Ekonominin Siyasetten Arındırılması: Geleneksel Siyaset Alanının Daralması 1990’ların sonlarından bu yana oluşan neoliberal devlet biçimlenmesinde

3. Ekonominin Siyasetten Arındırılması: Geleneksel Siyaset Alanının Daralması

rüşvet gibi kavramlarla bir kamuoyu yaratılmakta ve devletin etkinliğine bağlı olarak açıklanan mevcut olumsuzluklar, krizler, ve dahası artan borçlar değişim taleplerinin ve yapısal reformların meşruluk kaynağı olarak sunulmaktadır. 1990’ların sonlarından itibaren sayıları hızla artacak olan bağımsız düzenleyici kurumlara ve teknokratlar hükümeti yönündeki önerilere geçişi hazırlayan bu süreç söz konusu söylemlerle daha da hız kazanmıştır: Eğer politika ekonominin önünde bir engel ise ve popülizm, oy avcılığı ya da bazı özel çıkarlara hizmet dolayısıyla politikacılar ekonomide iyiye gidişi engelliyorlarsa, o zaman politik alanda burjuvazi için en iyi çözüm “ülkeyi politik kaygılardan arınmış kadroların yönetmesi” olacaktı.²³¹ Bu yönelim doğrultusunda IMF ve sermayenin farklılaşan talepleri çok daha hızlı bir biçimde uygulamaya sokulmalıydı.²³²

Genelde ve Türkiye özelinde reel sosyalizmlerin de çözülmesinin ardından kapitalizmin tek ve alternatifi olmayan bir sistem olarak zaferinin ilan edildiği bir konjonktürde dönemin hakim söylemi “başka bir alternatif yok” oldu. Sermayenin dönemsel ihtiyaçlarının da belirleyiciliği altında bu söylem bir ideoloji olarak daha da güçlenmiştir. Kapitalizmin alternatifsizliğini işaret eden vurgularıyla düşünsel anlamda gündemi belirleyen neoliberal açıklamalara, piyasanın her sorunu çözeceği, devletin ve devleti temsil eden her şeyin de sorun yaratacağı düşüncesi egemen olmuştur. Türkiye’de de 1980’den bu yana yaşanan dönüşüm sürecinde ekonomide yaşanan istikrarsızlık ve kırılganlıklar piyasanın tanımladığı çerçeveye uymayan siyasal dinamiklere, özellikle de irrasyonel ya da popülist olarak tanımlanan “güçlü”

ve “merkezi” devlet aygıtına bağlanmıştır. Devlet ve piyasayı birbirinden bağımsız iki ayrı olgu olarak alan bu analizlerde IMF ve Dünya Bankası’nın politik metinleri aracılığıyla azgelişmiş dünyaya yayılan “kötü yönetim” ya da “yolsuzluk” gibi tanımlamaların önemli etkisi olmuştur. Bütün bu açıklamalarda sorunun kaynağı olarak işaret edilen yine devlet ve siyasi yozlaşmadır ve çözüm olarak önerilen “iyi

231 Sungur Savran, “İkinci Düyun-u Umumiye Dönemi”, İşçi Mücadelesi, (Ocak-Şubat 2001), s. 29-46. 232

Bunlar, “özelleştirmelerde ve enerji programlarının uluslararası sermayeye devrinde gecikme, borsanın ‘derinleştirilmesi’ amacıyla ‘bireysel emeklilik sigortası’na geçişte adım atılmaması, bankacılık sektörünün yeniden yapılanmasında gecikme, özel olarak kamu bankalarının özelleştirilmesinde ve Fondaki bankaların alıcıya çıkarılmasında yeterince hızlı gidilmemesi, tarımda ürün desteğine bir türlü son verilmemiş olması vb” Sungur Savran, “İkinci Düyun-u Umumiye Dönemi”, s. 31.

yönetişim” ilkelerinin yasal düzenlemelerle hayata geçirilmesidir.²³³ Birinci kuşak ya da “Washington Mutabakatı” olarak anılan reformlar temel olarak makroekonomik istikrarın ve mali disiplinin sağlanması, özelleştirme, dış ticaret ve kambiyo rejimlerinin serbestleştirilmesi, devletin ekonomideki rolünün sınırlandırılması ve devletin geriye çekilmesi gibi bir dizi unsurdan oluşmuştur.

Bunların bir uzantısı olarak gündeme gelen “iyi yönetişim” ilkeleri de 1990’ların hakim söylemidir. Özellikle IMF ve Dünya Bankası gibi uluslararası kuruluşlardan

“destek” isteyen ülkelerin “Washington Mutabakatı”nde belirlenen ilkelere uymaları bir zorunluluk olarak istenmiştir.

Yaşanan toplumsal ve ekonomik bunalımın sorumlusu olarak devleti işaret eden bu tür ele alışlarda “küreselleşme” çağında merkeziyetçi ulus-devlet yapılanması ve siyasi sistem, ekonomik altyapıdaki değişim taleplerine karşı direnç gösterdiği gerekçesiyle eleştirilir. Toplumsal sınıfları devre dışı bırakan ve devleti de bunalımların asıl sorumlusu sayan açıklamalarda bunalımdan çıkış kuşkusuz neoliberal piyasa anlayışının dayattığı yapısal reformların uygulanmasına bağlanmakta; buna karşı tepkiler ise toplumun çağdaş uygarlık düzeyine ulaşmasını istememekle suçlanmaktadır. Bu önermeler tartışmasız kabul edildiği sürece, siyasal karar alma süreçlerinde rol oynayanların yanı sıra kamuoyu algısında da liberal bir ekonomik düzende devlet ve piyasa birbirlerinden bağımsız iki ayrı olgu olarak anlam kazanmaktadır. Dolayısıyla, Türkiye’de ekonominin kendi kurallarına göre işle(ye)mediği, geleneksel özelliklerini devam ettiren devletin gereksinimlerine göre işlemeye zorlandığı yönünde bir anlayış hakim hale gelmektedir.²³⁴ Bu hakim anlayış, neoliberal analizlerin devlet-piyasa ayrımına ve buna dayalı olarak öne çıkarılan “güçlü devlet” vurgusuna dayalı olarak farklı bir devlet tanımını içermekte;

devletin “nötr” ve toplumsal ilişkilere dışsal olduğu kabul edilmektedir.

Yalman, Türkiye’nin sorunlarının çözümlenmesi için olmazsa olmaz bir gereklilik olarak vurgulanan “ekonominin siyasetten ayrıştırılması” konusunun,

233 Örneğin, OECD tarafından Türkiye için hazırlanan bir raporda bütün bu temalar en açık haliyle vurgulanmakta ve Türkiye’nin makro-ekonomik performansı ile zayıf kamu yönetimi ve düzenleyici yapıları arasında yakın bir ilişkinin olduğunun altı çizilmekte; ve çözüm olarak düzenleyici politikalar temelinde düzenleyici yönetişim önerilmektedir. Ayrıntı için bkz. TÜSİAD-OECD, Türkiye’de Düzenleyici Reformlar- Ekonomik Dönüşüme Yaşamsal Destek.

234 Galip Yalman, “Tarihsel Bir Perspektiften Türkiye’de Devlet ve Burjuvazi: Rölativist Bir Paradigma mı Hegemonya Stratejisi mi”, Praksis, Sayı 5, 2002, s. 8.

devlet-toplum ilişkilerine dair muhalif ama hegemonik olarak nitelenebilecek bir söylemin gündemi belirlemeye başlaması bağlamında anlam kazandığına işaret eder.²³⁵ Söylemin muhalif olması “Osmanlı’dan bu yana değişmediği varsayılan, toplumdan kopuk, toplumun taleplerine duyarsız ve ona hükmeden, gücü kendinden menkul bir devlet imgesine karşı tavır alınmasından; hegemonik olması ise, gerek bu imgeyi gerçekliğin kendisi gibi göstermedeki başarısından, gerekse de piyasa ve sivil toplumu bireysel özgürlüklerin gerçekleştirildiği” alan olarak sunmasından kaynaklanmaktadır.²³⁶

Ekonomi ve siyaset arasındaki ayrımın kurumsallaşmasında yönetişim modeli önemli bir rol oynamaktadır. Türkiye’de yeni bir siyasal iktidar tarzını hayata geçiren yönetişim, önceki dönemde zayıflamış olan demokratik sistemin kırılganlıkları üzerine sermaye egemenliğinin inşa edilmesinde; ve demokratik iktidar biçiminin dönüştürülmesinde hakim bir model olarak öne çıkmıştır. Yolsuzluk, kayırmacılık ya da partizanlık gibi olumsuzlukları siyasete atfeden bu model “siyasal” olana negatif bir anlam yükler. Türkiye özelinde ele alındığında ekonomiyi siyasetten ayrıştırmanın temel araçları ise piyasanın ihtiyaçlarını temel alan, yasama ve yargı işlevleri ile donatılmış özerk ve bağımsız kurumlar; parlamentonun denetleme yetkisinin denetleyici şirketlere bırakılması; kamu yönetimi reformları ile kamu yönetimine şirket yönetim tekniklerinin uygulanması, toplam kalite yönetimi, performans denetimi, ticaret ilkelerine aykırı mevzuatın değiştirilmesi olarak karşımıza çıkmaktadır.²³⁷

Türkiye’de 2000 yılı istikrar programıyla birlikte 1211 sayılı Merkez Bankası yasasında değişiklik yapılması gündeme geldi. 2001 yılında çıkartılan 4651 sayılı Merkez Bankası Kanunu’nda değişikliğin nedeni Merkez Bankasının bağımsızlığını sağlamak, Merkez Bankacılığı konusunda başta Avrupa Birliği normları olmak üzere dünyada meydana gelen gelişmelere uyum sağlamak olarak açıklandı.²³⁸ Yeni düzenlemede Merkez Bankası’nın temel görev ve yetkilerini düzenleyen maddede değişiklik yapılarak bankanın temel amacı “fiyat istikrarını sağlamak” olarak

235 Galip Yalman, a.g.k., s. 7-23.

236 Galip Yalman, a.g.k., s. 7-8.

237 Sonay Bayramoğlu, Yönetişim Zihniyeti, İletişim Yayınları, İstanbul 2005, s.172.

238 Bkz. 25.04.2001 tarihli 4651 sayılı T.C. Merkez Bankası Kanunu’nda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun.

belirlendi. Yasada bankanın fiyat istikrarını sağlamak için uygulayacağı para politikasını ve araçlarını doğrudan kendisinin belirleyeceği hükme bağlanarak politika araçlarında bağımsızlık konusu yasal güvence altına alınmak istendi. Ayrıca Merkez Bankasının hükümetle ilişkisinin Başbakan aracılığıyla kurulacağı, yasa ile kendisine tanınan görev ve yetkilerini bağımsız olarak kullanacağı ifade edildi.

Fiyat istikrarının sağlanmasının, sürdürülebilir bir büyüme hızına ulaşılması ve ülke kaynaklarının etkin ve verimli kullanımı açısından önemli olduğuna işaret eden yasal düzenlemeye göre fiyat istikrarının korunmasının ön koşullarından biri de para politikalarının Merkez Bankası tarafından bağımsız olarak belirlenmesi ve yürütülmesidir. Ayrıca hükümet büyüme ve istihdam politikalarının da ancak fiyat istikrarını sağlama amacıyla çelişmemek kaydıyla destekleyebilecektir. 1211 sayılı önceki düzenlemede ekonomik gelişmeye yardım etmek, para ve kredi politikasını kalkınma planları ve yıllık programlar doğrultusunda yürütmek de bankanın görevleri arasında sayılırken, yapılan değişiklikle ekonomik kalkınmaya katkı Merkez Bankası’nın temel amaçları arasından çıkartıldı. Yine yasada yapılan değişiklikle başkan yardımcılarının merkez bankası başkanının önerisi üzerine müşterek kararla atanmaları ve görevden alınamayacakları hükme bağlandı. ²³⁹

Merkez Bankası’nı özerkleştirme çabaları ile birlikte ekonomi/siyaset ayrımının kurumsallaşması çabaları resmi düzlemde IMF niyet mektuplarında da vurgulanmıştır. Örneğin 20.11.2001 tarihli niyet mektubunun birinci maddesinde

“Kamu maliyesi alanında gösterilen kuvvetli çabalar sonucu, kamu sektöründe henüz iki yıl öncesindeki yüksek oranlı faiz dışı açıkların aksine büyük bir faiz dışı fazla oluşturulmuştur. Siyaset ve ekonomik kurumların idaresinin daha fazla birbirinden ayrılması ve saydamlığın artırılması ilkelerini öne çıkaran ve daha rekabetçi bir ekonomik yapının temellerini atan önemli yapısal reformlar başlatılmıştır. Bankacılık sektörü reformu, kamu maliyesinde saydamlık, deregülasyon ve Türkiye Cumhuriyeti Merkez Bankası’nın bağımsızlığına ilişkin önemli kanunlar çıkarılmıştır” denilmektedir.

239 1211 sayılı TC Merkez Bankası Yasasında 4651 sayılı yasa ile yapılan değişiklikler ve yeni düzenlemeler için bkz. Öztin Akgüç, “Yasal Değişiklikler: Finansal Pazarlara Olası Etkileri”, İktisat Dergisi, 2003, s. 10-15.

Esasen finansal piyasaların yeniden düzenlenmesi, hükümetlere, enflasyonla mücadele etmek ve bu yolla fiyat istikrarını sağlamak adına, ücretleri aşağı doğru çekmede kullanabilecekleri oldukça güçlü bir kamusal meşruiyet sağlamaktadır.

Finansal piyasaların yeniden yapılanması devletin işçi sınıfı karşısındaki gücünü bir çok bakımdan artırır. Fiyat istikrarı, para politikalarının ilk ve en önemli amacı olarak sunulduğu; ve yüksek ücretlerin enflasyonun başlıca nedeni ve tetikleyicisi olduğu kabul gördüğü ve yaygınlaştığı ölçüde günümüz kapitalist devletlerinde hükümetler takdir yetkisine dayalı arar alma mekanizmalarından “kurallar”ın temel alındığı ekonomik stratejileri uygulamaya koyma ve böylelikle enflasyonu kontrol altına alma çabası içine daha fazla girmektedir.²⁴⁰

Bu anlamda ekonominin siyasetten arındırılmasına yönelik girişimlerin meşru açıklamalarından biri 1980’lerde uygulanan reformların hükümetlerin takdir yetkisi lehine kuralları zaafa uğratmalarına yol açtığı yönündedir. Başka bir ifadeyle, piyasa yönelimli analizlerde 1980’lerde Türkiye’nin geleneksel politika kültürünün merkezinde olmaya devam eden “devlet baba” fikrinin ağırlığını koruduğu; ve buna dayalı olarak takdir yetkisine dayalı ve keyfi karar alma mekanizmalarının yaygınlaştığı ifade edilmektedir. Sorunun kaynağını “kötü yönetime” dayandıran bir çok çalışmaya göre bu dönemde ihracat teşviklerinin tahsisinde geniş keyfilikler ortaya çıkmış; hükümet önceliklerinin finansmanını kolaylaştırmak için hükümetlerin kamu finansmanı yönetim sistemlerini reforma tabi tutmak yerine bütçe dışı fonların kurulmasına başvurmuşlar; ayrıca kamu yönetiminde reforma gitmek yerine karar alma mekanizmalarını merkezileştirme yolunu seçmişlerdir.²⁴¹

Öte yandan, Türkiye’de Merkez Bankası’nın bağımsızlığını savunan kesimler, ulusal para idaresinin yetkisinin “fiyat istikrarı” amacıyla sınırlanmasını gerekli bulurken, buna eleştirel yaklaşanların bir kısmı para politikasının temelde bir maliye politikası olduğuna işaret ederek sadece fiyat istikrarını gözeten bir Merkez Bankası politikasının amaçlanmasının doğru olmadığını vurguladılar. Bu tür eleştiriler doğru olmakla birlikte Öncü ve Köse’nin de belirttikleri gibi konuya daha çok bir politika seçeneği sorunu üzerinden yaklaşmaktalar. Oysa, para hem bir sermaye ilişkisi hem

240 Peter Burnham, a.g.k., s. 176.

241 Bu yöndeki açıklamalar için bkz. TÜSİAD-OECD, Türkiye’de Düzenleyici Reformlar- Ekonomik Dönüşüme Yaşamsal Destek, s. 35-36.

de siyasal ve toplumsal bir sözleşmedir. Bu nedenle ulusal paranın merkez bankaları eliyle yürütülen düzenlenme yetkisinin devri, kapitalist bir formasyonda devletin toplumsal sınıflarla kurduğu iktidar ilişkisini sermayeye devretmesi anlamına gelecektir.²⁴²

Merkez Bankası’nın özerkleştirilmesi hamlelerini enerji, telekomünikasyon gibi doğal tekel niteliğine sahip alanlarda piyasa ilkeleri doğrultusunda bağımsız düzenleyici kurumların kurulması eğilimi izledi. 2000’li yıllara damgasını vuran düzenleyici reformlar ile bürokrasi, siyasal iktidar ve parlamentodan özerk ve bağımsız olarak işlev gören bağımsız düzenleyici kurumların kurumsallaşması sağlanmıştır. Kamu hizmeti gören kuruluşlar üzerinde denetleme ve düzenleme yapma yetkisi ile donatılan bu kurumlar ekonomi ve siyasetin ayrılmasına yönelik savunulan politik stratejinin bir başka somut örneğidir.²⁴³

Ekonomi yönetiminin güçlenmesine karşılık geleneksel bürokrasinin çözülmesi ve yeniden düzenlenmesine yol açan bu kurumların ortaya çıkışlarına meşruluk sağlayan en önemli sav siyasetin ekonomiden ve ekonomi yönetiminde arındırılması gereğidir. Bu savın temel gerekçeli açıklamalarından biri “piyasa aksaklıkları”

kavramına dayanır. 1980’lerden bu yana neo-liberal politikalar doğrultusunda artan özelleştirmeler karşısında serbestliğin yanı sıra “adil” bir piyasa oluşumunun gereğine olan vurgular artmıştır. Bu vurgu etrafında bağımsız kurumların hassas sektörlerden kaynaklanacak bazı piyasa aksaklıklarının düzenlenmesini ve piyasanın

“iyi” işlemesini sağlayacağı ileri sürülmektedir. Bu kurumların varlığı etkin bir piyasa işleyişi için kaçınılmaz görülür. Ayrıca, devletin bir sektörde hem piyasa aktörü hem de düzenleyici olması nedeniyle ortaya çıkan sorunların çözümü bu iki işlevin birbirinden ayrılması ve kurulların bağımsız düzenleme işleviyle donatılmasına bağlı görülmektedir.²⁴⁴

Geniş anlamıyla devletin iktisadi düzenleyicilik rolünün sona ermesi anlamında 1980’li yıllara damgasını vuran deregülasyon yaklaşımına göre, “piyasanın başarısızlıkları” karşısında ulusal piyasa aktörlerini korumaya yönelik ulusal düzenlemeler yirminci yüzyılın son yirmi yılında dünya ekonomisinin uluslararası

242 Ahmet Öncü; Ahmet Köse, “Para ve Merkez…”

243 Sonay Bayramoğlu, Yönetişim Zihniyeti, s. 172-173, ayrıca bkz. 3. Bölüm.

244 Bağımsız düzenleyici kurumların meşruiyet kaynakları için bkz. Sonay Bayramoğlu, Yönetişim Zihniyeti, s. 262-269.

rekabetçi koşullarında açığa çıkan ani değişiklikleri karşılayacak esnekliğe sahip değildi. Bu nedenle deregülasyon kavramı sadece eski düzenlemelerin kaldırılmasını değil ayrıca küresel rekabet koşullarında ortaya çıkabilecek kırılmaları önlemeye dönük olarak yeni düzenleyici yapıların oluşturulmasını da içermektedir. Özelikle 1990’lı yıllardan beri sayıları giderek artan bağımsız düzenleyici kurumların ortaya çıkış gerekçelerini de bu bağlamda değerlendirmek gerekir. Yeni düzenleyici yapılar daha çok katı ve esnek olmadığı ileri sürülen özel sektör ve kamu sektörü aktörlerine 1980 sonrasının değişen küresel piyasa mantığını kabul ettirmeye dönük olarak kurgulanmaktadır. Böylelikle bir yandan devlet örgütlenmesini oluşturan kurumlar ve bunların temel faaliyetleri giderek daha fazla piyasa mantığının içine çekilerek piyasalaşmakta ve metalaşmakta diğer yandan da devlet, piyasa kurallarına yönelik yapısal dönüşümlerin temel dinamiği, ana odağı haline gelmektedir.²⁴⁵

Kuramsal meşruluğunu yönetişim paradigmasına dayandıran bağımsız düzenleyici kurumlar temsili demokrasinin temsil mekanizmalarını dışarıda bırakarak faaliyet yürütmektedir. Temsiliyete ilişkin olarak önerilen “yönetişim”

modeli ve bu modelde önerilen katılımcılık ise asıl olarak toplum adına sermayeye tanınmış bir hak ve ayrıcalık olmaktadır.²⁴⁶ Öte yandan devlet örgütlenmesi içerisinde bu türden yeni temsili yapıların oluşmasının gerisinde yatan temel dinamik, devlet örgütlenmesinin piyasa yönelimli uluslararasılaşma ilkesi doğrultusunda yeniden yapılandırılmasıdır. Bağımsız düzenleyici kurumlar, çokuluslu şirketlerin etkin olduğu küresel piyasanın çıkarlarının hukuki ve siyasal güvencelerinin oluşturulmasında önemli bir rol üstlenir. Bu kurumların yanı sıra ekonomi yönetiminin en önemli organlarında (örneğin Hazine Müsteşarlığı) uluslararası sermaye ile ilişkilenen yeni bir bürokratik elit kesimi yaratılırken geleneksel bürokrasi, sistemin gerisine itilmeye çalışılmaktadır.

Bununla birlikte, bu durum mevcut yapının kendiliğinde çözülmesi anlamına gelmez. Bu nedenle ikili bir bürokratik yapılanma açığa çıkmıştır. Devletin piyasalaşma sürecinin doğrudan bir aktörü olarak yeniden tanımlandığı neoliberal küreselleşme sürecinde siyasetin ekonomiye müdahale olanaklarının daraltılması

245 Ferhat Akbey, “Neoliberal Dönüşüm Çerçevesinde 5018 Sayılı Kanunun Değerlendirilmesi”, s.

175-176.

246 Bkz. Birgül Ayman Güler, “Yönetişim: Tüm İktidar Sermayeye”, Praksis, Sayı 9, 2003, s. 93-116.

aynı zamanda geniş yetkilerle donatılan ekonomi bürokrasisini siyasal baskılardan muaf kılmakta ve daha bağımsız bir konuma getirmektedir. Yine bu gelişmelerle ilişkili olarak yürütme organının diğer siyasal organlar karşısındaki konumu da giderek daha güçlü hale gelmektedir. Amerikan tarzı lider siyasetinin ön plana çıkması, başbakanın yetkilerinin genişlemesi ve buna karşılık parlamentonun yetkilerinin daralması yönündeki gelişmeler yürütme organının daha az sınırlandığı bir yapılanmaya işaret etmektedir. Yasama organına karşı yürütme ve bürokrasi daha bir ön plana çıktığı ölçüde politikaların hayata geçirilmesine ilişkin siyasal dolayım azalmaktadır. Bu değişim ise sermaye egemenliğinin önünün açılmasını mümkün hale getirmektedir.²⁴⁷

4. Yönetimin Siyasetten Arındırılması: Siyaset/Yönetim Ayrımının