anlamına gelmektedir.283 Uygulama düzeyinde bütçe reformları yeni kamu işletmeciliği yaklaşımının önermelerine dayalı olarak hayata geçirilirken söylem düzeyinde reformların meşruluğu neoliberal stratejinin devlete yönelik yeni söylemlerine (etkin/girişimci devlet) dayalı olarak sağlanmıştır. Nitekim son dönemde bütçe ya da harcama reformları adı altında kamu mali yönetimi alanında
“toplam mali disiplin, kamu kaynaklarının stratejik önceliklere göre dağıtımı ve hizmet sunumunda etkililik ve verimlilik vb.” açıklamalara dayalı olarak bir dizi düzenleme gerçekleştirilmektedir. Bu düzenlemelerin tümü gerçekte kamu kaynaklarının yeniden dağılımı sürecinin piyasaya tâbi kılınmasının mekanizmalarını ve ilişkilerini yeniden biçimlendirmektedir.
Ana doğrultusu kamu harcamalarına etkinlik kazandırmak olarak sunulan bütçe reformlarının en temel gerekçeli açıklaması orta ve uzun vadede mali disiplininin sağlanması ve buna yönelik denetleme ve izleme mekanizmaların oluşturulmasıdır.
Mali disiplini sağlama amaçlı bütçe reformları denk bütçe politikalarını gündeme getirmektedir. Neoliberal yaklaşımlarda bütçenin mali disiplin, kaynak dağılımı gibi temel görevlerini yerine getirmediği, bunu denetleyecek mekanizmaların işlevsizleştiği, bu anlamda da bütçenin sürekli açık verdiği, bu yapının değişmesi gerektiği gibi açıklamalara dayalı olarak gerekçelendirilen reformlar ile bir yandan bütçe harcamalarının daraltılması, bütçe açıklarının azaltılması ve kamu borçlarında sınırlamaya gidilmesi; diğer yandan da performans kriterleri geliştirerek kamu kesiminde kaynak dağılımı etkinliğinin artırılması gerektiği savunulmaktadır.285
Maliye politikası devletin gelirlerine ve harcamalarına ilişkin faaliyetler bütünüdür. Devletin harcama politikasına ilişkin olarak neoliberal görüş az gelişmiş ülkelerde aşırı devlet harcamalarının nedenini ekonominin siyasete fazla bulaşması olarak saptar. Bu saptama kuramsal olarak kamusal tercih kuramı ile “anayasal”
iktisat adı verilen yeni sağcı devlet kuramına dayanmaktadır. Bu yaklaşıma göre bütçe sürecinin tarafları (seçmenler, siyasetçiler ve bürokratlar) kendi bireysel çıkarları doğrultusunda davrandıkları için kamu harcamalarının artmasına neden olmaktadır. Dolayısıyla, son yirmibeş yıldır gelişmiş ve azgelişmiş bütün ülkelerde büyük bütçe açıklarının ortaya çıkması ve sürekliliği, siyasilerin aşırı bütçe açıklarına başvurmaya yatkın olduğu görüşünün yaygınlaşmasına yol açmıştır.286
Piyasa yönelimi neoliberal bakışa göre, harcama programları, siyasi destek karşılığında belli kesimleri kayırıcı nitelikte olabilmekte; maliyede savurganlık yaratan aşırı devlet harcaması ciddi sorunlara yol açabilmektedir. Harcama kararlarının piyasa disiplinine bağlı olmaması ve kişisel çıkar peşinde koşan devlet görevlilerinin yolsuzlukları nedeniyle devlet harcamaları doğası gereği israfa yol açmakta ve etkinlik sağlanamamaktadır. Aşırı devlet harcamaları, bütçe açıklarına neden olmakta ve mevcut açıklar daha da büyümektedir. Öte yandan bütçe açıkları, hem yatırımcıların güvenini sarsan enflasyonist baskılar oluşturmakta hem de
285 Tülay Arın, “Parlamenter Bütçe Denetimi – Plan ve Bütçe Komisyonu: Yapı ve İşlevler Üzerine Uluslararası Farklılaştırma”, s. 58-60
286 A.k., s. 3 1.
enflasyona neden olmaktadır. Devletin bütçe açıklarını finanse etmek için borçlanmaya gitmesi özel yatırımlar için “dışlayıcı” etki yaratmaktadır. Devletin artan borçlanma talebi faiz oranlarını yükseltmekte ve kredi kullanacak girişimciler için bu caydırıcı olabilmektedir.287
Kısacası neoliberal görüş bütçe açıkları sorununu aşırı harcamaya bağlar ve çözüm önerisi olarak mali disiplini öne çıkartır: Azgelişmiş ülkeler harcama sorunlarını çözmek için mali disipline zorlanmalıdır. Uluslararası sermaye kesimleri (çok uluslu şirketler) eğer devletin mali disiplini sağlama konusunda yetersiz kaldığını düşünüyorsa, bu durumda dışarıdan mali hedeflerin dayatılması gündeme gelmelidir.288 Nitekim IMF yardımlarının ön şartı harcamaların kısılması ve buna yönelik reformların hayata geçirilmesidir. IMF, her finansal kriz(ler) sonrasında ülkelere sıkı mali disiplin uygulamaları adına sağlık, eğitim gibi sosyal harcamalar dahil olmak üzere tarım, enerji, ulaştırma ve iletişim gibi pek çok alanda harcamaların kısılması yönünde baskı yapmaktadır. Birçok Asya ülkesinde kriz sonrasında uygulanan sıkı mali disiplin büyük sosyal kargaşa ve siyasi istikrarsızlığa yol açmıştır.
Neoliberalizm ile birlikte ortaya çıkan kurumsal düzenlemelerin kamuoyuna hesap verme zorunluluğu olmayan siyasetten bağımsız “uzman” kurumları beraberinde getirdiğine işaret eden Chang ve Grabel’in de belirttikleri gibi, bütçe açıkları neoliberal politikaların sonucuna bağlı olarak artış göstermektedir. Dış ticaretin serbestleştirilmesiyle mali dengeler bozulmuş ve gümrük vergisi gelirleri azalmıştır. Bu kaybı telafi etmek için yapılan özelleştirmelerin de uzun vadede gelir sağlama ve bütçe açıklarını azaltma potansiyeli sınırlı olmaktadır. Mali dengesizliklerin bir diğer nedeni de küresel neoliberal finansal reformlardır. Finansal reformlar hem gelişmiş ya da azgelişmiş bütün ülkelerin kullandığı yabancı kredi faizlerini artırmakta hem de devletin ve özel sektörün aşırı borçlanmasına neden olmaktadır. Ayrıca, esnek döviz kurlarının uygulanmasıyla yerli para değer kaybetmekte bu da dış borç yükünü artırmaktadır. Örneğin Latin Amerika ülkeleri
287 Ha-Joon Chang; Ilene Grabel, a.g.k., s. 240-242.
288 Chang ve Grabel buna örnek olarak 2001 yılında Arjantin devletinin “denk bütçe yasasını” kabul etmesine bağlı olarak IMF’nin ülkeye 8 milyar dolarlık bir kredi açtığını; ancak yasanın geri çekilmesiyle bu krediyi de geri çektiğine işaret etmektedir. Ha-Joon Chang; Ilene Grabel, a.g.k., s.
242.
dış borç yükümlülükleri nedeniyle büyük bütçe açıkları vermektedir.289 IMF ise azgelişmiş ülkelerden sadece bütçelerin denkleştirilmesi değil ayrıca yapısal uyarlama programları bağlamında her yıl denk bir bütçe yapılmasını istemektedir.
Kamu yatırımlarının önemine işaret eden Chang ve Grabel “denk bütçe”
saplantısının maliye politikasını kısıtlamaması gerektiğini savunurlar. Onlara göre, denk bütçenin geçerli bir gerekçesi yoktur. Bütçe açıkları tek başına yatırımcıların güvenini zayıflatmadığı gibi enflasyona da sebep olmaz ve özel yatırımları kösteklemez. Bu nedenle ülkeler bütçelerini ekonomideki dönemsel dalgalanmalara göre ayarlamalıdır.290
Özetle, son yirmibeş yıldır gelişmiş kapitalist ülkelerden başlayarak piyasa yönelimli yapısal uyarlama politikaları kanalıyla dünyada yaygınlaşan kamu mali yönetim sistemlerinde stratejik planlama, performansa dayalı bütçeleme, orta vadeli harcama sistemi, mali saydamlık ve hesap verebilirlik kavramları etrafında bütçe sürecinde bir değişim ve dönüşüm dalgası başta OECD ülkeleri olmak üzere bir çok ülkede giderek güçlenmiştir.291 Yukarıda da belirttiğimiz gibi bütçe reformlarının temel gerekçesi neoliberal yaklaşımda mali disiplinin sağlanması olarak sunulmaktadır.
Mali disiplini temel alan bütçe reformlarını tanımlayan en önemli araçlardan biri bütçe açıkları ve borçlanmaya ilişkin getirilen yasal sınırlamalar olmuştur. Bunun en önemli örneği AB’nde Maastricht Anlaşması kapsamında yer alan Avrupa Para Birliği İçin Yakınlaştırma Kıstasları’dır. AB üyesi ülkeler için bu kıstasların gerçekleştirilmesi temel mali amaçlar arasındadır. Yasal sınırlamaların en uç biçimi anayasal bir kural olarak onaylanması istenen denk-bütçe kuralıdır. Ancak henüz hiçbir ülkede bu kural anayasaya girmediğinden bu hedefler yasalara ya da bütçe politikasının ilkeleri arasına girmemiştir. Denk bütçe kurallarını benimseyen ülke
289 Ha-Joon Chang; Ilene Grabel, a.g.k., s. 245-246.
290 Ayrıntı için bkz. Ha-Joon Chang; Ilene Grabel, a.g.k., s. 246-249.
291 Tülay Arın, “Parlamenter Bütçe Denetimi – Plan ve Bütçe Komisyonu: Yapı ve İşlevler Üzerine Uluslararası Farklılaştırma”, s. 58-76. Ayrıca bkz. World Bank (1998), Public Expenditure Management Handbook, The World Bank, Washington D.C. Bütçe reformlarının “yeni kamu işletmeciliği” yaklaşımına dayalı reformların hızlı bir şekilde hayata geçirildiği ülkelerde başladığını vurgulamıştık. Bunlar Yeni Zelanda, İngiltere, Avustralya, İsveç ve Fransa’dır. İsveç ve Yeni Zelanda’da kamu mali yönetimde yeniden yapılanma çalışmaları için bkz. Serkan Karabacak, Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması: İsveç Örneği DPT Yayını, Ankara 1999; Hakkı Hakan Yılmaz, Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması: Yeni Zelanda Örneği, DPT Yayını, Ankara 1999.
sayısı oldukça azdır. Öte yandan harcamaların büyüklüğü, denk-bütçe ve vergi sınırlandırma yasalarının yanı sıra borçlanmaya getirilen sınırlamalar yoluyla da denetlenmeye çalışılmaktadır. Arın, bütçe açıklarına ve borçlanmaya yasal sınırlamaların getirilmesinde uzun vadede sosyal güvenlik ve sosyal harcamaların geleceğine ilişkin kaygıların ve bu harcamalar nedeniyle bütçe açıklarında ve devlet borçlarında patlamaya yol açacağına dair öngörülerin belirleyici olduğunu vurgulamaktadır.292
Mali disiplin yasal sınırlamaların dışında asıl olarak bütçe sürecinde temel değişimlere gidilerek çözülmeye çalışılmaktadır. Özelikle son yirmi yıldır OECD ülkelerinde bütçelemeye hakim olan yeni eğilimleri ve bütçe sürecine ilişkin kurumsal düzenlemeleri ana hatlarıyla şöyle sıralayabiliriz:293
Orta Vadeli Bütçe Süreci
Son yirmi yıldır özellikle OECD ülkelerinde yıllık bütçe usulü birden çok yılı kapsayan orta vadeli bir çerçeveye oturtulmaktadır. Dünya Bankası kaynaklarında
“Orta Vadeli Harcama Sistemi” (Medium Term Expenditure Framework-MTEF) olarak adlandırılan çok yıllı bütçeleme bütçe büyüklüklerinin zaman içindeki eğiliminin kontrol edilmesi gerektiği, bunun tek bir yıl ile sınırlanamayacağı anlayışına dayanır. Orta vadeli bir sistem, bütçe kontrollerinin aşılmasına yönelik bir tür önleyici mekanizma olarak da görülmektedir. Ancak, dar anlamıyla sonraki iki yılın bütçe gelirlerinin tahmin edilmesi ve ödenek tavanlarının belirlenmesi olan çok yıllı bütçe, yıllık bütçe sürecinin çok yıllı gelir ve harcama tahminleri ile birlikte ele alınarak politika-plan-bütçe ilişkisinin gerçekleştirildiği bir yaklaşım olarak algılanmadığı zaman kaynakların etkin kullanımı da söz konusu olamayacaktır.294 Bütçe Programlarına Harcama Tavanı
Bütçe programlarına konulan sınırlamalarla birlikte harcamacı kuruluşların ödeneklerine üst sınır getirilmekte, harcamacı kuruluşların kendi bütçe tekliflerini
292 Tülay Arın, “Parlamenter Bütçe Denetimi – Plan ve Bütçe Komisyonu: Yapı ve İşlevler Üzerine Uluslararası Farklılaştırma”, s. 61-63.
293 A.k., s. 63-70.
294 Ahmet Kesik, “Yeni Kamu Mali Yönetim Sisteminde Orta Vadeli Program ve Mali Plan Çerçevesinde Çok Yıllı Bütçelemenin Uygulanabilirliği”, Türkiye’de Yeniden Mali Yapılanma, 20.
Türkiye Maliye Sempozyumu (23-27 Mayıs 2005), Pamukkale Üniversitesi Maliye Bölümü Yayını, Denizli, No. 1, s. 45-60.
hazırlarken bu sınırlara uymaları beklenmektedir. Ne var ki getirilmek istenen tavanların ve sınırlamaların ülkeleri ilgilendiren alanı sosyal güvenlik açıkları ve sosyal harcamalardır. Bu alanda mali disiplin, sosyal harcamalar bütçesine sınırlama getirmek ya da bazı programları daraltmakla çözülmeye çalışılmaktadır. Harcama kısıntılarının istihdam azaltıcı ve sosyal harcamaları kısıcı etkisi nedeniyle toplumsal çatışmalar daha bir keskinleşeceğinden bu kuralların hayata geçirilmesi uzun ve çatışmalı geçecektir. Bu nedenle Arın, önümüzdeki süreçte en kritik bütçe alanlarından birini bu kuralların oluşturacağını söylerken son derece haklıdır. Öte yandan bütçe reformları ile mali sistem merkezi kaynak dağıtma sisteminden uzaklaşmaktadır. Harcamacı kuruluşlara kendi bütçe kısıtları altında ve kendi programları arasında harcamalarını dağıtmaya ve değiştokuşun nerelerde yapılacağına ilişkin öneriler geliştirme yetkisi tanınmaktadır. Süreç yukarıdan aşağı değil aşağıdan yukarı doğru belirlenmektedir. Arın, bu modelde bütçenin biçimlendirilmesinde odak noktasının harcama kalemlerinden politika önceliklerine kaydığını belirtmektedir.
Dolayısıyla bütçe idaresinin (bürosunun) rolü de harcama kaydırmalarının getireceği politika değişikliklerini hükümetin program önceliklerine uygun olarak formüle etme yönünde değişmektedir. Politika değişikliklerinde uyulacak rehber kuralları belirleme, bakanlıklara politika teklifleri sunma, performans ölçütleri geliştirme gibi görevleriyle bütçe idaresinin asıl rolü yönetimin etkinliği konusuna kaymaktadır. Sonuç olarak, bu reformla bir yandan yasama yürütmeyi hem toplam ödenekler hem de bütçe öncelikleri açısından sınırlamakta, diğer yandan da yürütmenin üst karar kademesinin alt karar kademelerini daha sıkı sınırlaması, yani
“yürütmenin yürütmeyi sınırlaması” gündeme gelmiştir.295 Bütçe Uygulamasında Kamu İdarelerine Esneklik Tanınması
Bütçe reformları kapsamında bütçe uygulamasında kamu idarelerine daha fazla esneklik ve inisiyatif tanınması yönünde genel bir eğilim söz konusudur. Kamu idarelerine tanınan esnekliğin asıl önemi bütçe sürecinde yasama-yürütme ilişkisinde ortaya çıkan değişim bağlamında anlaşılır olacaktır. Esneklik uygulaması yasamanın, belirli sınırlar dahilinde belirlenen toplam ödeneklerin bileşimini belirlemedeki
295 Tülay Arın, “Parlamenter Bütçe Denetimi – Plan ve Bütçe Komisyonu: Yapı ve İşlevler Üzerine Uluslararası Farklılaştırma”, s. 64-66.
yetkisinin artırılması, buna karşılık bütçe ödeneklerini belirleme yetkisinin azaltılması anlamına gelmektedir. Buna karşılık yürütmenin, toplam bütçe büyüklüğünü ve önceliklerini belirleme yetkisi daralırken tek tek harcamacı kuruluşların bütçe bileşimine ilişkin olarak yasama karşındaki göreli gücü de artmaktadır.296
Kamu bütçelemesi ve yönetiminde girdi odaklı (para, insan ve muhasebe) yaklaşımdan sonuç odaklı yaklaşım yönünde bir değişim yaşanmaktadır. Bu yaklaşım çerçevesinde literatürde sonuç odaklı bütçeleme, sonuç odaklı yönetim ya da performans yönetimi gibi terimlerle de karşılanan performansa dayalı bütçeleme sistemine geçilmektedir. Performansa dayalı bütçeleme, “kamu idarelerinin kendilerine ayrılan kaynakla ne yapacaklarına dair bütün bilgileri gösteren bütçeleme biçimi” olarak tanımlanabildiği gibi “performans bilgilerinin bütçe belgelerine dahil edildiği ya da çıktı ve sonuçlara göre ödeneklerin sınıflandırıldığı bütçeleme yaklaşımı” olarak da tanımlanır. Girdi kontrollerinin gevşetilerek kamu yöneticilerinin çıktı ve sonuçlara göre hesap verebilirliğinin sağlanmasının amaçlandığı bu yaklaşım üç farklı modelde uygulanabilmekte: i) stratejik plana dayalı modeller; ii) performans sözleşmesine dayalı modeller ve iii) bütçe formatına dönüştürülmüş modeller. Örneğin ilkinde orta ve uzun vadeli bir stratejik planlama süreciyle bütçeleme başlar, stratejik plana uygun olarak yıllık performans planları hazırlanır ve bu planlar bütçenin kaynağını oluşturur. Bunun en iyi örneği ABD uygulamasıdır. Farklı modeller altında uygulansa da performansa dayalı bütçelemenin gerisinde asıl olarak kamu idarelerine daha fazla esneklik tanınması ve bu esnekliğin genişletilmesi amacı yatmaktadır.297
Bu temel eğilimlerin yanı sıra OECD ülkelerinde muhasebe sisteminin ve yöntemlerinin değişmesi, tahakkuk esaslı muhasebe sistemlerinin benimsenmesi gündeme geldi. Maliyeti temel alan bu türden bir muhasebe sistemi ile kamu üretiminin maliyetlerinin doğru saptanması kamu hizmetlerinin fiyatlandırılması (metalaştırma) açısından özellikle önemsenmektedir. Öte yandan, denetim ve hesap sorma açısından kamu kesimine ilişkin teknik anlamda bütün bilgilerin
296 A.k., s. 66.
297 Bkz. Ertan Erüz, “Yeni Mali Yönetim Yapısında Performans Esaslı Bütçeleme” Türkiye’de Yeniden Mali Yapılanma, 20. Türkiye Maliye Sempozyumu (23-27 Mayıs 2005), Pamukkale Üniversitesi Maliye Bölümü Yayını, Denizli, No. 1, s. 61-73.
toplanmasının gereğine vurgu yapan tartışmalarda kamu kesiminin saydamlığının artırılmasına ayrıca önem verilmektedir. Saydamlığı engelleyen mekanizmalar ise daha çok büyüme, işsizlik, enflasyon gibi temel makroekonomik değişkenler konusunda iyimser tahminlerde bulunma; bunlara dayanarak gelirleri olduğundan yüksek, harcamaları ise düşük gösterme; yıl sonunda “beklenmeyen” bütçe açıkları karşısında “öngörülemeyen” dışsal değişkenleri sorumlu gösterme; bazı harcama alanlarını bütçe içinde ve dışında tutma yöntemlerine başvurma sayılmaktadır. Bu anlamda da öncelikle OECD ülkelerinde hayata geçirilen bütçe reformları kapsamında saydamlığın artırılması için yürütmenin yasamaya bütün politikaları içeren tek bir bütçe metnini sunması, bütçenin bütün kamu kesimini kapsaması, mali tahminlerin özerk kurumlar, özellikle de kamu dışı kurumlar tarafından yapılarak değerlendirilmesi gibi bütçe yapma ve değerlendirme reformlarına önem verilmektedir.
Mali disiplin için harcamacı kuruluşlara kamu hizmetlerini “daha az ödenek ile daha iyi sunma” sorumluluğu getireceğine inanılan performans kriterlerinin belirlenmesi ile yasamanın yürütmeyi yalnızca ödenek miktarları açısından değil ayrıca somut hizmet göstergeleri temelinde de denetleyebileceği ileri sürülmektedir.
Bununla birlikte Arın’ın da vurguladığı gibi bu reformların bütçe sürecinde harcamaların kısılması, dağılımı ve bileşimine ilişkin olarak açığa çıkan mücadeleleri keskinleştirdiğini vurgulamak gerekir. Nitekim bütçe limitleri ve performans denetimi yoluyla yasamanın yürütme üzerindeki denetiminin güçlenmesine bağlı olarak harcamacı kuruluşlar arasındaki rekabet daha da artacaktır. Harcamacı kuruluşlar arasında kısılan harcamaların dağıtımı süreci, yürütme organının bu konudaki yetkilerini artıracak ve yürütmeyi güçlendirecektir. Bütçe reformları sürecinin yasama organı açısından temel avantajı da bu bağlamda kamu harcamalarını kısma sorumluluğunu yürütme organına vermiş olmasıdır. Nitekim yürütme organı içinde karar alma yetkilerini elinde tutanlar kendi önceliklerini yürütme organında hiyerarşik üstünlüğünden dolayı harcamacı kuruluşlara parlamentodan ve bütçe komisyonlarından daha kolay kabul ettirebilecekleridir.
Ayrıca milletvekilleri de kendi önceliklerinin çok dışına çıkan bütçe tekliflerini
değiştirebilecekleri gibi aynı zamanda da harcama kısıntılarının sorumluluğunu da yürütme organına yükleyebileceklerdir.298
B. Yeniden Yapılanmanın Gerisindeki Dinamikler ve Sürece Yön Veren