından; Hazine Müsteşarlığı ise nakit yönetimi, borç yönetimi, bütçe dışı fonlar ve Kamu İktisadi Teşebbüslerinden (KİT’ler) sorumludur. Mali kontrol ve denetim konusunda ise ana sorumlu kuruluşlar Maliye Bakanlığı ve Sayıştay’dır. Harcamacı kurumların bütçeleri Maliye Bakanlığı’na bağlı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü (BÜMKO) ile DPT tarafından ilgili kurumlarda görüşülerek hazırlanmaktadır. Fon tahsisinde ise tahakkuk daireleri, bütçe dairesi başkanlıkları ve maliye başkanlıklarının yanı sıra saymanlıklar ile dış denetim kurumu olarak Sayıştay rol oynar.
Bütçe odaklı olarak kamu harcamaları nasıl uygulanmaktadır? Her harcamacı kuruluşun en üst düzey memurları ita amiri olarak harcama ve ödeme izinlerinin verilmesinden, bu kurumlarda bulunan tahakkuk memurları harcama gereksinimlerinin değerlendirilmesinden ve ödemeye ilişkin gerekli belgelerin düzenlenmesinden sorumlu iken; Maliye Bakanlığına bağlı çalışan saymanlar ise ita amiri ve tahakkuk memuru tarafından onaylanan ve hazırlanan ödeme emrini inceleyerek ödemenin yapılmasına onay vermeye yetkili ve sorumludur. Satın alma işlemi ise 1050 sayılı yasa, ilgili yıl bütçe kanunları ve 832 sayılı Sayıştay yasası ve esas olarak 2886 sayılı devlet ihale yasasının hükümlerine göre gerçekleştirilmektedir.
Mali kontrol kurumları, harcama öncesi kontrolü gerçekleştiren birimler ile harcama sonrası denetim yapan birimlerden oluşur. Denetim ise iç ve dış denetim olmak üzere ikili bir biçimde gerçekleştirilir. İç denetim, yürütmeye bağlı birimlerin yine yürütme adına denetim yapan birimler tarafından denetlenmesi iken; dış denetim, yürütmenin yürütme dışında Parlamento adına görev yapan kuruluşlarca yerine getirilir. Buna göre Sayıştay, Yüksek Denetleme Kurulu ve bir anlamda Maliye Teftiş Kurulu dış denetimden sorumludur.
Maliye Bakanlığı, Bütçe Kanunu ile mali yıl boyunca yapılacak ödeneklerin dağılımı ve harcamaların kontrolünden sorumludur. Harcamacı birimlerde yer alan bütçe daireleri, serbest bırakılan bütçe ödeneklerinin merkez ve taşra örgütüne tahsisi ve alt birimlere dağıtımını gerçekleştirir. Tahsis edilen ödenekler bakanlıkların bütçe daireleri ve saymanlıkları kanalıyla kullanılır. Bu süreç giderlerin taahhüdü, tahakkuku, verile emrine bağlanması ve ödenmesi aşamalarından oluşur. Bu süreçte 1050 sayılı yasada belirlenmiş olan birimler devreye girer: ita amiri, tahakkuk memuru ve sayman. Maliye Bakanlığı her ilde tüm mali hizmetleri gözeten defterdarlar tarafından temsil edilir. İlçe düzeyinde ise bütçesel işlemler ve mali raporlama faaliyetlerinden mal müdürleri sorumludur.
Maliye Bakanlığı tarafından gerçekleştirilen mali kontrol; yasalara uygunluk, bütçe mevzuatına uygunluk, mali uygunluk ve mali sonuçları olan politika önerilerinin kontrolünü kapsar. Bu anlamda Maliye Bakanlığı kamu malı ve parasının konu olduğu tüm işlemlerin kontrolünden sorumludur. Ayrıca sadece ödeneklerin harcama birimlerine tahsisinden ve bütçelenmesinden değil ayrıca bu harcama birimlerinde yer alan birim ve personeliyle doğrudan harcama öncesi kontrolü yerine getirir. Maliye Bakanlığı kontrollerini harcama öncesi iç mali kontrol, harcama sonrası iç mali denetim ve harcama sonrası dış mali denetim olmak üzere üç boyutta gerçekleştirir.
Harcama öncesi iç mali kontrol: Mali Bakanlığı bünyesindeki BÜMKO ihale birimi belli bir limitin üstündeki taahhütlere ilişkin ihale işlemlerinin Devlet İhale Kanunu’na ve ilgili mevzuata uygunluğu bakımından kontrolünü yapar. Bütçe daireleri ise Maliye Bakanlığı’nı temsilen harcamacı kuruluşların merkez birimlerinde kurulurlar; ve bu birimlere ait bütçesel işlemlerin yasal, bütçesel ve mali uygunluğunu kontrol ederler. Merkez birimler ile il ve ilçelerde bulunan saymanlıklar bütçede öngörülen ödemeler yapılmadan önce, bütçesel işlemleri mali ve yasal uygunluk açısından günlük olarak kontrol ederler.
Harcama sonrası iç mali denetim: İç denetim organizasyonlarından en eskisi ve en gelişkini Maliye Teftiş Kurulu’dur. Kurul, kamu kurum ve kuruluşlarının iç kontrol usullerine ilişkin görüş sunmanın yanında yasal uygunluk ve mali uygunluğu kontrol eder. Bütün bakanlıklar, kamu iştirak ve bağlı ortaklıkları, bakanlıklardaki
saymanlık ve bütçe daireleri ile döner sermayeli kuruluşlar ve bütçe dışı fonlar Maliye Teftiş Kurulu’nun kontrol ve denetim alanına girer. Kurul ayrıca gerçek ve tüzel kişi vergi mükelleflerinin vergi incelemelerini gerçekleştirir. Bu anlamda kurul devletin tamamını mali yönden teftiş etmek ve sorumlulara yönelik yasal işlemleri belirlemek yetkisine sahiptir. Maliye Teftiş Kurulu dışında bir çok denetim birimi bulunmaktadır.281 Öte yandan kamu fonları ve KİT’lerin kendi denetim ve kontrol birimleri vardır ve bunlar Sayıştay kontrolü dışındadır. Denetim prosedürleri dış denetim birimlerinin incelemesine kapalıdır.
Harcama sonrası dış mali denetimden Cumhurbaşkanlığı Devlet Denetleme Kurulu, Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu sorumlu iken Sayıştay hem harcama öncesi hem de harcama sonrası denetim yapan anayasal bir kurumdur. Sayıştay’ın denetim alanında genel bütçeli, katma bütçeli ve özel bütçeli kuruluşlar, döner sermayeli ve fon şeklindeki kuruluşlar, ve özerk idareler (rekabet kurumu gibi) yer alırken; buna karşılık KİT’ler, Özelleştirme İdaresinin özelleştirme işlemleri, Belediyeler Fonu, Destekleme ve Fiyat İstikrar Fonu gibi işlem hacimleri önemli büyüklüklere ulaşan bazı bütçe dışı fonlar ile BDDK, SPK, RTÜK gibi özerk idareler özel yasal düzenlemelerle Sayıştay denetimi dışında bırakılmıştır. Ayrıca finansmanı Dünya Bankası tarafından sağlanan projelere ilişkin kamu harcamaları da bu kapsamda yer almaz. Sayıştay’ın yaptığı denetim kamu idarelerine tahsis edilen kamu fonlarının hesabını tutan saymanların mali ve kişisel sorumluluklarının Sayıştay tarafından belirlenmesi anlayışına dayalıdır. Bu anlamda denetim kurumsal temelden çok sayman hesabına dayalı olarak gerçekleştirilmektedir.
Toparlayacak olursak kamu kesimi Sayıştay, Başbakana bağlı Yüksek Denetleme Kurulu ve Cumhurbaşkanına bağlı Devlet Denetleme Kurulu olmak üzere toplam üç dış denetim organı ve çok sayıda iç teftiş ve denetim organı ile kapsamlı bir mali denetime tâbidir. Sayıştay genel ve katma bütçelere ilişkin raporu, Yüksek Denetleme Kurulu ise mali olmayan kamu iktisadi teşebbüsleri ve bazı fonlara ilişkin raporu TBMM’ne sunar. Devlet Denetleme Kurulu’nun her ne kadar ordu ve adliye
281 Hesap Uzmanları Kurulu, Gelirler Kontrolörleri, Vergi Denetmenleri, BÜMKO/Bütçe Kontrolörleri, Muhasebat Genel Müdürlüğü, Muhasebat Genel Müdürlüğü/Muhasebat Kontrolörleri, Başbakanlık Teftiş Kurulu, Hazine Kontrolörleri Kurulu, Gümrük Müsteşarlığı Teftiş Kurulu ve Gümrük Kontrolörleri, İçişleri Bakanlığı Teftiş Kurulu ve Mahalli İdareler Kontrolörleri, Harcama Birimlerinin Teftiş Kurulları ve Kontrolörleri.
dışında kalan tüm kamu idarelerini kapsayan geniş bir denetim yetkisi bulunsa da, Kurul sadece Cumhurbaşkanının talebi üzerine inceleme ve denetim yaptığından asli dış denetim organı olarak çalışmaz. Sayıştay ise mali ve uygunluk denetiminden sorumludur. Sayıştay’ın yanı sıra Cumhurbaşkanı ve Başbakana rapor sunan diğer iki dış denetim organına rağmen bütçe dışı harcamalar başta olmak üzere kamu maliyesinin önemli bir kısmı denetim dışıdır. Her bakanlığın kendi teftiş organının yanı sıra Hazine Kontrolörleri Kurulu’nun da denetim sorumluğu vardır.
II. 2000’LER TÜRKİYE’SİNDE KAMU MALİ YÖNETİMİNDE YENİDEN YAPILANMA: GERİSİNDEKİ TEMEL DİNAMİKLER VE SÜRECE YÖN VEREN AKTÖRLER
1980’lerde uluslararası borç krizinde ardından dünya genelinde ve Türkiye’de yapısal uyarlanma politikaları doğrultusunda neoliberal strateji piyasa yönelimli reformları gündeme getirmiştir. Daha önce de belirttiğimiz gibi 1990’ların bağlamı içinde piyasa yönelimli reformlar bütün hızıyla devam ederken vurgu devletin reformu ve kurumsal yeniden yapılanmasına kaymıştır. Neoliberal yeniden yapılanmanın temel politikalarının uygulanabilmesi ise aynı zamanda kamu kurumlarının gerek örgütsel gerekse işleyiş mekanizmaları bakımından değişmesi anlamına gelmiştir.
Kavramsal ve düşünsel temelde 1980’lerden bu yana gelişmiş kapitalist dünyadan başlayarak Türkiye gibi azgelişmiş ülkelerde hakim hale gelen “yeni kamu işletmeciliği” paradigmasından beslenen kamu yönetimi reformları282 “etkililik, verimlilik, ekonomiklik; bütçe açıkları ve kamu borçları sorununun çözümlenmesi, kaliteli hizmet sunumu, bürokrasi ve harcama programları üzerindeki siyasi denetimin güçlendirilmesi, saydamlığın artırılması, politika geliştirme ve performans yönetimi konusunda kamu çalışanlarının yetkili ve sorumlu tutulması vb.”
açıklamalara ve söylemlere dayalı olarak meşrulaştırılmaktadır. Bütün bu reformlar Arın’ın da vurguladığı gibi asıl olarak bütçe sürecinin (yani, bütçe kararlarının alınması, alınan kararların uygulanması ve sonuçların denetimi) yeniden yapılanması
282 Bkz. Selime Güzelsarı, , “Yeni Kamu İşletmeciliği ve Yönetişim Yaklaşımları”, s. 85-137.
anlamına gelmektedir.283 Uygulama düzeyinde bütçe reformları yeni kamu işletmeciliği yaklaşımının önermelerine dayalı olarak hayata geçirilirken söylem düzeyinde reformların meşruluğu neoliberal stratejinin devlete yönelik yeni söylemlerine (etkin/girişimci devlet) dayalı olarak sağlanmıştır. Nitekim son dönemde bütçe ya da harcama reformları adı altında kamu mali yönetimi alanında
“toplam mali disiplin, kamu kaynaklarının stratejik önceliklere göre dağıtımı ve hizmet sunumunda etkililik ve verimlilik vb.” açıklamalara dayalı olarak bir dizi düzenleme gerçekleştirilmektedir. Bu düzenlemelerin tümü gerçekte kamu kaynaklarının yeniden dağılımı sürecinin piyasaya tâbi kılınmasının mekanizmalarını ve ilişkilerini yeniden biçimlendirmektedir.