B. Kapitalizmin Küresel Kurumsallaşma Sürecine Geçiş (2000 Sonrası)
I. 1050 SAYILI YASADAN 5018 SAYILI YASAYA: KAMU MALİ YÖNETİMİNDE DEĞİŞİM
Neoliberal dönüşüm sürecinde temel olarak “yeni kamu işletmeciliği” ve “yönetişim”
yaklaşımları üzerinden önerilen yönetim biçimleri merkezi yönetim yapılanmasını sermaye lehine değiştirmenin aracı mekanizmalarını kurmakta; hukuki, idari ve mali alanlarda gerçekleştirilen kapsamlı yapısal düzenlemeler doğrultusunda gerek temel yasalar gerekse mali mevzuat çok hızlı ve kökten değiştirilmektedir. 2000’li yıllarda kamu mali yönetimini yeniden yapılandırma kapsamında bir yandan Kamu İhale Kanunu, Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun, Özel Tüketim Vergisi Kanunu, Kamulaştırma Kanunu ve Doğrudan Yabancı Yatırımlar Kanunu gibi bir dizi yasa çıkarılırken; bir yandan da Cumhuriyetle yaşıt sayılabilecek bazı temel yasalar yürürlükten kaldırılarak yeni baştan yazılmıştır.259 Yürürlükten kaldırılan yasalardan biri de kamu mali yönetimi sisteminin “mali anayasası” sayılan 6.9.1927 tarih ve 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu’dur.
Çok az değişiklikle 96 yılı yürürlükte kalan bu düzenleme, 2003 yılında 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun kabul edilmesiyle tarihe karışmıştır.
Bu bölümün temel soruları şunlardır: Kamu mali yönetimi sisteminin anayasası olarak kabul edilen 1050 sayılı yasanın değiştirilmesini, ve 5018 sayılı yasanın çıkarılmasını 2000’li yıllarda zorunlu kılan nedenler, dinamikler nelerdir? Kamu mali yönetiminde köklü bir değişimi getiren yeniden yapılanma devlet biçiminin dönüşümü bağlamında nereye oturtulabilir? Kapitalizmin küresel kurumsallaşma evresine denk düşen bu düzenleme ile bütçe sisteminde nasıl bir değişim öngörülmektedir?
I. 1050 SAYILI YASADAN 5018 SAYILI YASAYA: KAMU MALİ
dayanıyordu. Dolayısıyla ekonomiyi yönetebilmenin vazgeçilmez ilkelerinden sayılan denk bütçe ilkesi (bütçe gelirlerinin bütçe giderlerine eşit olması) sağlam ekonominin ve rejimin istikrarının kilidi olarak benimsenmiştir.260
Denk bütçe ilkesini hayata geçirme ve o dönem için artan devlet hizmetlerini sağlam bir maliyeye dayandırma çabaları bunları karşılayacak kaynakların bulunmasını zorunlu kılıyordu. Ne var ki Cumhuriyetin ilk yıllarında gelir kaynaklarının kıtlığı bunun önünde önemli bir engeldi. Bununla birlikte Cumhuriyet yönetimi bütçe açıklarını dış borçlanmayla kapatma yoluna başvurmaktan kaçınmıştı.
Artan vergilerin “ciddi” bir devlet yönetimi ile bütçeyi her zaman için denk tutacağı anlayışı hakimdi. Bütçe disiplini ve kamu gelirlerinin kurumlaşmaya başladığı 1924 sonrasında bütçeleri denk bağlayabilmek için tekellerden –tütün, tuz, şeker, petrol, kibrit, alkollü içki, PTT gibi- gelir sağlama yoluna gidildi. Ayrıca 1924 yılında Lozan Antlaşması ile Duyun-ı Umumiye İdaresi’nin kontrolündeki tüm gelirlerin yönetimi Cumhuriyet yönetimine geçti; ve İdare sadece borçların ödenmesine aracılık eden bir kurum haline geldi. Denk bütçe ilkesinin çok daha net olarak ifade edildiği yıllar ise 1927 ve sonrasına rastlayacaktı.261
Cumhuriyet kadroları devleti kurarken önce “tasfiye” sonra “yeniden kurma”
doğrultusunda adımlar attılar. Fakat, önceliği siyasal alandaki tasfiyelere verdiklerinden kurumlaşma süreci ancak 1920’lerin sonlarında başlayabildi.
Kapitalistleşme ve uluslaşma projelerinin netlik kazandığı ve Türkiye’nin kapitalist bir gelişme modelinin parçası olarak devletçilikle tanışma yılları olarak da kabul edilen 1930’lar, devletin merkez örgütünün de kuruluş yıllarıydı. Bu dönemde devletin ekonomi alanındaki örgütlenmesinin temelleri atılmaya başladı. “Milli”
iktisadın devletçiliğin kapsamına göre yeniden tanımlandığı bu dönemde yeni sermaye birikimi düzeni (devletçi sermaye birikimi) kendi kurumlarını da yaratmaya başladı.262
Ekonomide yeni kurumlaşmanın başlangıcı olarak kabul edilen 1927 yılı aynı zamanda “sağlam maliye” anlayışının en önemli simgelerinden olan ve kamu mali yönetimi sistemini düzenleyen 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Yasası’nın da
260 Bkz. Bilsay Kuruç, Mustafa Kemal Döneminde Ekonomi, Bilgi Yayınevi, Ankara 1987, s. 29-31
261 Bilsay Kuruç, a.g.k., s. 31
262 Konuya ilişkin ayrıntılı bilgi için bkz. a.k.
kabul edildiği tarihtir.263 1924 Anayasası ile bütçe hakkının tanınmasının ardından kabul edilen bu yasa, kamu mali yönetim sistemine ilişkin Cumhuriyet döneminin ilk düzenlemesidir. Kamu mali yönetim sisteminin “anayasası” olarak da nitelenen ve 5018 sayılı yasanın kabulüne kadar (2003) yürürlükte kalacak olan bu yasanın temel esasları Cumhuriyet öncesi dönemde 1910 yılından itibaren uygulanmaya başlamıştır. 1927 yılında ise yasa, önceki özüne çok fazla dokunulmadan kabul edilerek yürürlüğe konmuştur.264
Bütçenin hazırlanması, uygulanması, devlet hesaplarının tutulması ve denetlenmesine ilişkin usulleri belirleyen Muhasebe-i Umumiye Yasası’nın en önemli özelliği genellik ilkesini getirmesi ve dolayısıyla hazine birliğini kurala bağlamasıdır.265 Genellik ilkesi (hazine birliği) genel anlamıyla devletin bütün gelir ve giderlerinin eksiksiz olarak bütçede yer almasının sağlanması; ve bütün ödeneklerin TBMM’nin onayı alındıktan sonra harcanabilmesi demektir. 1050 sayılı yasada da genellik ilkesi “Tüm gelirler Hazine veznelerine girer ve giderler bu veznelerden ödenir. Bakanlıkların özel gelirleri ve vezneleri yoktur” ifadesi ile tanımlanırken, gereken yerlerde vezne açma ve saymanlık kurma yetkisinin de Maliye Bakanlığı’na ait olduğu belirtilmektedir (md.16).
263 a.k., s. 31. 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu 9.6.1927 tarih 606 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
264 Bütçe tanımını “devletin yıllık gelir ve giderlerinin tahminini gösteren ve bunların uygulanmasına ve icrasına izin veren kanun” olarak ilk kez yapan ve bir kanuna dayanmadıkça hiçbir verginin alınamayacağını ilk defa yasal hükme bağlayan 1910 tarihli yasa, Fransız Genel Muhasebe Kararnamesi’ne dayanarak hazırlanmıştır.
265 Genellik ve birlik ilkelerine uygun bütçeler esasen mali idarenin yeniden kurulduğu ve günümüz mali idaresinin temellerinin atıldığı II Meşrutiyet döneminde yapılmaya başladı. Osmanlı Parlamentosu, devletin mali yapılanmasında genellik ve birlik ilkelerine uygun olarak hazırlanan ilk çağdaş bütçeyi 1909 yılında kabul etti. Bu bütçe ile devlet dairelerinin tümü tek bir bütçe altında toplandı. Bundan önce devletin birden fazla bütçesi, tahsil ve gider idaresi söz konusu idi. Örneğin, Duyun-ı Umumiye İdaresi kendisine tahsis edilen gelirleri toplamakta, giderlerini düştükten sonra kalan ile dış borçları ödemekte; savunma harcaması yapan Techizat İdaresi için vergilere eklenen paylar Maliye tarafından tahsil edildikten sonra bu idareye verilmekte; özel gelir ve giderleriyle idare edilen emekli sandıkları; Maarif Nezaretinin (Milli Eğitim Bakanlığı) özel gelirleri, Maliyenin mal sandığından ayrı sandığı ve muhasebesi bulunmakta idi. 1909 bütçesi ile diğer dairelere dağıtılmış olan devlet gelirleri Maliye Hazinesine devredildi. Duyunu-ı Umumiye idaresinin gelir ve giderleri de genel bütçeye katılarak şeklen de olsa devlet bünyesine dahil edildi. Bütçenin birliği ilkesi o dönemde Maliye Nezaretinde müşavirlik görevinde bulunan Mösyö Laurant tarafından hazırlanan ve 1910 yılında kabul edilen Muhasebe-i Umumiye Kanunu ile kural halinde düzenlendi. Bütçe ilkelerine ve temel kurallara uygun olarak hazırlanan 1909 bütçesi günümüzde geçerli olan bütçe sisteminin başlangıç noktasını oluşturması bakımından önemlidir. Bkz. Erdoğan Öner, Osmanlı İmparatorluğu ve Cumhuriyet Döneminde Malî İdare, s. 411-417.
1050 sayılı yasa, devletin muhasebe örgütlenmesi ve saymanların görev alanlarına ilişkin önemli değişiklikler getirmiştir. Bunların içinde en önemlisi Maliye Bakanı’nın tüm devlet gelirleri ve giderlerinden sorumlu sayılmasıdır. Bütçe harcamalarının kontrolü için her bakanlıkta Maliye Bakanı’na bağlı ve bakan tarafından atanan birer muhasebe müdürü (günümüzde bütçe dairesi başkanı) görevlendirilecektir. Ayrıca, devletin bütün gelirlerinin sadece Maliye Bakanlığı’na bağlı saymanların sorumluluğu altındaki vezneler tarafından tahsili ve giderlerin de saymanın onayı ile ödenmesi esası kabul edilmiştir. Böylelikle bütçe gelir ve gider uygulamalarının tamamı Maliye Bakanlığı’na bağlı saymanlıkların muhasebe kayıtlarına dahil edildi. Bu düzenleme ile Maliye Bakanlığı’na bağlı olarak görev yapan merkez ve taşradaki saymanlar ile merkezdeki bakanlıklar bünyesindeki muhasebe müdürleri (bütçe dairesi başkanları) aracılığıyla devlet bütçesinin gelir ve gider hesaplarının aylık ve yıllık olarak izlenmesi sağlandı.
Sağlam maliye anlayışını yasal bir çerçeveye oturtan 1050 sayılı yasanın kabul edilmesi ve uygulamaya konulmasının ardından yasanın kurumsal ayaklarının da oluşturulması gerekiyordu. En başta devlet örgütlenmesinin merkezi örgütlerinden olan Maliye Bakanlığı’nın ulus-devlet ölçeğinde kurgulanarak yeni baştan örgütlenmesi, rol ve işlevlerinin buna uygun olarak yeniden tanımlanması gerekiyordu. Bunun için 1939 yılında Maliye Bakanlığı’nın merkez ve taşra örgütlenmesi ile görevlerini düzenleyen 2996 sayılı yasa çıkarıldı.266 Bu düzenleme ile gelen en önemli değişikliklerden biri Maliye Teftiş Kurulu’na önceden olduğu gibi sadece Maliye Bakanlığı ve bağlı kuruluşlarında değil tüm kamu kuruluşlarında teftiş yetkisi tanınmasıdır. Yasa ile genel, katma ve özel bütçeli dairelerle sermayesinin tamamı devlete ait kuruluşlar, imtiyazlı şirketler ve devletten mali yardım alan cemiyetlerin maliye müfettişlerinin teftişine tabi oldukları hükme bağlandı. Böylelikle maliye müfettişleri başta bakanlıklar olmak üzere merkezi idareye bağlı tüm daireler, mahalli idareler ve kamu iktisadi kuruluşlarında mali yönden teftiş yapma yetkisi kazandılar. Bu yetki ile Maliye Bakanlığı diğer kamu kuruluşlarının tümü üzerinde mali işlemleri izleme, denetleme ve düzenleme
266 1984’de 178 sayılı KHK’nın kabulü ile bu yıllara kadar çok az değişiklikle uygulamada kalan 2996 sayılı yasa yürürlükten kaldırılmış olsa da bu yasayla kurulan ana yapı çok fazla değişmedi. Ayrıntılı bilgi için bkz. Erdoğan Öner, Osmanlı İmparatorluğu ve Cumhuriyet Döneminde Malî İdare, s. 525-527.
yetkisine sahip oldu. Devlet bütçesinin hazırlanması, uygulanması, gider kanunlarının hazırlanması, bakanlıklar ile iktisadi devlet teşekküllerinin gider kanunlarının incelenmesi, katma bütçelerin genel bütçe ile uyumunun sağlanması için bakanlık bünyesinde Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü (BÜMKO) kuruldu. Bulundukları dairenin gider bütçelerinin hazırlanmasından ve ödeme emirlerinin düzenlenmesinden sorumlu olan muhasebe müdürleri (bütçe dairesi başkanları) bu müdürlüğe bağlandı.
Muhasebe-i Umumiye Yasası’nda mevcut idari yapı temel alınmış ve mali sistem bu yapıya uyumlu olarak kurgulanmıştır. Buna göre yasa idari yapıyı ve bunları tâbi oldukları bütçe rejimi içerisinde üçe ayırır: genel bütçe (muvazene-i umumiye), katma bütçe ve mahalli idare bütçesi.267
Yasanın yürürlüğe girdiği tarihten 1938 yılına kadar (1938/3460 sayılı yasa) posta idaresi, demiryolları ve inhisarlar idareleri gibi iktisadi işletmeler dahil olmak üzere tüm devlet birimleri genel ve katma bütçe içinde toplanmış; sadece mahalli idarelerin bütçeleri dışarıda bırakılmıştır. 1938 yılından itibaren işleyişleri yönünden bütçe rejimi içine oturmayan ve çalışmalarını iktisadi ve ticari alanda özel hukuk hükümlerine göre yürüten iktisadi devlet kuruluşları da konsolide bütçe dışına çıkarılarak ayrı idari ve hukuki rejime tâbi kılındı. Ne var ki aşağıda da görüleceği gibi yasa kapsamında kabul edilen bu türden istisnalara dayanarak ve devlet örgütlenmesindeki genişleme nedeniyle yeni kurulan kamu idareleri zamanla esneklik kazanma amacıyla kendilerini bütçe rejimi ve 1050 sayılı yasanın kapsamı
267 Tek devlet tüzel kişiliğine dahil yasama ve yargı kurumları ile bakanlıklar ve bir bakanlığa bağlı olmakla birlikte ödenekleri ayrı bir bölüm oluşturan genel idareler genel bütçe içinde yer alır. Devlet tüzel kişiliği içinde yer almayan ayrı tüzel kişilik sahibi bağımsız idareler (hizmet yerinden yönetimler) de katma bütçeli idareler içinde yer alırlar. Bunların kendilerine ait özel bütçeleri vardır (özel bütçeli idarelerdir). 1050 sayılı yasa merkezi yönetimi genel bütçede, hizmet yerinden yönetimlerini de (özel bütçeli idareler) katma bütçede toplamıştır. Bkz. Doğan Bayar “Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Ne Getir(m)iyor?”, Maliye Dergisi, Sayı 9-10, 2003, s.47-62.
Öte yandan “2005 yılına kadar özel bütçeli idarelerden belediye bütçesini, 1930/1580 sayılı Belediyeler Kanunu’na göre belediye başkanı hazırlar, belediye meclisi görüşür ve kabul eder, en büyük mülkiye memuru onaylar; il özel idare bütçesini, 1913 tarihli Kanun-ı Muvakkata göre vali İçişleri Bakanlığı ile Maliye Bakanlığı’nca birlikte düzenlenmiş formüle uygun olarak hazırlar, il genel meclisi görüşür ve kabul eder, İçişleri Bakanı 30 gün içinde onaylardı…2004 yılı sonunda kabul edilen 5272 sayılı yeni Belediye Kanunu ile belediye bütçelerinin, 4 Mart 2005 tarihinde kabul edilen 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu ile de il özel idareleri bütçelerinin en büyük mülkiye memurunca onaylanması işlemi kaldırılmıştır. Bunun yerine, belediye ve il özel idareleri bütçe tasarıları her yıl Eylül ayının 1. gününden önce konsolide edilerek merkezi yönetim bütçe tasarısına eklenmek üzere İçişleri Bakanlığına gönderilmektedir.” Erdoğan Öner, Osmanlı İmparatorluğu ve Cumhuriyet Döneminde Malî İdare, s. 476-477 (dipnot 72).
dışına çıkarmanın mekanizmalarını (sırasıyla fonlar, döner sermayeler ve vakıflar) yaratacaklardı.268 Yasanın kabul edildiği 1927 yılından bu yana zamanla devletin kimi gelir ve giderleri farklı bütçeler içinde yer almaya; farklı bir mevzuata bağlı olarak idare edilen bütçeler ortaya çıkmaya başladı. Genel ve katma bütçenin yanında ayrıca mahalli idare bütçeleri, genel, katma ve mahalli idare bütçeleriyle yönetilen idarelere bağlı çok sayıda döner sermaye ve fon bütçeleri ile yasayla kurulan kamu tüzel kişiliğini haiz çeşitli idarelerin bütçeleri uygulama alanı buldu.